认识党风廉政建设党委主体责任的三重维度

2015-01-30王希鹏

中央社会主义学院学报 2015年1期

关键词：党风全党党风廉政

王希鹏

（中国纪检监察学院，北京 100877）

认识党风廉政建设党委主体责任的三重维度

王希鹏

（中国纪检监察学院，北京 100877）

落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。主体责任能否真正落实，关乎坚持党要管党、从严治党，关乎党的生死存亡，关乎国家和民族的前途命运。深刻把握主体责任的重要性及具体推进路径，应当立足制度、历史和现实三重维度。从制度维度看，党委主体责任是中国的政治体制决定的；从历史维度看，党委主体责任是吸取历史经验教训的必然选择；从现实维度看，党委主体责任是深入推进党风廉政建设的“牛鼻子”。

党风廉政建设；主体责任；三重维度

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。主体责任是政治责任，是深入推进党风廉政建设的“牛鼻子”。当前，我们应当从制度、历史、现实的三重维度深刻把握主体责任的重要性及具体推进路径。

一、制度维度：中国的政治体制决定了党委负主体责任

从世界范围来看，任何国家的反腐败行动逻辑主要有政党行为、国家行为、社会行为三种主要方式。政党行为主要是从组织的纪律和政党的意识形态出发，国家行为突出的是法律和制度建设，社会行为强调的是社会外部力量监督和制约政治权力。一个国家采取何种腐败治理结构绝不是一个孤立的技术问题，任何一个反腐败体系的构建都必须从政治体系的内在需要出发。

（一）中国政治体系决定了腐败治理必须以“政党行为”为中心

政党制度是现代政治治理结构的重要组成部分。进入20世纪，随着普选制的全面展开，政党政治逐渐成为现代民主政治的主轴。不少西方国家，尤其是实行议会内阁制的西方国家，走向了政党国家的发展道路［1］。中国也是一个政党国家，但其内在逻辑与西方不同。西方是基于政党对社会的深刻影响以及政党对国家体系的全面渗透而形成的，而中国则是基于政党领导现代革命，并在革命后直接承担起现代国家建设而形成的。换句话说，西方的政党国家是基于政党运行现代国家而产生的，而中国的政党国家是基于政党建设现代国家而形成的［2］。这就意味着中国的现代政治体系是在政党主导下确立起来的，是从政党那里脱胎出来的，其维系与健全，都离不开政党的主导作用。中国政治体系的这种成长逻辑，决定了中国治理腐败必须以“政党行为”为中心，坚持党的领导是党风廉政建设和反腐败斗争取得胜利的根本保证，这是推进中国腐败治理问题的基本立场。

中国特色社会主义的最大特色、最本质特征就是党的领导。在我们国家，东西南北中，工农商学兵政党，党是领导一切的［3］。这是历史和人民作出的决定性选择。从现实来看，以政党为中心的腐败治理结构也展现出强大的政治优势。亨廷顿高度肯定了政党在国家腐败治理中的主导性作用，认为“混乱、集团之间缺乏稳定的关系、没有公认的权威模式，都是滋生繁衍腐化的温床。政治组织能够行使有效的权威并促使集团利益——如‘党派机器’、‘组织’、‘党派’——得以组织起来，超越个人和社会小圈子的利益。政治组织发展了，就能减少腐化的机会”［4］54。今天，党在国家政治生活中的地位和影响，掌控公共权力的力度、深度和广度，是任何一个西方政党无法比拟的。党内专门监督机构在整个社会监督体系中的作用，也是西方政党专门监督机构难以企及的。在中国共产党强有力的领导下，我们能够形成统一而坚定的反腐败政治意志，可以制定长远的反腐败国家战略，保持反腐败方针政策的连续性、稳定性。能够高效动员和协调包括相关国家反腐败机构、各民主党派、社会公众在内的各种力量，对腐败进行强力打击和遏制。

（二）中国腐败治理的“国家行为”必须依靠“政党行为”

政党是一个组织体系，国家则是一个制度体系。在国家腐败治理中，政党行动与国家行动是完全不同的逻辑，前者从组织的纪律与政党的意识形态出发，后者从法律和制度出发。改革开放以来，权力结构、经济体制以及社会生活方式的转型与变化，彻底改变了腐败滋生的生态环境，各种新型的腐败开始滋生与蔓延。在国家与社会不再完全统合在政党的组织与体制内的条件下，仅仅依靠政党行为来惩治和预防腐败自然是非常困难的，于是，呼唤惩治和预防腐败的国家行为成为形势发展的必然要求。1978年，最高人民检察院恢复重建，重新确立了检察机关作为国家法律监督机关的地位；1987年，监察部恢复重建，国家行政系统内部建构了惩治和预防腐败的组织体系、制度体系、工作体系、人员体系。此后，中国进入了行政法治建设的大发展阶段。

然而，必须指出的是，中国的腐败治理体系并不因为国家行为和社会行为的产生而出现中心的位移，整个体系依然以党的领导为中心展开，只不过在战略、策略与机制上更加强调法治和民主，更加体现国家性与社会性。同时，在“国家行动”模式推进的过程中，其内在的问题一直存在，制度建设缺乏系统性、科学性、规范性、可操作性，制度执行效果差等，严重削弱了“国家行动”模式的应有功能。党的十六大之后，中国共产党从提高党的执政能力，巩固党的执政地位出发，全面构建惩治和预防腐败体系，强调“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须在党中央坚强领导下，全党全社会一起抓”［5］，更加突出了党在国家腐败治理中的领导地位和统筹作用。2013年，党的十八届三中全会强调“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”进一步明确了党对反腐败工作的领导，党组织的核心作用成为各行各业、各个领域、各个单位抓党风廉政建设的有力支撑，进一步强化了党在国家腐败治理中的主导地位。

（三）腐败治理的“社会行为”必须在法治轨道上有序推进

从本质上说，腐败治理的“社会行为”属于权力制约的一种，是民主政治的重要范畴。当前社会参与反腐败已成为国际共识，随着政府的推动和社会的积极参与，社会监督在治理腐败中的作用日益显现。《联合国反腐败公约》第十三条专门提出了“社会参与”问题，要求“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，积极参与预防和打击腐败”。我国在长期的反腐败实践中形成了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的领导机制和工作机制。这一运行机制，充分发挥了公共机构和公民社会合作和互动的作用，将社会公众参与视为反腐败的重要动力源。

但社会反腐的正常运行需要一整套国家制度的支撑，建立法治型社会监督模式。无论何种形式、何种内容的社会监督都必须受到必要的限制，使其在法治轨道上有序运行。离开了法治建设这一目标，社会监督要么成为一个有名无实的口号，要么容易滑向狂热失序的泥潭。亨廷顿指出，处于现代化进程中的国家，其不稳定的主要根源在于“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢”［4］。完善中国的腐败治理结构必须发挥社会监督的作用，但社会监督必须在党的正确领导下，通过深化政治体制改革，强化社会监督的法治化、有序化建设，绝不能借所谓民主之名，让社会反腐凌驾于法律之上，只有这样，社会监督的正能量才能得到进一步释放。

二、历史维度：党委主体责任是历史经验教训的必然选择

从中国共产党的历史来看，加强纪律建设和作风建设一直是各级党组织的首要职责。1922年7月，党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》强调，自中央机关以至基层组织“要有严密系统才免得乌合的状态；要有集权精神与铁似的纪律，才免得安那其（无政府）的状态。”［6］1927年9月29日，毛泽东对工农革命军进行了著名的“三湾改编”，创造性地确立了“支部建在连上”的原则，支部的重要任务就是加强军队的纪律和作风建设。1941年5月，在延安整风中，毛泽东深刻指出，“我们要完成打倒敌人的任务，必须完成这个整顿党内作风的任务。只要我们党的作风完全正派了，全国人民就会跟我们学。”［7］

1949年11月，中共中央纪律检查委员会成立。纪律检查机关成立之初，有的地方党委将纪律建设和作风建设职责统统推给纪委。1951年，朱德在党的全国纪律检查工作干部会议上对这个问题总结到：“某些上级党委对于纪律检查工作也还没有足够的重视，在党的委员会上，很少讨论纪律检查工作，仅仅把这个工作委托给少数干部来做，而又不去过问。这就使得许多违反党的纪律的党员逃避了党的应有的制裁”［8］。此后，朱德多次强调，“党的各级纪律检查委员会是各级党委在执行党的纪律方面的助手，是检查和处理那些违反党纪的党员和党的组织的办事机关”［9］22。这就强调了，抓好纪律建设和作风建设，纪委是“助手”，党委负主责。

1955年3月，中央监察委员会成立。在较短的一段时间里，中央监委实行了以系统领导为主的体制。1956年9月，党的八大修改党章，将监委的领导关系明确规定为“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”。此外，党的八大的一个重要历史贡献就是提出建立和完善党内权力监督体系，刘少奇在政治报告中提出，“必须加强党对于国家机关的领导和监督。除了党的各级委员会必须经常检查各级政府中党组织的工作以外，党委的各个工作部门应当负责建立起对于有关的政府工作部门中党组织和党员的经常的监督”［10］。这再次强调了，在党内监督方面，各级党委负有主体责任。遗憾的是，由于政治形势突变，党的这些监督主张未能付诸实施。

1978年12月，党的十一届三中全会决定成立中共中央纪律检查委员会。1980年11月，陈云提出了“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”的著名论断，将党风建设的极端重要性提升到了一个前所未有的高度。但全党抓党风必然要有个认识和发展过程。在一段时间里，曾有党组织和党员干部把端正党风单纯地看作是纪检部门的事。实践证明，党风廉政是各级党委的首要职责，单靠纪律检查机关是不行的，纪律检查机关不可能把整个党的情况都掌握起来。为此，党的十二大党章明确提出，党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务之一是协助党的委员会整顿党风。纪委是“协助”而不是“主抓”，“主抓”是各级党委的职责。同时党的十二大提出，“用三年时间分期分批对党的作风和党的组织进行一次全面整顿”。此后，党中央多次强调全党抓党风是实现党风根本好转的关键，党委（党组）要把端正党风、纠正不正之风作为自己的重要任务来抓。

1983年1月，中央纪委第二次全会专门研究了如何动员全党力量，尽快实现党风根本好转的问题。会议强调，力争尽快实现党风根本好转是全党的一项重大任务，并要求各级党委重视，全党动员，领导带头，人人负责。1985年9月，陈云在党的全国代表会议上的讲话中指出：整顿党风这件事，不可掉以轻心，“一是各级党组织要重视。二是各级领导干部，特别是高级领导干部要重视。要真正身体力行，作出榜样。三是老党员、老干部要重视，包括退居二线或者离休、退休的在内”［11］351-352。为把“全党抓党风”落到实处，他在中央纪委第六次全会上的讲话中指出：“对于危害社会主义建设，败坏党风、社会风气的歪风邪气，熟视无睹，听之任之，除了追究那些为非作歹的个人外，还要追究那个单位、那个地区的党委的责任，包括纪委的责任”［11］356。陈云的重要阐述明确提出了党委在党风和廉政建设中应当承担的主体责任，为建立党风建设责任制奠定了重要的思想基础。

1983年到1985年，中央和中央纪委一再强调要“全党抓党风”，虽取得一些成绩，但“全党抓党风”的局面并未形成。1986年1月，中央书记处决定亲自抓“刹歪风、正党风”的工作，召开中央机关干部大会（八千人大会），发出号召。胡耀邦在大会上作了《中央机关要做全国的表率》的讲话，强调“必须尖锐地向中央机关提出一项重大的政治任务，这就是：要以自己高尚的精神面貌和优良的工作作风，做全国的表率”。会议要求中央党政军机关党员干部做全国表率，要求高级干部首先做表率，要求中央党政军机关和北京市要带头纠正不正之风。1月17日，邓小平在中共中央政治局常委会上高度肯定了中央书记处的成功做法，强调“抓精神文明建设，抓党风、社会风气好转，必须狠狠地抓，一天不放松地抓，从具体事件抓起……不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处……不能手软”［12］。

在中央的直接部署和推动下，“全党抓党风”的要求引起了全党上下的高度重视。各地区各部门党委进行了积极的探索，包括成立端正党风领导小组，建立抓党风责任制，制定和颁发一系列规定等，出现了全党抓党风的好形势。1986年10月，十二届中央纪委八次全会上的报告总结了全党抓党风的成功经验，认为“全党抓党风的局面已初步形成”，并强调，全党抓党风是实现党风根本好转的关键；领导的表率作用，是实现全党抓党风的中心环节，党委（党组）主要领导同志，要真正作到“两个文明一起抓”，把端正党风、维护党纪问题，作为党委（党组）日常工作经常抓，定期作出部署，及时检查、督促和指导［9］232。会议再次强调“严格执行党的纪律，这不只是纪检部门的事，也是各级党委的事，是全党的事”。1987年10月30日，中央纪委向党的十三大工作报告中总结了五年工作的主要经验教训，其中重要的一点就是“全党抓党风是党风建设的关键”，强调“抓党风，单靠纪检机关查处违纪案件是不够的，党的各级组织必须都来抓。只有继续巩固和发展全党抓党风的局面，才能有力地消除党内腐败现象，堵塞产生不正之风的漏洞，树立和发扬好的党风”。

1990年10月，中共中央批转了中央纪委《关于加强党风和廉政建设的意见》指出，搞好党风和廉政建设，必须党委重视全党抓，并首次在党内文件中提出“要建立健全党风和廉政建设责任制，一级抓一级，层层落实”。1993年，中央纪委监察部合署办公后，党中央在探索全党抓党风方面又迈出了重要步伐。1993年8月，党的十四大选举产生的新一届中央纪委召开了第二次全体会议。这次会议，中共中央总书记江泽民发表了重要讲话，此后，每次中央纪委召开全会，中共中央总书记都亲自到会讲话，从全党的高度对党风廉政建设和反腐败斗争提出要求，作出部署。1996年1月，十四届中央纪委召开六次全会第一次提出建立“党委统一领导，党政齐抓共管，主要领导亲自抓，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导机制。1997年，党的十五大明确要求，各级党委、政府必须把党风廉政建设和反腐败斗争列入党的建设、政权建设和经济、社会发展的总体规划之中，同经济工作和其他业务工作统一部署、统一落实、统一检查、统一考核。

在这个过程中，建立和完善党风廉政建设责任制逐渐成为全党共识，从1995年8月到1997年9月，中央纪委先后确定了三批共17个单位就实行党风廉政建设责任制进行试点。1998年11月，中共中央国务院颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。《规定》颁布后，从中央到各地方各部门都把抓好贯彻落实作为一项重点工作。2000年12月，江泽民在十五届中央纪委五次全会上强调，认真落实党风廉政建设责任制，领导班子主要领导负总责，实行“谁主管，谁负责”的原则，保证“看好自己的门，管好自己的人”。2010年，中央又对党风廉政建设责任制作了进一步修订，使之更加符合形势发展和工作需要。

三、现实维度：党委主体责任是推进党风廉政建设的“牛鼻子”

从现实来看，党风廉政建设，党委负主体责任是党对党风廉政建设责任制的重大实践创新与理论提升，对党委主抓党风廉政建设的责任要求进一步提高，不仅仅是“领导”，更是“主体责任”。

（一）抓住党委主体责任这个“牛鼻子”

1.树立主体意识

各级党委必须切实担负起全面领导党风廉政建设和反腐败工作的主体责任，党委主要负责人要牢固树立“不抓党风廉政建设就是失职”的理念，既要承担深化改革、推动发展、维护稳定的第一责任，也要当好从严治党、推进党风廉政建设的第一责任人，不当甩手掌柜，不开空头支票，既“挂帅”又“出征”，真正把党风廉政建设和反腐败工作作为应尽之责、分内之事。其他成员要按照“一岗双责”的要求，既管事又管人，做到工作职责和掌握的权力管到哪里，党风廉政建设的职责就延伸到哪里。

2.明确主体职责

各级党委要主动担负起党要管党、从严治党的责任，加强对党风廉政建设的统一领导，健全反腐败领导体制和工作机制，落实党风廉政建设责任制，把党风廉政建设和反腐败工作纳入党委总体部署，定期分析研究责任范围内的党风廉政建设状况，及时解决党风廉政建设中的重大问题，基层党组织要定期向纪委报告党风廉政建设责任制落实情况。重点在防止选人用人上的不正之风和腐败问题，纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题，当好廉洁从政的表率等方面，看好“自留地”，种好“责任田”。

3.提高主体能力

落实党委主体责任，不能做思想的巨人、行动的矮子，关键要看行动、看落实、看成效，要努力找准党风廉政建设和反腐败工作的着力点，以重点带全面，以关键促整体，确保主体责任落到实处。各级党委班子要定期听取汇报，分析形势，研究工作思路和举措；探索建立定性与定量相结合的科学考核评价体系，不断增强党风廉政建设责任制检查考核的针对性和有效性，不断完善腐败治理组织架构、监控体系和运行方式。树立法治思维和法治方式，通过制度化、法制化和规范化的方式，完善反腐败法规制度建设，科学分解各地区各部门的反腐败事务与反腐败职责，完善工作运行机制。

4.完善主体责任追究机制

各级党委特别是主要领导必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，不能当“甩手掌柜”，要做到守土有责、守土尽责［13］。如果发现领导班子和领导干部在重大廉政问题上有失职等领导责任问题，必须采取倒查的办法予以追究，决不能以集体名义敷衍了事。

（二）各级纪委要把监督责任牢牢扛在肩上

1.明确职能定位

各级纪委要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争中心任务，明确职能定位、突出主业主责，改变纪检监察机关涉足一般行政部门的事务，混同一线业务部门工作，“种了别人的田，荒了自己的地”的状况，纪委书记（纪检组长）不再分管其他业务，切实履行好“监督、执纪、问责”三项主要职责。要强化责任意识。以现有的编制和人员，只要抓住重点，深入下去，干出成绩，切实履行监督责任，就一定能增加工作的权威。

2.创新监督方式

牢固树立“监督就是最好关爱”的理念，让监督与权力如影随形。立足抓早抓小，做到预防针常打、警示钟常敲，防止小问题演变成大问题。梳理组织协调、信访举报、线索管理、案件查办等各项工作环节和步骤，科学设定流程控制，确保监督过程的每一个步骤都要有必要的规则加以约束。拓宽纪检监察机关获取信息的途径和渠道，保障纪检监察机关调查和取证权的有效行使，建立灵敏的廉情预警机制。

3.坚决遏制住腐败蔓延势头

持续保持高压态势，以零容忍的态度惩治腐败，对违纪违法分子坚决“利剑出鞘”，让目无党纪国法，敢于以身试法，敢于践踏“红线”、触摸“高压线”的人心惊胆战。当前，要坚决查处那些在高压态势下仍然不收敛、不收手，群众反映强烈、问题线索反映集中、现在重要岗位且可能还要提拔使用的干部，治病树、拔烂树，强化“不敢”的氛围［14］。

［1］杰弗里·巴勒克拉夫.当代史导论［M］.张广勇，张宇宏，译.上海：上海社会科学出版社，1996：127-128.

［2］林尚立.以政党为中心：中国反腐败体系的建构及其基本框架［J］.中共中央党校学报，2009（4）：21-22.

［3］王岐山.落实主体责任和监督责任关键看行动根本在担当［EB/OL］.（2014-05-12）.http：//www.ccdi.gov.cn.

［4］塞缪尔·P.亨廷顿，变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，译.上海：上海世纪出版集团，2008.

［5］中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》［EB/OL］.（2013-12-25）.http：//news.xinhuanet.com/ politics/2013-12/25c_118708522.htm.

［6］中共中央文件选集（1921-1925）［M］.北京：中共中央党校出版社，1989：90.

［7］毛泽东选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1991：812.

［8］朱德.为加强党的纪律性而斗争［J］.党的文献，1995（5）：35.

［9］中共中央纪律检查委员会办公厅.中国共产党党风廉政建设文献选编（第4卷）［M］.北京：中国方正出版社，2001.

［10］刘少奇.在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告（一九五六年九月十五日）［EB/OL］.http：//cpcpeople.com.cn/GB/ 69112/73583/73601/73624/5069218.html.

［11］陈云文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［12］邓小平文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993：152.