城中村改造中处理拆迁争议的法律途径探析

赵国梁

（中共太原市委党校，山西太原030012）

城中村改造中处理拆迁争议的法律途径探析

赵国梁

（中共太原市委党校，山西太原030012）

拆迁，是城中村改造的核心问题，也是城中村改造中最难解决的问题。由于诸多错综复杂的原因，在城中村改造中每个村都不同程度地存在拆迁争议，在一定程度上严重影响了城中村改造工作的顺利推进。在依法治国的今天，我们应当正确认识和把握城中村改造拆迁争议的法律性质及其特点，坚持依法办事，通过法律途径妥善解决拆迁争议，有效化解拆迁矛盾，保证城中村改造进程顺利推进。

城中村改造；拆迁；争议；法律途径

拆迁，是城中村改造的核心问题，也是城中村改造中最难解决的问题。从全国各地城中村改造的实际情况来看，由于诸多错综复杂的原因，如城中村农民对于自己生活多年的村庄故土有难以割舍的依恋之情、城中村改造暂时影响了村民正常的生活规律及其经济来源、许多村民期望从改造中努力获得最大的利益、安置补偿没有做到公平合理等，从而在城中村改造中每个村都不同程度地存在拆迁争议，存在一定数量所谓的“拒拆户”、“钉子户”、“上访户”等拆迁困难户，严重影响了城中村改造工作的推进，造成很大的经济损失和不良的社会影响。

一、城中村改造拆迁争议的法律性质及特点

正确认识和把握城中村改造拆迁争议的法律性质及其特点，是依法处理城中村改造拆迁争议的前提。一般而言，确定处理争议方式，需要明确两个基本问题：一个是争议的主体，一个是争议的法律性质。城中村改造拆迁争议，主要是宅基地拆迁补偿安置争议，它既不同于城市国有土地上的拆迁争议，也不同于未改造时村里经常发生的一般的宅基地争议。

（一）城中村改造拆迁争议的法律性质

分析城中村改造拆迁争议的法律性质，需要了解城中村改造的主体及其相互关系，这可以从城中村改造的主体模式及其改造流程中获得。就一般的情形而言，城中村改造主要有两种主体模式：开发商改造和村民委员会（村集体经济组织）自行改造。两种主体模式中以开发商改造为多。

众所周知，我国实行土地公有制，包括土地国家所有和土地集体所有。城中村改造所涉及的宅基地一般由村民集体经济组织所有，具体由村民委员会代表全体村民进行所有权管理。村民委员会依法将部分集

体土地无偿分配给村民作为宅基地，村民对宅基地拥有无期限的使用权。在本文中，为了论述的方便，我们简化为统一由村集体经济组织所有。依照我国法律规定，在城中村改造中，只有将集体所有的宅基地转变为国有土地，土地才能进入市场由开发商来开发并销售。在开发商改造模式中，宅基地的土地法律性质变化过程为：村民宅基地使用权→通过收回→村集体经济组织对宅基地拥有完整所有权→通过征收→集体所有土地转变为国家所有土地→通过转让→开发商对土地享有使用权和开发权。相应的，拆迁和改造的形式主体为开发商，开发商依法给予村民以相应的安置补偿。在村集体经济组织自行改造模式中，前面的流程相同，只是在最后一个环节，村集体经济组织可以设立房地产开发企业，那么改造主体形式上就是村集体经济组织，实质上的改造主体是全体村民。

在实践中，无论哪种改造主体模式，都不可避免地会发生拆迁争议，争议的内容主要是补偿安置问题，主要包括两部分：宅基地使用权补偿和房屋所有权补偿。争议通常都直接发生在村民与村集体经济组织之间，即发生在村集体经济组织向村民收回宅基地使用权的环节，法律性质属于民事法律关系，具体是物权关系。村集体经济组织对村民宅基地的补偿安置方案，事情的性质属于村民集体内部事务，原则上应当由村民说了算。正如当时村集体经济组织分配给村民宅基地一样，方案应当是村民集体意思的表达。至于意思表达的内容需要经过村民大会或村民代表会议，这只是村民集体内部的一种民主程序。同样的道理，在城中村改造需要收回宅基地使用权时，拟定的补偿安置方案也应由村集体经济组织通过民主程序来作出决定。一般而言，只要其方案通过符合我国《村民委员会组织法》规定的程序，只要其内容不违反国家有关法律法规的禁止性规定，就是合法有效的。作为当地政府来讲，就应当充分尊重村集体经济组织作为土地所有人依法行使包括收回宅基地使用权在内的土地所有权权利行为。这也就意味着，在村集体经济组织因收回宅基地使用权发生纠纷时，对这种民事法律性质争议的解决，应当由他们自行选择自己认为合适的或公平的方式，如协商、调解、行政裁决、诉讼，等等。

（二）城中村改造拆迁争议的特点

城中村改造中产生的拆迁争议，与一般村民的宅基地争议还有许多区别，进而使两种争议解决的法律途径、方式方法相应的也有许多区别。具体来讲有以下几点：

1.主体不同。城中村改造中的宅基地争议，主要发生在村民与村集体经济组织之间。由开发商开发的，开发商也是争议的主体。又因为土地通过征收转变为国有土地，政府也常常会成为争议的一方。一般的宅基地争议，恰恰是村委会居于超脱的中间地位，是争议的调解者和裁决者；而改造中的宅基地争议，村集体经济组织和代表村集体经济组织对土地经营管理的村民委员会成为了争议的当事人，通常需要其他组织来介入和处理争议。

2.数量不同。一般宅基地争议，在一个村里的数量是比较少的；而城中村改造中发生的宅基地争议数量非常多。根据通常的改造拆迁经验，拆迁困难户一般会占到整个拆迁户总数的10%左右。对这些争议，虽然各户各有其特殊性，但有更多的共性，在处理时需要注意统一政策、统一标准，做到一把尺子量到底，一个声音喊到底，一个政策管到底，公平对待。

3.内容不同。一般宅基地争议，争议内容主要是权属争议，具体包括：权属不清（谁是宅基地的使用者不明确）、地界不明（相邻之间宅基地界线不明确）；而改造中的宅基地争议，争议内容主要是补偿安置。补偿安置方案由村民委员会通过后，一是少数或个别村民对补偿安置有异议，二是少数或个别村民对补偿安置方案没有异议，但认为村民委员会没有依照补偿安置方案公平对待自己，不愿意签订拆迁协议，成为了拆迁困难户。所以，改造中的争议内容更加复杂。

4.期限不同。一般宅基地争议，争议解决没有明确的时间要求，双方可以反复协商、多次调解，即使进入政府行政处理程序或通过诉讼的途径解决，都可以有很长的时间来处理；而改造中的拆迁争议，政府通常是有规划、有时间表的，这就要求及时、快速的解决争议，不应该久拖不决。如有的宅基地就在规划建设的楼座上，一户不能拆迁，整个建设项目就不能开工，影响非常巨大。

5.前提不同。一般宅基地争议，只是具有民事性质，属于民事中的物权争议，解决争议的途径总体是民事争议的解决途径；而改造中的宅基地争议，是在政府为了公共利益，对宅基地所有权进行行政征收从而转变为国有土地过程中发生的，所以争议是在整个行政征收过程中的一个环节上的争议。如通过村集体经济组织不能解决，不能通过民事途径解决，政府还可以通过行政法律途径来处理。

二、城中村改造拆迁争议处理的法律依据

在国家级层面，目前，我们国家对城中村改造拆

迁争议应当通过什么途径处理，并没有专门的法律规定。我国对国有土地上的拆迁补偿安置及其争议解决途径有比较详细的规定，如2011年1月19日国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但该条例只适用于城市规划区内国有土地上的建筑物的拆迁，严格意义上讲不适用于集体所有的土地征收后其地上建筑物的拆迁。对城中村集体土地上的拆迁只能适用《中华人民共和国土地管理法》等土地管理法律法规，而土地管理法律法规对集体土地上拆迁争议解决途径并没有具体、详细的规定，实践中各方当事人理解不同，难以操作。在实际拆迁操作中，又往往与城市房屋拆迁混为一谈，从而造成土地征收纠纷高居不下。许多学者认为，集体经济组织向村民收回宅基地使用权，在法律上可以界定为一种私法上的行为——合同解除行为，是村集体经济组织依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定的集体经济组织经原批准用地机关的批准，可以对因乡（镇）村公共设施和公益事业而需要使用土地、不按批准用途使用土地及因撤销、迁移而停止使用土地等三种情形下的土地使用权予以收回，是集体经济组织行使土地使用权权利，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的法定解除条款来行使合同解除权的行为。据此，在城中村改造中因村集体经济组织向村民收回土地使用权而发生补偿安置争议，属于民事法律性质的争议，如双方发生争议后不能协商解决，村集体经济组织可以宅基地使用权纠纷为由，向人民法院提起民事诉讼要求收回宅基地使用权，法院判决生效后如村民不自觉履行，村集体经济组织还可以依法申请强制执行。

在地方级层面，一些省、自治区和直辖市制定了关于农村宅基地的管理规定，如河南省于1992年6月8日制定的《河南省农村宅基地用地管理办法》、新疆维吾尔自治区于2007年2月12日制定的《新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法》，等等，在法律上属于地方性法规性质，一般只对宅基地的申请与审批、宅基地标准和登记等事项作了规定，基本没有对宅基地拆迁补偿争议如何处理的规定。此外，一些大中城市就宅基地拆迁补偿安置也制定了自己的规范性文件，如北京市的《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》（2003年7月10日）、宁波市的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》（2006年10月1日起施行）、呼和浩特市的《呼和浩特市集体宅基地征收房屋补偿安置办法》（2010年9月8日），这些规范性文件也只是对宅基地的拆迁补偿标准作了规定，没有具体解决争议途径的规定。就是类似的规范性文件，大多数城市没有制定，这也是形成城中村改造中拆迁争议的一个重要因素，给城中村整村拆除改造工作带来一定的困难。

在国家有关部委级层面，2004年1月9日国土资源部制定了《国土资源听证规定》，但对适用该规定的土地争议范围没有明确规定，可是在载于《中国国土资源报》（2010年7月9日）的国土资源部耕地保护司负责人解读《关于进一步做好征地管理工作的通知》里回答说，当被征地农民有异议，申请听证的，市、县国土资源部门要组织听证，听证的具体程序，依照《国土资源听证规定》进行。此外，国土资源部于2006年6月21日制定的《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，对征地补偿安置争议协调裁决制度的基本内容作了规定，对协调裁决的范围、依据、程序和方法等基本问题作了原则性的规定，但该《通知》层次很低，不属于国家法律法规，只是一个探索性、指导性的规范性文件。

三、城中村改造中拆迁争议解决的具体法律途径

在城中村改造中发生争议后，村集体经济组织应尽量通过思想教育工作解决争议，和村民耐心分析拆迁改造的利弊得失，耐心解释安置补偿方案的各种政策法律依据和合理性，让村民认识到自己的长远利益、根本利益，主动拆迁、配合拆迁。要尊重法律、学习法律，依照法律规定办事。法律有明确规定的，依照法律规定处理，法律规定不明确的，可以在不违背法律禁止性规定的前提下，创新方式方法，以便及时有效解决争议。依据前述法律法规以及规范性文件，城中村改造中拆迁争议可以通过以下具体法律途径处理。

（一）民主协商

依法进行民主协商是处理争议成本最低、效率最高、效果最好的一种途径。因被拆迁村民的诉求，在《拆迁改造方案》及相关决定中没有相应规定，对村“两委会”及开发商的处理意见也难以接受，开发商或村集体经济组织与村民双方又无法达成一致，可以按照“自愿、崇法、守信”的原则，共同签定《通过民主程序、行政法律途径解决拆迁补偿安置诉求协议书》。只要通过民主程序（三分之二以上户代表参加的居民会议表决）或行政法律途径（包括村民居委会、开发商委托律师事务所出具《法律意见书》认定、申请人民政府行政部门行政复议、向人民法院提起诉讼）支持被拆

迁村民的诉求，村民委员会及开发商应当执行民主程序作出的决定、律师事务所的认定、人民政府行政部门的终局复议和人民法院的裁定或判决。如通过上述程序和途径增加了诉求人宅基地补偿安置面积，现金补偿奖励和住宅商铺安置也随之增加。诉求人对通过民主程序作出的决定不服的，可由村民委员会和开发商委托律师事务所出具《法律意见书》认定或由诉求人申请人民政府行政部门复议。诉求人对律师事务所的认定和行政终局复议有异议的，可向人民法院提起诉讼。诉求人应当执行行政终局复议和人民法院的裁定或判决。

（二）政府调解

村民或村集体经济组织可以通过市（区）政府司法局、街道（乡镇）司法所等基层调解组织，力争将争议问题纳入到法治轨道解决。调解时一般不能就事论事地解决问题，需要因地制宜，切合农村实际。既要依据法律和政策，又要引入地缘和人缘因素，以合情合理、大致均衡、顾及双方面子为目标，化复杂为简单，解决争议，平息矛盾。

（三）民事诉讼

广州市猎德村在改造中向人民法院提起民事诉讼，要求收回宅基地使用权，人民法院作出裁决，支持了猎德村要求收回宅基地使用权并且要求被拆迁户交回房屋予以拆除的诉讼请求。最终，猎德村按照《补偿安置方案》规定的补偿标准对被拆迁户进行了补偿，被拆迁户也将房屋腾空后返回给村集体，争议获得圆满解决。本案的法律依据就是《土地管理法》第六十五条第一款规定，即因乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准后可以收回土地使用权。此外，在诉讼期间，村集体经济组织还可以依照民事诉讼法有关规定，申请先予执行。

（四）听证程序

听证制度是行政机关在作出影响相对人（被征地拆迁人）合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所形成的一种法律制度。由此可以看出，听证体现了民主参与的过程。在征地过程中，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源听证规定》的规定，被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。《征收土地公告办法》规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有要求听证的权利。另外，依照规定，城市征地拆迁办对辖区人民政府及相关部门报送的征地材料进行审查，拟订《征地听证告知书》，报市国土资源局审定后，由辖区人民政府将《征地听证告知书》送达被征地农村集体经济组织、土地承包经营者及相关权利人；对申请听证的，由市国土资源局依法组织召开征地听证会。所以说，在征地拆迁中，既然法律赋予了被征地农民或被拆迁人听证的权利，应该充分利用好这个权利。

（五）行政裁决

依照规定，在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与村民达不成拆迁补偿安置协议的，自搬迁期限届满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限届满之日前，村民可以向核发房屋拆迁许可证的区、县国土房管局申请裁决。裁决机关会自收到申请之日起30日内作出裁决。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决。当然，这种途径的弊端在于并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。

（六）行政诉讼

按照我国法律规定，有关争议当事人应事先协商解决，协商不成的，一方或双方均可申请行政机关裁决，不服行政裁决可提起行政复议和行政诉讼。将城中村土地房屋征收过程中的行政行为，如征地决定（包括对是否符合公共利益进行认定）、房屋征收决定、房屋补偿决定等都纳入司法审查范围内，充分发挥司法审查这最后一道屏障在城中村改造中的作用，一方面促使政府依法行政，另一方面也切实保障城中村村民的合法权益。在我国司法实践中，各类诉讼案中，行政诉讼案立案最难，而其中又以拆迁案立案难最为突出。2015年最新的《行政诉讼法司法解释》第十一条明确规定了公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。随着《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》于2015年5月开始全面实施，大量拆迁案件进入法庭，多地拆迁类行政诉讼案增加明显，行政诉讼也成为解决争议的一条重要途径。

（责编：张清雅）

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1008-8431（2015）06-0059-04

2015-09-18

赵国梁（1966-），男，中共太原市委党校政治经济学教研室主任、副教授。