城镇化背景下农村社会治理研究<br/>——以柳州市为例

城镇化背景下农村社会治理研究
——以柳州市为例

2015-01-30甘灿业

中共太原市委党校学报 2015年6期

关键词：柳州市村民党组织

甘灿业

（中共柳州市委党校，广西柳州545616）

城镇化背景下农村社会治理研究
——以柳州市为例

甘灿业

（中共柳州市委党校，广西柳州545616）

农村社会治理是整个社会治理的重要组成部分。城镇化不断深入发展，推动了农村治理权力结构的调整和治理资源的重新整合。农村党组织战斗力不强、农村社会组织发展滞后、治理机制运行不协调和治理资源匮乏等因素，都制约着柳州市农村社会治理进一步提升。因此，要加强农村党组织建设、有效整合治理资源、完善治理机制、培育壮大农村社会组织、提高村民社会治理意识，更好地推进柳州市农村社会治理。

城镇化；农村社会治理；治理机制

柳州市城镇化迅速发展，促进了城乡资源要素的流动，推动了城乡的协调发展，但在某种程度上也导致了农村治理资源的缺失、农村的“空心化”和农村社会治理权力结构的深刻变动，为了保证农村社会治理的有序运行，很有必要对农村社会治理进行资源整合和系统重构。因此，必须加强柳州市农村社会治理，有效整合各种治理资源，创新农村社会治理模式，不断夯实农村社会发展的基础，促进农村社会的良性发展。

一、柳州市农村社会治理开展概况

近年来，柳州市通过强化农村社会、政治、经济、文化和党建等建设，不断夯实农村社会治理的基石。大力推进社会主义新农村建设，实施“千村建设大会战”计划，在全市选取村屯进行“现代化美丽新农村”示范建设，全面开展“美丽柳州·清洁乡村”工作，并重点打造核心示范村，改善农民的生产生活条件。加强和创新农村社会管理工作，开展突出治安问题专项整治，加大法律宣传、人民调解规范化建设和法律监督对农村延伸。深入推进村务公开民主管理，2014年，对1003个村民委员会进行换届选举，村务公开民主管理工作领域不断拓展、载体不断丰富、制度逐步健全。认真贯彻执行金融支农惠农政策，采取多种措施加大“三农”信贷投放，不断完善现代农村金融体系，推进农村信用体系建设，农村金融基础设施进一步改善。全面清理农村集体“三资”，确保其保值增值，通过合作社或龙头农业企业带动，发展农业经济，增加农民收入。推进农村基层组织建设和对软弱涣散基层党组织的整顿工作，2014年重点整治了101个农村基层党组织，确保了基层党组织的战斗力和凝聚力。

二、柳州市农村社会治理的困境

虽然近年来柳州市在推进农村社会治理方面取得了一定的成绩，但是也存在一些问题，这些问题制约着柳州市农村社会治理的深化推进。

（一）部分农村党组织战斗力不强

一是党组织作用发挥不明显。基层党组织领导核心和政治核心作用发挥不明显，有的党组织设置不合理，有的党组织领导班子成员没配全，组织制度形同虚设，不开展或少开展党组织活动，党组织活力没有得到有效激发。2014年，柳州市在开展党的群众路线教育实践活动的过程中，排查发现软弱涣散农村党组织就有101个。

二是在其岗不谋其职。部分班子缺乏事业心和责任感，工作上思路不清，消极被动，不能真心实意为群众着想，缺乏为群众办实事的激情，不能引领群众走致富发展的道路。特别是村部分党组织书记不胜任现职、工作不在状态、严重影响班子整体战斗力。

三是农村党组织班子成员文化偏低。当前柳州市农村党组织班子成员存在文化底子薄的情况。如在2014年换届选举当选的村党组织班子成员，初中及以下文化有2527人，占到总数的52.83%，文化相对偏低。

（二）农村社会治理的资源相对匮乏

一是农村社会治理人力资源缺乏。当前柳州市城镇化进程不断加快，留在农村绝大部分是老人、妇女和儿童，目前这些留守人员大概有120069人，他们参与社会治理的能力不足和意愿不高，无法承担农村社会治理重任。大量的青壮年进城打工，落户城镇，农村的治理人才和精英流失，作为农村社会治理重要主体的村“两委”成员，出现了“人员短缺”、“后继无人”。如在2014年村“两委”换届中，全市的村民委员会成员平均年龄达到45.51岁，平均年龄有点偏大，由此反映出，部分农村地区的青年人回村竞聘村委会成员的意愿是比较弱的。

二是农村社会治理的经费不到位或缺乏。柳州市绝大多数农村集体资产资金早已经分得所剩无几，农村集体没有收入，还有村民自筹和上级拨款有限，难以承担农村社会治理的各项费用。清洁乡村中村级清洁人员的费用、村屯道路硬化的费用、农村公路示范路养护的费用、村自来水管道的维护、村“两委”的办公经费、村聘用治安人员的费用以及“一事一议”村级自筹部分费用等相对缺乏，由于经费的不足，村级的各项公益事业很难得到落实，进而影响到农村社会治理的效率和质量。

（三）农村社会治理机制运行不协调

一是乡镇政府与村民委员会关系的错位。《村民委员会组织法》规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但是现实中的指导和协助并非得到贯彻落实，乡镇政府凭借自己强大的政治力量和控制过多的资源，通过考核、绩效来控制村委会，不再是严格意义上的指导，更加多的是领导，村委会也不是严格意义上协助乡镇政府，而是不折不扣地执行落实乡镇政府布置的各项事务，自我管理的功能没有得到发挥，两者的关系已经发生了错位。

二是村务监督委员会与村民委员会的监督关系虚置。2010年修订后颁布的《村民委员会组织法》规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”，“民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。”但是现实中很多农村的村务监督委员会形同虚设，并没有发挥它应有的监督功能，至于民主评议在一些行政村很难落实。在柳州市部分农村同样存在着村务监督委员会没有发挥它的监督功能和落实民主评议，导致一些村委会村务不公开，或公开不够透明，账目管理混乱，挪用挤占有关款项。

（四）农村社会组织发展滞后

农村社会组织是农村社会经济发展的重要力量。据调查，柳州市农村地区主要有经济型社会组织（农业龙头企业、农业专业合作社等）、民非企业组织（农村幼儿园、敬老院、农民文艺演出队等）、自治及政党组织（农村村民委员会、村民小组、农村党支部和党小组等）和传统型社会组织（家族、宗教组织、邻里组织、互助组织等）等四大类社会组织。这些农村社会组织的发展总体上还是较滞后，主要是农村社会组织发展的环境以及村民自身的素质、财力等因素制约。农村社会组织资源获取能力差，功能较为单一，缺乏社会公众的参与，更缺乏与其他组织之间的协作，不同程度地存在着“小、散、软”现象。以柳州市农村合作经济组织为例，2013年底，全市登记注册各类农村合作经济组织（以农民专业合作社为主）总数达到1202家，

入社户2万户，但仅占全市农户总数的3.2%；带动非成员农户17万户，但仅占农户总数的27.6%，两类农户合计仅占农户总数的30.8%，因此，柳州市的农村合作经济组织的规模、影响力和带动力还比较弱。

（五）村民参与农村社会治理意识淡薄

一是参与人员的结构性失衡。村委会换届选举对村里来说是一件很大的政治事件，也是村民参与社会治理的一个重要载体。但在村委会换届选举中，很多外出做工青壮年劳动力基于时间和经济成本考虑，不愿回来参加竞选或投票选举，所以换届投票，都是以留守老人和妇女居多。2014年柳州市农村村民委员会换届选举中，实际参加村民委员会换届选举选民总数，是登记参加村民委员会换届选举选民总数的92%左右，其中，外出做工青壮年劳动力都是委托投票的居多。

二是参与程度有限。村民政治素养和法制观念处于相对偏低水平，一些人只关注自身的权利，不积极参与公共事务，对公共利益漠不关心，如村中的“一事一议”部分村民不愿参与，还有对村务公开的监督也懒得参与。现在柳州市全面开展“美丽柳州·清洁乡村”大行动，各级政府投入了大量人财物，甚至派干部到农村开展清洁水源、清洁田园和清洁家园，但是部分村民没有积极配合和参与，持观望冷漠的态度，甚至有些村民认为清洁乡村是领导干部应该做的工作，跟我没多大关系。

三、柳州市深化农村社会治理的思路

农村社会治理是一个综合性系统工程，需逐步稳妥推进，既要加强农村党组织建设，完善农村社会治理机制，又要加快培育农村社会组织，不断提高村民社会治理的意识，实现农村社会的善治。

（一）加强农村党组织建设

一是进一步加强软弱涣散农村党组织的整顿。针对排查出来的101个软弱涣散农村党组织，有的放矢推进整顿巩固提高。继续选派市（县区）四家班子领导干部挂点“指导整顿”。整顿工作实行领导包干责任制，确保每个问题突出的农村党组织都至少有1名市（县区）常委或四家班子领导挂点联系，对联系点指导开展整顿工作。继续选派“书记”挂职“帮助整顿”。选派机关优秀党员干部到软弱涣散的农村党组织担任“第一书记”，切实帮助村解难题、办实事，帮助指导规范开展党建工作。继续选派大学生村官“协助整顿”。发挥大学生村官思想前瞻优势，有针对性把他们分配到软弱涣散村，做好党组织书记的参谋助手，协助整顿。

二是加大农村党支部成员培训力度。利用市县党校培训基地，或是送教下村屯的机会，对全市1003个农村党支部书记进行分期全面系统培训，培训的重点内容是党的方针政策、党务知识和致富技能，用党的理论知识武装他们的头脑，多介绍涉及“中央一号文件”、农村土地改革和户籍制度改革等，保证国家的方针政策得到贯彻落实，教会他们如何开展党务工作，保证“三会一课”得到落实，保证党组织会议按时按质开展，同时适当学习现代农业种养技术，掌握一门致富技能，带领村民发家致富。

（二）有效整合农村社会治理资源

一是吸纳人才回流。针对当前柳州市农村大量青壮年劳动力外流的情况，有意识地实施“人才回乡创业”帮扶工程和利用好柳州市被定为国家新型城镇化综合试点的机遇，以市场需求为导向，大力发展特色种养业、农产品加工业、农村服务业，推进柳州市农村一二三产业融合发展。扶持发展一村一品、一乡（县）一业，延长农业产业链、提高农业附加值，增加农民收入。通过创业帮扶和发展产业，实现产业聚集人气，把外出务工人员吸引回来，实现门前就业，乡镇落业，一定程度上解决了农村社会治理缺人和“两委”无后备干部的问题。

二是整合农村社会治理的部门和资金。针对农村社会治理九龙治水的现状，很有必要有效整合这些部门和资金，做到集中发力、精准发力。尝试在县乡两级成立农村社会治理委员会，全权负责农村社会治理事务，把各类经费集中起来统一使用，制定农村社会治理发展规划，做到治理有目标、治理有次序和治理有效果。

三是善于借力。对于农村社会治理我们除了自力更生外，还要善于借用外力，柳州市很多农村都处在贫困山区，要充分利用好领导挂点、发达地区帮扶、部门帮扶、企业帮扶、公益性组织帮扶和名人捐助等平台，用足他们的优势和长处，特别用好政府的贴息贷款、小额无抵押贷款等项目，不断改善基础设施，大力发展农村产业，培养壮大农业专业合作社，增加农民收入，推动农村社会治理的深化。

（三）完善农村社会治理机制

加快转变政府职能，理顺“乡政村治”关系。对农村社会组织的管理要有理有度，既要加快培育，又要

规范引导，不能放任不管。正确处理好乡镇政府和村民委员会的关系，严格落实《村民委员会组织法》的有关规定，不能干预村民自治的事项，保障村民委员会的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的功能得到落实。

畅通农村社会组织参与社会治理的途径。建立激励机制，鼓励农村社会组织参与农村社会的治理，特别是农业龙头企业、农业专业合作社、农村幼儿园、敬老院、农民文艺演出队、家族、宗教组织、邻里组织、互助组织等，要充分发挥他们的优势，畅通渠道，积极引导它们参与农村社会治理，增强农村社会治理活力。进一步规范村“两委”职责和村务决策管理程序，完善村务监督委员会的制度设计，健全村民对村务实行有效监督的机制。

加强农村法治建设。善于运用法治思维和法治方式做好农村社会治理工作，同时，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。

（四）大力培育和发展农村社会组织

一是充分认识农村社会组织的价值。要充分认识农村社会组织的重要性和存在的意义。农村社会组织能够弥补政府和市场的失灵，化解不同社会阶层的利益纠纷。农村社会组织能够有效地组织起农民和整合各方面的力量，为政府承担很多社会功能，是社会主义新农村建设和有效推进农村社会治理的重要力量。因此，要不断巩固提高柳州市社会组织创先争优，给社会组织，特别是农村的社会组织提供良好的发展环境。

二是加强农村社会组织培育和引导。向农村社会组织开放更多的公共资源和领域，为农村社会组织的发展壮大和参与农村社会治理让渡空间。柳州市各级政府要根据柳州市农村的实际情况，坚持分类指导、有序推进，帮助农村社会组织健全和完善规章制度，注重农村社会组织内部规范化管理机制的建设及生命力的提高，不断规范农村社会组织的行为。加强农村社会组织领导的培训，不断提高他们的管理水平，凝聚农村社会治理的力量。针对柳州市农村社会组织中数量较多的农业专业合作社，要重点培育和优先发展他们，开展创星升级活动，争创国家、自治区名社，不断增强发展活力。

三是理顺农村社会组织管理制度。坚持“边培育、边发展、边登记、边规范”的原则，简化手续，放宽条件，降低门槛，打破“双重”管理体制。积极稳妥推进农村社会组织直接登记，逐步取消行政业务主管部门的审批。建立农村社会组织管理工作联席会议制度，积极探索完善城乡基层社会组织备案制度，把不具备法人条件的城乡基层社会组织纳入备案范围，加强备案管理的规范化、制度化建设。加强与农村社会组织的工作联系和信息沟通，为农村社会组织提供优质服务。

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