保障性住房政策执行中的问题、原因及对策研究

黄芮 何淑娟

（广州大学公共管理学院，广东广州510006）

保障性住房政策执行中的问题、原因及对策研究

黄芮 何淑娟

（广州大学公共管理学院，广东广州510006）

为解决中低收入群体的住房问题，我国制定了保障性住房政策。由于政策的计划性不够，同时又受到政策执行主体复杂的利益关系、政策资源和政策环境等因素的制约，使得保障性住房政策的执行效果不理想，在政策理念、融资和监管等方面问题突出。要进一步确定合理有限的保障目标，建立统筹协同的资金管理体系，加大法律法规和监管机制方面的完善力度，以促进保障性住房政策的有效执行。

保障性住房；住房政策；政策执行

我国保障性住房是在住房改革全面市场化的过程中逐步建立起来的，经过十多年的改革与发展实践，市场规则不断完善，多层次住房保障体系初步形成，中低收入群体的住房问题得到进一步改善。但是，我国保障性住房相关政策的执行过程中仍然存在一些问题和弊端，住房保障性质不够清晰，资金管理不到位，多元政策主体间的利益博弈等等，有些地方甚至出现“应保的未保、不应保的却被保了”的现象，这与保障性住房的初衷、公民的公平诉求及和谐社会的构建是相悖的。因此，如何完善我国保障性住房体系，推动保障性住房政策的执行，解决中低收入群体的住房问题，成为亟待解决的民生问题。

一、保障性住房政策执行中的主要问题

我国初步搭建起了有中国特色的住房保障制度框架，保障性住房建设规模越来越大，保障性住房受惠人群范围也在不断扩大，在一定程度上有效地缓解了中低收入群体的住房困难。但在保障性住房政策实施的成效上暴露出了很多问题，这些问题制约着保障性住房建设的发展。

（一）保障性住房保障政策目标过于多元，政策理念有待完善

在我国保障性住房政策的贯彻实践中存在一些问题和不足，使得政府的兜底保障理念得不到真正实施。最为显著表现为政策目标过于多元，刺激经济增长，防止通货膨胀，吸引人才……政策目标缺乏必要的明确具体，容易带来“捡了芝麻，丢了西瓜”的问题。另外，1998年以来，保障性住房政策的主要目标还会在不同的经济发展阶段发生变化。从以扩大住房供给和改善居民居住条件为目的逐步调整政策内容，到政府以启动房地产市场等不同政策为目标全面调控国

内房地产市场的发展走势，接二连三政策目标的演变，导致住房保障制度变动过于频繁，不利于政策的稳定性，影响实施效果。任何政策问题往往都是复杂的，着眼解决某一政策问题的政策目的往往也是多元的。但是，过于多元的政策目标在一定程度上会影响政策走向，以致在政策执行的过程中出现效率观念过强公平意识不足，经济观念过强民生意识不足的“执行走样”，有悖于政府制定保障性住房政策的初衷。

（二）保障性住房保障资金管理不规范，落实不到位

2015年1月至3月间，审计署组织各级审计机关对2014年全国城镇保障性安居工程（包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房等保障性住房和各类棚户区改造）的投资、建设、分配、后续管理及相关政策执行情况进行了审计调查，发现一些项目和单位存在违反规定或管理不规范等问题，审计公告提到6个方面，其中涉及资金管理使用的问题有4个，如此大的比例反映保障性住房资金使用的监管严重缺位，解决保障性住房政策执行中的资金管理问题刻不容缓。除一些单位法纪意识淡漠，有意套取和挪用专项资金外，审计还发现部分资金筹集和拨付不到位，部分项目未能按规定享受税费和金融优惠政策等情况。保障性住房出现的这些资金管理使用问题，一方面，保障性住房建设资金筹集渠道多，相关部门在审批上存在疏漏。另一方面，受监管机制不健全、住房保障与其他管理部门信息不共享等因素制约，无法保障资金利用效率，有些项目资金拨付后跟踪不到位，导致资金被挪作他用或闲置。

（三）保障性住房政策运行监管机制不完善，分配过程不公正

保障性住房政策的运行机制，主要包括资金和土地的供应与管理机制、保障对象准入机制以及退出机制等。监管机制则是指对以上环节进行监督、审核、管理的制度。目前政策执行中，由于保障性住房点多量大，监管部门的人力资源有限，各级审核部门工作流于形式，未能准确掌握保障对象的审核材料。有效的个人信用制度和收入申报制度以及住房档案尚未普遍建立，导致一些地区的家庭和个人住房、收入以及金融资产等基础信息不足，分配过程缺乏足够的公平性和透明度。与此同时，保障性住房政策在深入贯彻的实施过程中，住房保障范围不断扩大，住房保障对象日益增加，限价房、廉租房和经济适用房政策中都出现了不同程度的管理缺陷，有的利用政策漏洞违规出租获取不当利益，有的擅自改变住房性质……还有保障房建筑面积超标、保障对象审查不合格等一系列政策执行偏差的现象频出，极大地破坏了我国住房保障体系的有效建立。

二、保障性住房政策执行存在问题的原因

在我国实施保障性住房政策的过程中存在着不少的问题，这些问题往往不是一个因素造成的，它产生的原因是多方面的。正确认识保障性住房政策执行存在问题、效果不理想的原因，对于促进保障性住房政策得到贯彻实施具有不容忽视的作用。

（一）政策本身缺乏计划性

公共政策执行的成效一般取决于政策本身是否具有合理性、具体性和稳定性。美国政策科学家史密斯认为，影响公共政策执行的因素有很多，其中首要一条即是“理想化的政策”。我国保障性住房政策缺乏完整而持续的发展计划。而计划是可以对事物发展提供方向，在宏观上起到指引作用的。我国保障性住房领域中，既没有制定一套完整长期持续的公共住房发展计划，也没有形成有机的住房保障体系。政策零散、无系统，因为它们多是基于问题而制定的，就事论事，缺乏远见，甚至可能是“凑合应付”的结果，这对于预防问题产生和调控事态的发展具有相对的滞后性。在实际中致使各地限价房、廉租房和经济适用房建设缺少科学、有效执行政策所必备的系统观念和战略，出现自由随意性和盲目性，甚至被当作平抑房价的短期工具。此外，科学化的政策必须是稳定性与连续性统一起来的，政策稳定是政策有效性的基础。如果政策变化频繁，朝令夕改，就会使人们感到无所适从，降低政策的威信，可能导致政策执行无效，引发一系列社会问题。

（二）政策执行主体复杂的利益因素

影响保障性住房政策执行的因素多种多样，既有市场因素，又有政策因素，但最根本的还是利益因素。马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”政策执行是对社会公共利益的整合。保障性住房政策的实施，就是政策执行者运用公共权力实现符合相应保障条件的政策对象进行利益分配与落实的活动。当政策实施触动到一部分政策对象使其受益时，他们可能会支持政策执行。相反，因政策执行受到利益调整或剥夺的那一部分政策对象可能就会反对和抵制。实施主体具有多重身份，从社会整体利益的角度来看，要求实施主体必须恰当处理利益分化条件下的利益协调；另一方面从政府管理和自身利益的角度出发，必须正视物质利益在社会进程中的基础性作用，提供一种双赢的价值选择。因此，在政策执行过程中渗透着国家与地区、部门和个人的利益冲突和整合。在改革开放和体制转轨的时期，利益结构由过去

的高度的整体化向多元化转变，从而激发政策执行者的利益意识，使部分执行者利用手中权力在政策执行过程中从事营利活动，造成公共权力异化和腐败。

（三）政策执行资源和环境的制约

任何一项政策都无一例外地要付诸实施，其执行力的发挥不仅取决于政策的正确性，也与政策执行资源有关。若不具备充足的实施资源，政策执行就会寸步难行。毋庸置疑，人力资源是政策执行中的核心元素。高效的政策执行力有利于保障性住房政策的顺利实施。随着我国保障性住房建设的步伐不断加快，保障对象范围不断扩大，保障性住房日益呈量大点多的趋势发展，然而专门从事保障性住房的管理人员却不多。保障性住房政策发展至今已十余载，我国仍有一些地区并没有设立明确而专门的保障性住房运营和管理机构来服务于住房保障管理工作，从而导致出现住房管理工作滞后，政策目标偏离等问题。另外，也缺少专业的保障性住房政策研究机构，致使相关的配套政策措施的出台不及时或不够完善。公共政策是否能够得到有效的推行，除了需要具备政策执行资源外，还必须具备实施的现实条件与可能。否则，无视政策环境，即使是再好的政策也无法有效实施。

三、促进保障性住房政策有效执行的对策

住房需求是人类的基本需求，既是关系经济发展的问题，也是收入分配的问题，更是社会发展的阶段性问题。根据中央最新精神，政府越来越重视保障性住房建设并开始加快保障性住房发展的步伐。因此，如何采取有效的执行策略，对促进保障性住房政策的推行及保障性住房的建设具有极强的现实意义。

（一）确定合理有限的保障目标，厘清政府与市场的关系

目前的住房保障政策中存在着政策目标过于多元且变化过快等问题，要切实做到落实政策不偏移，首当其冲必须明确有关政策目标。住房保障应当专注于为中低收入住房困难人群提供保障，不应附加其他目标，否则会导致政策走偏，制度变形。保障性住房政策的有效执行有赖于合理的住房保障制度设计，其中，确定合理有限的保障目标是关键。现代政府都是有限政府，其能提供的社会保障也是有限的，过度保障会扭曲市场，鼓励不劳而获甚至腐败寻租，超出政府能力的目标也不能长期稳定发展。因此，住房保障制度设计应当综合社会实际需求和政府财力。只有这样，保障性住房政策才能真正发挥实效。公共政策能否得到有效执行，其功能的发挥不仅与政府自身有关，也与房地产市场有关。当保障性住房存量达到一定规模，住房矛盾得到缓解的情况下，政府就应适时转换角色，加强政府与市场之间的有效合作，优化公共服务，更好地发挥市场机制和非政府组织的作用，最大限度地满足中低收入群体的居住需求。

（二）建立统筹协同的资金管理体系，切实保障公共利益

要实现保障性住房资金的科学管理，必须改革和完善保障性住房的现有资金管理模式，有关部门和地方各级政府应建立纵横联动、统筹协同的资金管理体系。考虑到保障性住房资金管理的长期性和复杂性，科学合理的资金管理体系的建设是有效解决资金问题的有益探索。首要的是要确保“有钱可用”，财政资金是解决中低收入群体住房保障的基础。由于我国保障性住房类别较多，只靠政府财政支持是远远不够的，需要鼓励发展多元化的融资平台，建立多方合作的资金筹措机制。在确保“有钱可用”的前提下，第二步是要严格规范资金管理，先落实整改现存的问题，后推进资金管理规划化、常态化。针对被套取、挪用资金的单位，必须归还原资金。而针对税费和金融优惠政策未落实到位的问题，就应采取与银行、税费征管部门等单位对接落实优惠政策的行动，退还多收取税费、利息等方式进行整改。不断提高资金管理水平和公共住房利益的保障效果，保障资金落实到位，有利于推动住房保障制度健全完善，从而使保障性住房的改革和发展、保障性住房政策的贯彻执行得以顺利地推进。

（三）完善法律法规和监管机制，推进阳光管理

法律规章是确保政策执行过程中有效实施的重要基础和有力保障。多数发达国家都将居住权视为公民权利的重要方面，通过各种专门性法律规章维护社会各阶层的住房权益。美国、英国、德国、法国、日本等国家均通过其住宅法为社会低收入者提供住房补贴、或提供公共住房等，使低收入者可以在市场上买到或租到其可负担得起的住房，从而使其住宅权得以实现。具体到我国来讲，保障性住房的建设是重要的民生工程，必须修订关于保障性住房规划、建设、分配和监管等方面的法律法规，使实际工作中有法可依，有章可循。

［1］刘雪明.保障性住房政策执行中的腐败现象及其治理研究［J］.湖南社会科学，2013（5）.

［2］王启富，史斌，谢国光.当前保障性住房建设与管理存在的问题及对策［J］.宁波经济（三江论坛），2011（11）.

［3］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［4］王瀚梓.我国保障性住房政策运行中存在的问题及对策[J].赤峰学院学报（自然科学版），2014（5）.

（责编：李园）

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A

1008-8431（2015）06-0043-03

2015-10-25

广东省高等教育质量工程项目《公共政策系列课程教学团队》（粤高教函［2014］97号）、广州市社科规划项目《保障性住房政策执行中的地方政府行为研究——以广州市为例》（15Y5Z）的阶段性成果。

黄芮（1990-），女，广州大学公共管理学院社会保障专业2014级硕士研究生；何淑娟（1995－），女，广州大学公共管理学院公共事业管理专业2013级本科生。