山西省古镇保护管理制度探究

陈建军+郑甲苏

摘 要：古镇保护除了注重技术方法以外，构建一个相互联动、综合保障的保护管理制度环境非常重要。以山西省古镇为研究对象，在对山西省古镇概况回顾的基础上，分析总结了古镇保护当前面临的严峻形势和存在问题，并从行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等四个角度展开研究，试图探索古镇保护管理制度环境的架构。

关键词：行政管理;资金保障;监督体系;公众参与

Abstract：Ancient town protection is an important part of historical and cultural heritage protection， the author thinks that， in addition to pay attention to ancient town protection techniques， to construct a management system of protecting environment more mutual linkage， comprehensive support necessary. This paper takes Shanxi Province town as the research object， based on the review of the situation of Shanxi Province town， analyzes the grim situation facing the protection of the ancient town and the existence question， and launches the research from the administrative management system， financial system， supervision system， public participation system in four aspects， explores the protection of environmental management systems ancient architecture.

Key words：Administrative management;Capital guarantee;Supervision system;Public participation

中图分类号：C912   文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-12-67（5）

古镇是人类文明发展史的重要断面和缩影。1964年通过的《威尼斯宪章》明确指出，文物古迹“不仅包括单个建筑物，而且包括能够从中找出一种文明、一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境”。20世纪70-80年代，联合国教科文组织和国际古迹遗址理事会先后通过的《关于保护历史小城镇的决议》、《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》、《保护历史城镇与地区宪章》等一批重要的历史文献，都对古镇的保护提出了相关规定和措施。我国在借鉴国际有关遗产保护经验的基础上，开始重视古镇的保护工作。1986年，国务院在公布第二批历史文化名城时，就已提出要对文物古迹比较集中的小镇、村落进行保护。《中华人民共和国文物保护法》（2002年修订）明确提出历史文化村镇的概念，并以法定的形式确认了名镇（名村）在我国遗产保护体系中的地位。

山西作为文物大省和古建大省，存有大量非常有价值的古镇，是中国北方地区古镇最为集中的区域，也是中国古镇最为集中的地区之一。历史上，山西省古镇凭借交通、资源等优势发展起来，长期以来一直是该地域内较有活力的人类聚居点。而进入20世纪中后期以后，随着生产方式的改变，经济结构的转型，山西省古镇因自身功能单一、产业落后，丧失了在农业社会中的发展优势，滞后于时代发展的要求，逐渐走向没落。更为重要的是，近几年山西省城镇化建设的快速推进给古镇发展带来机遇的同时，也对古镇保护增加了巨大的压力。可以说，山西省古镇已经站在了“生死存亡”的十字路口，如何建立古镇科学的保护管理制度，迫在眉睫。

1 山西省古镇概况

山西位于中国华北西部，西面以黄河为界，与陕西省隔河相望，东面以太行山为界，与河北省相邻，南面以黄河为界，与河南省相隔，北面以长城为界，与内蒙古自治区接壤。周边由于有高山和大河的阻碍，形成了天然的军事防御屏障，境内也多山地丘陵，所以山西自古有“表里河山，四塞之区”之称。这种特殊的地理环境，使山西在历史上成为独特封闭的区域。元代以后，山西很少遭遇大规模的战争，加上气候的干燥，有利于木构建筑的保存，许多古院落得以留存下来。大家熟知的乔家大院、王家大院、曹家大院、皇城相府等，实际就是古镇的有机组成部分。乔家大院位于乔家堡村，王家大院位于静升镇，曹家大院位于北洸村，皇城相府位于皇城村。

综合研究现存的古镇发现，山西比较完整的古镇主要分布于三个区域：一是沁河流域中部的阳城县、沁水县、泽州县等地，明清时期，这里以工业生产及商贸流通为主要经济支撑，体现了晋东南深厚的文化底蕴;二是汾河流域中部的太谷县、平遥县、祁县、介休市、灵石县等地，以山西中部晋商经济为支撑，体现了清代晋商的之兴盛发达;三是以黄河岸边的临县碛口古镇以及周边由其辐射带动而发展起来的村落为中心，以古代商贸流通、水陆码头的商品集散为支撑，体现了商业集镇文化和黄土高原独特的古村落形式。这些古镇大多沿河而建，这是因为河运在当时是非常重要的交通枢纽，流域往往是文明发源之地，也是经济和文化繁荣之地。

2 山西省古镇保护的严峻形势

2.1 自然环境的破坏

从区域自然环境来看，80%以上的山西古镇分布于丘陵和山地。古镇在选址时基于“风水”的考量以及后期的自组织调整，其所处的外部环境条件总是相对优越。但是应该看到，这种优越性是在传统的生产生活方式中才能存在和维持的，仅是一种有条件的“优越”。现代社会的生产生活方式增加了自然环境的负荷，打破了古镇里人与自然之间的微妙平衡，造成了山西省古镇自然环境的广泛破坏。归纳起来，山西省古镇自然环境的破坏主要表现在两个方面，其一是山体的破坏，其二是水体的污染。改变开放以来尤其是进入本世纪以后，山西省古镇的工农业水平发展较快，居民生活水平有了很大提高。在这一过程中，由于资源开采、生产设施的修建以及居民生活方式的改变，古镇相对脆弱的自然环境破坏严重，古镇的生态条件迅速恶化。endprint

2.2 人工环境的破败

对人工环境产生作用的因素主要包括建设因素和维护因素两个方面，它们的合力效应则是造成人工环境破败的原因。建设因素是指给古镇传统人工环境带来破坏作用的建设行为。20世纪80年代随着农村经济发展，一方面，古镇政府与广大群众要求改善现有生活、工作环境的愿望日益迫切，并在经济条件允许时付诸行动;另一方面，由于缺乏相应的限制法规、严格的建设监管和科学的技术指导，这些修缮、改造或新建的建筑所采用的尺度、工艺、材料和样式，往往与原来传统建筑形态差别较大，导致古镇人工环境的传统风貌遭到严重破坏。

维护因素不佳，是指因缺乏日常维护而导致古镇传统人工环境、景观风貌或市政功能的持续衰败。长久以来，山西省古镇由于经济普遍较为落后，无法筹集到充足的维护资金进行必要的维护，致使历史环境出现持续性的衰败现象。由于对镇内老化的基础设施缺乏维护，导致镇内给水、排污等市政功能基本丧失，危房旧房比例升高，时常发生古屋坍塌、崩裂甚至火灾等事故。

2.3 人文环境的衰弱

从社会层面看，山西省古镇存在“人口外流与老龄化严重”、“贫困化与弱势群体化”等现象。由于山西大部分古镇经济发展普遍落后，加之缺乏必要的配套设施，生活条件相对艰苦。为寻求更好的生活质量与发展机会，镇内的年轻人基本上都外出打工或迁到县城居住，只有老年人因为无经济能力或恋土情结而滞留于古镇之中，从而导致古镇人口外流与老龄化严重以及贫困化与弱势群体化现象出现。

从文化层面上来看，山西古镇的传统文化尤其是非物质文化保存状况不容乐观，表现出濒危化、失真化的倾向。一方面，传统社会文化保护意识在山西省古镇中已普遍淡化。以寿阳宗爱古镇传统文化认知问卷调查为例，其中，“不了解”的占到古镇常住人口的53%，“一般了解”的占到古镇常住人口的36%，而“比较了解”或“熟悉”的仅11%。这说明古镇居民对自身的文化根源已丧失了认同感。另一方面，由于社会环境的改变，传统文化中的家族或师徒传承方式在古镇中已逐渐式微，大量依靠“父传子承”或“师授徒习”的民间文化，在山西省古镇中已经面临或即将面临消失的命运。

3 山西省古镇保护制度存在的问题

3.1 保护立法的滞后

古镇保护立法的滞后体现在国家立法和地方立法两个层面上。其中，国家层面的立法滞后是主因，而地方层面的立法滞后是次因。虽然经过50多年的立法建设，我国已经颁布了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施细则》等一批历史文化遗产保护的法律法规，但法律法规体系仍旧存在很多问题。首先，涉及历史文化遗产保护体系的全国性法律、法规还不够完善。在由文物、历史文化保护区及历史文化名城组成的三级历史文化遗产体系中，文化保护的法律法规最为完善，名城和历史文化保护区则仅有数量很少的法规性文件，缺乏与之配套的法律、法规。其次，目前有关保护的法规文件多以国务院及部委或地方政府及其附属部门颁布、制定的“指示”、“办法”、“规定”、“通知”等文件形式出现，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，严格意义上都不能算作国家或地方的行政法规，法律和法规的比例偏小，上述政策性文件和措施，在相当长一段时间内承担着国家或地方法规的职能。

在地方层面上，除了一些省级的技术法规外，山西古镇截至目前还未颁布地方性的历史文化名镇保护条例，这大大阻滞了古镇保护的进程，也明显滞后于许多外省的历史文化名镇保护立法进程。

3.2 保护管理的低效

山西省古镇保护管理的低效，其根源在于我国现行历史文化遗产保护机构设置的不合理。就行政建制而言，我国并没有成立专门独立的遗产保护机构，遗产的保护管理在中央是通过建设部和国家文物局两个国家级行政主管部门的协作来实现的，在地方上则通过建设厅（局）、建委、规划局、房管局、文化厅（局）、文物局、旅游局通过部门之间彼此协调来共同实现对遗产的保护管理。表面看来，各部门各司其职，但由于古镇保护的实际工作往往彼此粘连，难以理清，因而这种“部门协作”往往会带来“群龙无首”、职能不清、效率低下等问题。

山西省古镇保护管理中还存在一些具体的地方性问题。目前有些古镇设立了相关的保护机构，一般以古镇管委会为核心，城镇管理办公室、房管所、旅游办作为具体的管理执行机构。其实，古镇管委会实际上是一种协调机构，成员多由领导兼任，既不具有特定专业背景，又不是一个常设专职机构，这就使得古镇保护既缺乏专业操守和高效率的日常管理，又无法保证公正和持续的保护监控。古镇保护的管理执法权多在市、县级规划及建设管理部门，身处第一线的镇级机构的实际权力十分有限，管理执法难度较大，这就导致古镇保护管理中一旦出现违法行为，不能及时制止和惩处。

3.3 保护资金的匮乏

保护资金的匮乏几乎是古镇保护所面临的一个普遍问题，也是山西省古镇历史文化遗产保护工作难以有效开展的一个最根本的制约因素。山西省古镇的保护资金匾乏主要表现为“资金来源的途径有限”和“资金量不足”两个方面。按照资金来源划分，目前山西省古镇的保护资金筹集有政府与非政府渠道之分。来自政府渠道的资金实际只有各级政府的财政拨款一条具体途径，原则上这种拨款一般由中央出一部分，省、市、县、镇再各自出一部分。然而事实上由于我国尚未对历史文化保护区进行专门的保护立法，中央和地方无法获得将古镇保护经费列入专项财政预算的法律依据，因此这部分资金供给并不能得到稳定的保障。而来自非政府渠道的资金筹集主要由两条途径，其一是引入专业的商业市场主体（如旅游公司）投资古镇旅游，由他们单独投资来总体承包古镇的保护与开，其二则是广大信众自发对古镇宫庙等宗教建筑捐助的善款，总体来看，尽管山西省古镇中已经具有政府与非政府两条资金来源渠道，但与国内外开展保护较为成熟的地区相比，其渠道内部的具体途径还十分有限，资金筹集面相当狭窄。endprint

3.4 公众参与水平较低

从某种意义上说，古镇保护是一项高度繁杂的社会工程，涉及方方面面的利益协调。在保护过程中，政府作为保护行为的行政主体，理应尽可能地兼顾社会各方面的利益，这就使得遗产保护具有一定的政治意义。因此，遗产保护必须寻求政治上的可行性，公众参与（或者至少是利益直接相关者的参与）应该算是最有价值的政治平衡方式之一，它是目前为止较为有效的一种利益协调机制。就山西省古镇历史文化遗产的保护来看，尽管公众参与在一部分古镇得以实现，但还存在公众参与程度不深，参与方式单一，参与水平较低等问题。

就参与程度来看，基本上还只是地方政府单向地向公众“告知”和“咨询”保护，民众并不能主动谋求对保护的“认识”和“决策”;仅是一种象征性参与，而不是实质性参与。在参与深度上，现有的公众参与还仅仅在于探讨一些诸如维护、拆迁等现实问题，还不能够进一步讨论涉及古镇长远发展等更深层面的问题。就参与效果来看，虽然地方政府能够广泛吸纳各界意见，但由于公众并没有实际的决策权和监督权，不能阻止因领导个人喜好而导致的保护走样。就参与阶段来看，目前的公众参与还仅仅在前期技术方案的编制中得以体现，而对于保护后期的监督管理却缺乏体现。

4 山西省古镇保护制度环境研究

4.1 法律保障机制研究——保护法规的衔接与协调

长期以来，由于缺乏对国家和地方两级立法关系的总体认识，我国一直没有开展以历史文化遗产（包含历史古镇）保护为核心任务的全面立法规划，这使得国家和地方两级立法存在着“各说各话”的现象，缺乏必要的统筹与协调，这在一定程度上阻碍了保护法律法规在历史古镇保护中发挥应有的作用。笔者认为，当前山西古镇保护法律保障机制建设的关键，在于协调和衔接国家——地方两级法律关系，其工作路线应为：开展以历史文化遗产保护为核心任务的法律法规统筹规划，同时坚持自上而下与自下而上相结合，进行国家与地方的立法对接。其中，在立法统筹规划的核心目标中，明确国家和地方立法的具体分工，在理顺两级法律法规结构关系的基础上，科学地建构一个从国家到地方，分工明确、合理有序的有关历史古镇保护的法律法规体系。

立法的“双向对接”包括了两方面的内容，一方面必须完成古镇在国家层面中具有纲领性和指导性的立法工作。既要加快古镇保护的整体性立法，又要加强古镇保护的专属性立法。另一方面，基于地方立法具有的探索和试验意义，在国家立法暂时滞后的现实情况下，可根据山西省特点，在现有法律框架内积极探索并颁布适合本地特点的古镇地方保护规章和条例，尤其应加快镇一级的保护法规（或）办法出台进度，对已经或尚未开展保护的古镇，尽快实施全面的法规监管。

4.2 行政保障机制研究——保护机构设置的调整优化

保护机构是实施山西古镇保护的组织保障，但由于行政体制中存在的一些弊端，使得当前保护机构的设置暴露出不少问题，已经妨碍了古镇保护工作的正常开展，因此有必要对现有保护机构的设置进行适当的调整和优化。

借鉴国内外古镇成功经验，为达成山西古镇保护的行政连贯性，避免多部门涉及的遗产保护管理中因部门价值取向差异而产生的标准冲突与利益冲突，树立唯一性的公共权威，将“平行管理”转化为“主从管理”模式，建构事权统一的遗产保护运作体系和执行机构势在必行。按照“适度集中、垂直管理”的原则，相关保护机构可尝试进行“集权化”与垂直化的改革——一方面，把涉及遗产保护的大部分职权收归到主要部门，使得保护权利相对集中，避免各种推诿扯皮现象的发生;另一方面，保护机构应尽量实行人事权和财政权的垂直管理，避免受到同级政府行政干预的影响。

4.3 经济保障机制研究——市场经济条件下的资金多元化筹集

山西古镇保护，是一项需要巨大投入的浩大工程。国内外的经验表明，没有充足的财力支持，古镇保护将如“镜中花、水中月”而难以施行。而保护资金的筹集，除了各级政府的支持外，所在地的经济发展水平、人们的保护意识水平、配套制度建设也都与之有极大的关联。基于现实观察与理性分析，笔者认为，山西古镇保护应秉持多元化的资金筹措方针，应在巩固和保持现有筹资渠道的基础上，借鉴国内外的经验，广泛开辟新的筹资途径。

无论从全国还是山西来看，资金匮乏是困扰古镇保护的一个长期问题，短期内无法彻底解决。基于这种情势判断，山西古镇保护资金筹集必须立足于现实，努力拓展筹资渠道，尽快改变过于依靠政府投入而忽视民间资本的局面。可行的思路是通过制定相应的政策，吸收民间资本，多渠道、多层次地筹集保护资金，实现保护资金来源多元化，形成政府、企业、社会团体和个人共同参与古镇保护的格局。

4.4 公众参与机制研究——三级公众参与制度的完善

公众参与是双向的，对公众而言，透过参与程序，共享历史保护相关的法律、政策、规划管理，改进和改善管理目标，了解其他个体和组织利用历史资源的权力，促进遗产保护措施在地方、居民和游客以及各个管理机构之间得以平衡和实施。对政府的遗产管理而言，公众参与是权力下放、接受监督的互动过程。结合山西社会环境的现实状态，完善事务通告、事务咨询和事务托管三级公众参与制度，是探索实现古镇保护利益协调的根本途径。

其中事务通告是指通过各种宣传方式，将涉及古镇的现状及其保护情况对外通告，使民众得以了解保护事务的参与形式。事务咨询是指通过单向或双向的交流渠道，由古镇保护的决策者向公众征询意见，并把咨询结果作为决策依据的一种参与形式。事务托管是指政府保护机构将古镇部分遗产的保护或开发事务转交由具有市场地位的公众来进行操作，保护机构在这个过程中只负责技术指导和监督工作。

总之山西古镇保护中的公众参与程度还很低，在这种情况下，笔者认为公众参与应迅速从目前的“低参与”阶段过渡到 “象征性”参与阶段，重点强化和完善“事务咨询”这种参与制度。

5 结语

当前，山西正处于快速转型发展阶段，同时也是山西省古镇保护面临的压力最大时期。山西省古镇的保护除了技术方法有待提高外，构建一个相互联动、综合保障的保护制度环境十分重要，只有制定一整套行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等，才能使得遗产保护法制化、古镇保护持续化。本文以山西省古镇为例，分别从法律保障机制、行政保障机制、经济保障机制、公众参与机制等四个方面进行了探讨，以期抛砖引玉，使得广大学界同仁更多地关注并参与到山西省古镇保护的研究领域中来。

参考文献：

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责任编辑：蒋亚林

作者简介

陈建军，山西省城乡规划设计研究院副院长，教授级高级工程师。

郑甲苏，山西省城乡规划设计研究院区域规划所副所长，工程师。endprint