城乡基本公共服务满意度的实证比较分析

2015-01-29江易华黄欢

中国名城 2014年12期

江易华+黄欢

摘要：建设服务型政府、完善公共服务体系和提高公共服务品质，需要对公共服务的现状有明确的把握，实现这一目标的重要手段就是开展公共服务满意度调查。选取城乡社区进行问卷调查，在此基础上，对义务教育、就业与服务、医疗卫生、住房保障、社会保障、生活保障、生活环境、公共安全和政府服务等方面的满意度进行测评。通过城乡居民对基本公共服务满意度的对比分析，我们发现：公众对基本公共服务的总体评价不高，城乡居民对基本公共服务的评价具有一致性又具有不均衡性，基本公共服务建设还需要进一步完善。

关键词：基本公共服务;满意度;城乡差距

Abstract：In order to building a service-oriented government， perfect public service system and improve the quality of public service， we need to have a great understanding of current public service. The important mean to realize this objective is to carry out satisfaction survey of public service. Select urban and rural communities to carry out questionnaire， and then on basis of it， carry out satisfaction evaluation on compulsory education， employment and service， medical care， housing security， social security， living security， living environment， public security and governmental service. Through comparison on urban and rural residents satisfaction degree with public service， we found that the public didnt evaluate highly to the basic public service， the urban and rural residents have consistent evaluation but also unbalanced evaluation on basic public service. The basic public service needs to be further improved.

Key words：basic public service;satisfaction degree;urban-rural gap

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-12-36（7）

1 问题的提出

党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出提高城镇化质量的要求。新型城镇化道路强调以人为本，实现人的全面发展，实现农业人口有序市民化和公共服务协调发展，突破城乡二元体制，提供与城镇经济发展水平相适宜的基础实施和基本公共服务，解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、安全等问题，提高城镇居民生活质量。2012年，国家出台了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。可见，基本公共服务均等化问题已经成为当前我国经济社会发展的热点问题，也是我们党关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重大战略举措。因此，实现基本公共服务均等化，是保障和改善民生的重要途径，也是促进社会公平，使全体人民共享社会发展成果的重要方式。

基本公共服务满意度是衡量政府提供的公共产品以及公共服务水平的一项重要指标，也是社会和谐发展的关键所在。公共服务满意度能够反映当地人口需求的满足程度和社会福利水平，建立在公共需求基础上的公共服务满意度，理应成为衡量政府公共服务质量的重要参考依据。公共部门要赢得信任，也就应当研究公众的需求满意度。[1]因此，研究城乡居民公共服务满意度，客观测评公共部门满足城乡居民公共需求的状况及其差距，分析产生差距的原因，具有重要的现实意义。

国外关于保障民生和公共服务理论的研究，最早可以追溯到英国1601年颁布的《济贫法》，强迫劳动和福利救济的性质，把保障公民的生存看做政府的义务。二战以后，多数西方国家是通过发展社会保障、完善公共服务来改善民生，保证了长期的繁荣和稳定。[2]居民对政府提供的基本公共服务的满意度也成为衡量政府服务水平的重要指标，并且常用于企业管理中“顾客满意度”理论也逐渐被被广泛应用于公共服务领域。随着新公共服务理论与服务型政府理论的兴起，欧美发达国家越来越多的将“顾客满意度”理论引入政府公共服务领域来考核政府公共服务绩效，提高政府保障和改善民生的能力。最常见的方法是通过建立完整的满意度分析指标，利用顾客满意度模型来检测群众对政府提供的公共服务满意程度，而其中最常用的有瑞典的SCSB、美国的ACSI等为代表的国家顾客满意度测评体系，被广泛应用于实践。

国内学界已对公共服务展开了诸多探讨并取得了系列成果鉴定。当前社会各界由于研究的侧重点不同，对基本公共服务内容的界定不尽相同。如国家“十一五”规划[3]、迟福林（2007）[4]、常修泽（2007）[5]、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（2012）[6]等对基本公共服务的界定不尽一致，可见，基本公共服务具有动态性的特点。从价值取向来看，学界普遍认为公平、正义、共享应成为基本公共服务的主流价值取向[7]。从城乡差距来看，众多学者研究表明，我国在教育、医疗、收入、社会保障等基本公共服务上存在较大的城乡差距，基本公共服务不均等现象严重，而传统户籍制度的束缚、相关政策的分割、公共服务供给制度的单一陈旧和公共资源配置失衡等等因素，成为了我国城乡差距持续拉大、城乡民生改善不均衡的重要原因，其中影响基本公共服务满意度的因素包括教育、就业、收入、医疗、环境质量、社会安全、文化生活等等。[8]-[10]endprint

随着我国服务型政府建设步伐的加快，对公共服务领域的满意度调查逐渐成为社会各界的热点关注，社会各界逐渐开展投放问卷、电话访问和实地访问等方法对各地公共服务的现状进行评价和分析，比如：中国社科院组织的中国公共服务业的满意度调查，浙江省社科联“惠民政策的绩效与评价”重点研究项目“浙江农村公共服务供给现状及绩效评价”、浙江省教育厅项目“农村公共服务供给的路径优化与制度创新”、重庆市社情民意调查中心组织的9大公共服务业的满意度调查，以及2005年国务院发展中心与世界银行、清华大学共同开展的“中国城市公共服务与治理研究”课题，选取了大连、西安、上海、成都和深圳5个具有代表性的城市进行了抽样调查等等。

国内关于公共服务满意度的相关研究成果为我们进一步研究奠定了良好基础，但已有研究大多局限于单一的城市或农村公共服务满意度的研究，对城乡基本公共服务满意度对比相对较少。为此，本文从缩小城镇差距为切入点，以个案地区（区县）为例，开展基本公共服务的满意度调查，以了解城乡居民在基本公共服务满意度方面的差异状况，这将利于政府部门正确把握基本公共服务方向，缩小城乡差距，提升居民对政府公共服务的满意度，进而为促进城乡一体化发展，建立完善的政策作为参考依据。

2 指标设计与数据来源

满意度是公众通过对服务质量特征的感知所做评价的一种度量。公共服务质量的特征一般可概括为回应性、可靠性、获取途径和设施、沟通、费用五大方面，满意度指标体系的建立要通过了解受众对这几个方面的感知来实现。[11]作者在实证资料的收集过程中，对X区基本公共服务进行了一个前期调查，确定了基本公共服务满意度的8个二级指标：义务教育、就业与收入、医疗卫生、住房保障、社会保障、生活环境、公共安全、政府服务。

本研究在前期调查和指标设计的基础上，采用封闭式问卷，把满意度测量指标设置为封闭式题目进行问卷调查。问卷内容包括：受访者的基本信息，被访者对基本民生问题的总体评价，对子女教育、就业与收入、医疗卫生、住房保障、社会保障、生活保障、公共环境、政府服务，以及影响公众对基本公共服务评价的影响因素等。

为了解被调查者对各项公共服务满意度的具体感受，本次问卷调查采用了李克特量表法编制。围绕要测量的基本公共服务满意度问题，依据“很满意”、“基本满意”、“一般”、“不太满意”、“很不满意”、“说不清楚”，分别给予5-0分。其中，“很满意”为5分，“基本满意”为4分，“一般”为3分，“不太满意”为2分，“很不满意”为1分，“说不清楚”为0分。

本研究选择了湖北省某市X区作为研究对象，运用问卷调查深入了解城乡居民对政府基本公共服务的满意度评价状况。调查范围涉及该区的2个农村社区与2个城市社区，针对基本民生问题以及就业与收入、子女教育、医疗卫生、住房保障、社会保障、生活环境、公共安全、政府服务等内容，采取拦截式访问。

本研究共发放问卷200份，回收有效调查问卷198份。被调查者的基本信息如表1所示。

3 实证分析与研究发现

3.1 总体评价

根据本项研究的指标体系，笔者对X区的基本公共服务的8个主要领域分别进行了满意度的测量。由表2可知，在5分制的基础上，该区基本公共服务总体满意度得分为2.97分，处于及格水平之下，尤其是在收入水平、医疗卫生、养老保障、食品安全和政府服务几个方面，其中的食品安全的满意度最低。这表明该区居民对政府提供的基本公共服务满意度水平较低，基本公共服务还存在着很大的发展空间。受访居民中对政府提供的基本公共服务持积极态度（即表示很满意和基本满意）占34.8%，认为政府提供的基本公共服务水平一般占32.3%，对政府提供的基本公共服务持消极评价（即表示不太满意和很不满意）占32.8%。

调查数据显示，从2002年中央提出建设公共服务型政府以来，公共服务的整体水平和能力明显提升，广大民众的服务需求也得到一定程度的满足。具体表现为：

3.1.1 公共服务的财政性支出增加

在社会保障方面，全区于2003年启动城镇职工基本医疗保险工作，2004年开始新农村合作医疗试点工作，2005年全区形成城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、农村合作医疗等民生保障体系。在全区形成城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、农村合作医疗等民生保障体系的同时，政府部门对社会保障与就业的投入也正逐步增加，从而完善社会保障体系的建设，提高城乡居民的受保障水平。政府部门对社会保障的投入，从2008年到2011年，由6813万元增加至37488万元，①这四年间增加了5倍。

3.1.2 子女教育、住房保障、生活环境、公共安全方面的满意度处于较好的状况，满意度均在3分以上

教育一直是该区基本公共服务建设的一个重要组成部分，在湖北省内有“楚天教育之乡”的称号。近年来，随着经济的发展与对教育的逐步重视，政府部门对义务教育的财政投入也在逐年增加，人均教育投入逐年增长，生均投入从2008年的4540元增加到2011年的7189元。②

在公共安全方面，政府部门不断加强和改善刑事侦查、消防、交通、户政管理，社会治安状况持续好转，并在全区构建社会治安防控体系，保障人民的公共安全。统计数据显示，全区近年来刑事案件立案数逐年增加，交通事故与火灾发生次数有所减少。这些与政府采取的有力措施密切相关，从满意度评价情况看，这些政策已取得较好成效。

3.1.3 在生活状况、义务教育、住房条件、生活环境等方面均有所改善

据调查问卷统计数据显示，与上一年相比，90%的被访者认为，家庭收入有所上涨或与上一年保持一致，其中持积极态度认为与上一年相比生活水平明显提高的占39%，认为与上一年差不多者占47.2%。在教育方面，对义务教育评价持积极态度的居民占80.7%，且具有明显满意态度者占40.1%。在住房条件上，对住房条件明显满意的居民占51.3%。在生活环境方面，持好评态度的居民占82.7%，其中对生态环境有明显满意态度者占48.2%。可见，当前城乡居民的生活状况有了明显改善，政府部门的基本公共服务职能在某些方面得到了居民的肯定。endprint

此外，调查显示，虽然当前城乡居民均对生活状况的满意程度相对较高，大部分人觉得生活水平有所提高，但是由于生活支出的增长速度明显快于收入水平的增长速度，贫富差距不断扩大，收入水平仍然是影响基本公共服务满意度的重要因素。

3.2 具体评价

在整体评价的基础上，课题组对样本地区居民基本公共服务满意度的8个方面进行了具体测评。调查表明，城乡居民对主要公共服务项目的满意度具有不均衡性（见表3），并且存在城乡差异。

3.2.1 与及格水平相比较，城乡居民对基本公共服务满意度的评价具有一致性

城乡居民在子女教育、住房保障、生活环境、社会治安方面的满意度评价均达到及格水平以上，而对收入水平、医疗卫生、养老保障、食品安全、政府服务的满意度评价均在及格水平之下。以下着重分析满意度评价在及格水平之下的几个方面：

在就业方面，69.7%的受访者有工作经历，其中48.6%的人与工作单位签订了劳动合同，人均工作时间为每周5.7天，每天8.6小时。在有工作经历的受访者中，42.7%的人对自己目前的工作满意，43.3%的人对自己的工作不满意，其他的则持中间态度。对工作不满意的原因如下表4所示，其中占多数的原因为“收入待遇低”。可见，待遇成为影响工作满意度的主要原因。

在收入方面，根据受访者2012年家庭年收入来看，年收入在10万元以下的占93.4%，可见，收入水平不高。与上一年相比，其中35.8%的人认为家庭收入有所上涨，54.7%的居民认为与上一年差不多，9.5%的居民认为收入有所下降。据调查统计，受访者认为在各种家庭开支中，34.5%的居民认为住房支出压力最大，25.9%的居民认为子女教育支出压力最大，14.2%的居民认为医疗支出压力最大。

医疗卫生一直是人们最为关心的基本公共服务内容之一。居民对医疗服务的总体评价不高，满意度仅为2.58分（城市居民评价为2.81，农村居民评价为2.37），低于及格水平。调查数据显示，在过去的一年中，有53%的居民有过生病而没有去看医生的经历。没有去医院看病的主要原因有三项：工作忙没有时间、小病不用看、医疗费用太贵。其中，选择“小病不用看”的占34.6%，“医疗费用贵”占29.6%，“没有工作或忙，没有时间”的占21.6%。这也进一步验证了，医疗支出占收入比重较大会给人以压力。

调查数据显示，虽然受访者参与养老保险的比例近70%，但是仅有20.6%的受访者对今后养老的经济保障持积极态度，而且大部分受访者认为当前养老金水平过低。可见，政府部门在社会保障方面还应该加大保障力度，制定有效的保障措施，以维护社会的稳定。

3.2.2 在收入水平、子女教育、医疗卫生、养老保障、住房保障、生活环境等方面，城市居民的满意度高于农村居民

从城乡收入对比来看，如下图1所示。上一年年收入在5万以下的农村人数明显高于城市。虽然城乡居民的收入水平均有所增长，但是居民对收入水平的满意度均低于平均值。可见，随着社会经济的快速发展，以及城市化的不断推进，农村人口在融入城市的过程中，收入的增长速度远不及家庭开支的增加速度，越来越多的人面临着巨大的经济压力与生活压力，生活满意度与幸福感也在逐渐降低。

在义务教育方面，政府推行了一系列政策推进教育改革，并取得了明显成效，城乡居民对义务教育的满意度均达到及格水平之上，但城市居民的满意度高于农村居民。其主要原因在于教育资源分配不平衡，学校之间教育质量差异大等。传统的城乡二元结构导致政府对教育的投入偏向城市地区，形成了城乡之间的教育差距，当前农村地区的教育质量总体上低于城市地区。通过对农村居民义务教育的改善意见调查，根据问卷统计数据显示，认为子女入园、入托难的居民占57.3%，认为教育质量低的居民占52.4%，均超过半数;对教学环境评价差者占27.2%，觉得学校离家太远、交通不便者占32%;在其他方面，有65%的农村居民认为存在孩子作业负担重、乱收费、择校困难、外地孩子上学难、职业教育质量差和不好找工作等问题。

在医疗卫生方面，所有受访者中有80%的居民参加了医疗保险。其中，农村居民参加医疗保险的不到73%，城市居民参加医疗保险人数近90%。生病以后，城乡居民选择就诊机构也有所不同，城市居民在就医过程中也倾向于选择公办医疗机构或较好的大型医院。这一点从表5可见一斑。可见，财政投入与医疗设施等的差异导致农村居民对医疗服务满意度（2.37）远低于城市居民的医疗服务满意度（2.81）。

在养老保障方面，有33%受访者没有参加任何的养老保险。其中，农村居民中有36.3%的人没有参加任何养老保险，城市中有29.47%的人未参加任何养老保险，有47.06%的农村居民参加了新农保。从我国养老保险政策的发展历程来看，当前城乡居民在养老保险方面还存在较大差距。

随着越来越多的农村居民涌入城市，城市的高房价使多数人面临买房的困难，而难以在城市定居。调查结果显示，绝大多数在城市工作的农村居民都是租房居住，平均房租为每月632元，有12.2%的受访者家中没有独立的厨房，8.3%的受访者家中没有独立的卫生间，8%的家庭中没有自来水，17.2%的家庭没有排污管道。可见，随着经济的发展和科技的进步，住房条件还需要进一步改善。

在人们的物质生活基本得到满足的同时，精神需求也开始提上日程，生活环境的好坏成为人们提升生活质量的重点关注对象，公共娱乐设施也成了政府重点投入建设的项目。图书馆、健身场所、电影院、博物馆、文化站、公园等在人们的生活中也越来越普及，但是城乡在公共娱乐设施的普及上差距甚大（表6）。

在生态环境等方面，各种环境问题仍然存在。所有受访者中，有12.7%的人对居住地环境持乐观态度，认为生态环境在好转，有42.1%的人认为当前生态环境相对稳定，45.2%的人认为生态环境在恶化。虽然政府在生态环境维护工作中取得了一定的成果，居民对当前居住地的生态环境满意度有3.43分，但是居民的生态环境保护意识不强，对环境关注度不高，政府部门还需要加大环境保护工作的宣传。endprint

3.2.3 在社会治安、食品安全、政府服务方面，农村居民的满意度高于城市居民

公共安全是我们生活中的一个重要部分。在当前社会问题复杂化的背景下，各种公共安全问题凸显出来。从总体评价来看，居民对当地社会治安满意度评价为3.31分，略高于及格水平。但是，公共安全问题仍然存在，比如对目前居住地食品安全状况的总体评价为2.30分，明显低于及格水平。从城乡比较来看，城市居民的社会治安满意度（3.19）低于农村居民的满意度（3.57）;在食品安全方面，城市居民的食品安全满意度为2.14分，低于农村居民满意度（2.54）。可见，城市地区虽然经济发达，但是在社会治安与食品安全方面，低于农村地区，而食品安全方面尤其突出。

政府服务是政府工作的主要内容，并且直接影响政府部门在群众心中的形象以及满意程度。调查数据显示，居民对当地政府行政效率和服务的总体评价为2.8分，居民对政府服务不满意的原因主要表现为：办事效率低（占62%）以及服务态度差（占33%）两个方面。

腐败一直是影响政府形象的重要方面，也是全民关心的问题。随着政府治理力度的加大，腐败治理工作取得了明显成效。46.4%的受访者对“腐败问题有所改善”持积极态度，39.9%的受访者认为和以前一样，13.7%的群众认为腐败问题比以前严重。

从城乡比较来看，农村居民对政府服务的满意度（2.96）与治理腐败的满意度（2.84）均高于城市居民（分别为：2.76和2.53）。但是，在切身利益受损的情况下，农村居民选择政府或司法部门维权的概率远远低于城市居民，多数农村居民倾向于直接找对方理论或通过司法程序解决，城市居民则在选择司法程序的基础上，同时向政府部门投诉或找社会组织以及互联网帮助。

4 结论与思考

4.1 政府在基本公共服务领域还有很大的发展空间

从调查样本数据来看，居民对基本公共服务的总评价得分处于及格水平之下，尤其是在收入水平、医疗卫生、养老保障、食品安全和政府服务几个方面满意度较低。影响居民对公共服务满意度评价的因素是多方面的，但越是与居民的民生性需求相关，其影响程度越大。调查数据显示，基本公共服务在收入水平、医疗卫生、养老保障、食品安全和政府服务方面，处于及格水平之下，而居民对子女教育、住房保障、生活环境、公共安全方面的评价均在3分以上，高于及格水平。

4.2 城乡居民对基本公共服务项目的评价具有不均衡性且存在城乡差异

一方面，城乡居民对子女教育、住房保障、生活环境、社会治安方面的满意度均高于对收入水平、医疗卫生、养老保障、食品安全、政府服务方面的满意度;另一方面，在收入水平、子女教育、医疗卫生、养老保障、生活环境方面，城市居民的满意度高于农村居民，而在社会治安、食品安全、政府服务方面，农村居民的满意度高于城市居民。

4.3 加大对农村基本公共服务的财政投入是提升公共服务满意度的重要途径

公共服务的财政支出的增加，有利于基本公共服务体系的建设与完善，有利于提高居民的受保障水平。如X区政府部门对社会保障建设的支出，使城乡社会保障体系逐步完善，提高了当地居民的保障水平，促进了社会保障体系的建设。

4.4 提升基本公共服务满意度需要从多方着手

我国目前社会发展已经基本解决温饱问题，从生存型社会向以人为本的发展型社会转变，使得人们对公共服务和公共产品的需求快速增长。但是由于长期以来的城乡二元社会发展模式和财政投入的差距，使得基本公共服务和产品供给严重失衡，不利于基本公共服务均等化的实现，以及和谐社会的构建。从实证分析的结果可知，X区基本公共服务体系的薄弱环节主要表现在就业与收入、医疗卫生、养老保障领域，政府应该增加对社会保障型公共服务的投入，保障居民的基本民生需求。目前政府不可能通过大量增加每项基本公共服务的财政投入来提升公共服务水平，也不能保证每个居民对公共服务的满意度都达到较高的水平。因此，要提升居民的基本公共服务满意度，就必须首先解决好与居民切身利益直接相关的基本公共物品供给问题，重点应该做好以下几个方面：（1）关注就业、社会保障和医疗卫生等保障性基本公共服务的建设。（2）逐步完善适应基本公共服务均等化要求的财政保障机制，统筹城乡发展，缩小城乡差距。（3）创新公共服务供给模式，逐步建立政府主导、市场引导、社会充分参与的基本公共服务供给机制，提高公共服务）供给质量。（下转71页）（上接41页）（3）建立基本公共服务监督评价机构，对政府基本公共服务进行有效监督、考核和评估，完善基本公共服务建设，找到政府工作的薄弱环节，及时修正和完善。

注释：

① 数据来源：《2009年X区统计年鉴》与《2011年X区统计年鉴》。

② 数据来源：根据2009年和2011年X区统计年鉴数据计算而来。

参考文献：

[1] 王明昊，赵阳.准公共产品供给机制与需求满意度的实证研究——以农村公路为例[J].农业经济问题，2008，（9）.

[2] 晏荣.美国、瑞典基本公共服务制度比较[D].北京：中共中央党校，2012.

[3] 中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要[EB/OL].（2006-03-16）. http：//www.gov.cn/ztzl/2006-03/16/content_228841.htm.

[4] 迟福林.理顺关系，力促公共服务均等化[N].中国改革报，2007-02-08.

[5] 常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报，2007，（2）.

[6] 国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知（国发[2012]29号）[EB/OL].（2012-07-11）.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/conteng2187242.htm.

[7] 江易华.当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究——基于社会公正的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2010：73.

[8] 丁元竹.把保障和改善民生放在更加突出位置[J].中国党政干部论坛，2012，（11）：26.