“U”型管理模式下科研经费管理的思考

闫亚梅

（河北大学 财务处，河北 保定 071002）

随着国家综合实力的提升，和“十二五”公共财政科技支出对科研经费的投入力度的逐步加大，统计资料显示国家财政科技支出由1978年52亿上升到2013年6 185亿元，增长了118倍，为科技研究提供了持续资金支持，是国家科技进步、高端科研成果产出的重要保障。然而，近年来随着科技经费的投入增加，科研经费违规使用、科研腐败等现象经常见诸报端，尤其是“李宁案件”的出现，使公众对科研经费的使用绩效也给更多的关注。因此，规范科研经费管理，发挥科研经费使用效益，一直以来都是科研经费管理部门和使用部门关注和亟待解决的问题。

一、科研经费管理存在问题分析

近几年频现科研腐败案，反映出科研经费管理的缺失与使用的失范。除了科研人员主体责任外，科研经费管理监管制度与科学研究实际需求的不协调等，也是造成经费使用现状的客观因素。结合工作实践，笔者针对国家科研经费监管制度与科学研究的客观需求的不协调现象，归纳总结制约科研经费使用的因素。

（一）缺乏统一的管理办法，科研经费管理难度增加

我国科研经费管理政出多门，各自为政，没有相对统一的管理办法。按照职能划分对科研经费进行管理，不同的科研经费来源，有不同的经费管理办法。目前我国科研经费的管理部门有科技部、教育部、国家社会科学规划办公室等，分别负责不同类别的科研项目与经费管理。各管理部门又分别制定相关管理制度和办法。部门间缺乏协调，制度也难免存在“冲突”或“盲区”。

在政出多门，各自为政的情况下，造成同一个研究方向，因资金来源不同，预算编制各项支出比例约定及要求也不相同现象普遍存在。条块分割的科研体制使得经费的来源渠道广泛，项目分门别类，名称各异，经费的分类管理难度加大。加之科研经费是根据使用情况分来源渠道进行上报，有时一个项目可以从不同渠道取得经费资助，从而增加了财务管理工作的难度，这使没有财务知识的科研人员难以适应，同时也给财务人员在科研经费报销审核过程中，带来一定的难度。科研经费的负责人作为课题主持人，并不是很了解财务方面的知识，不能如实的按照财务制度的要求进行报账，使财务人员既不能违反财务制度又要考虑实际情况，使得工作难度增加。

（二）科研经费预算编制、调整、结项规定制约科学研究客观需求

科研经费预算是科研立项的重要组成部分，各科研项目研究领域不同，科研项目支出内容具有各自特点，加之科学研究本身的不确定性、不可预见性和复杂性，决定了科研经费预算编制的自身特殊性。但是一些科研项目申请时，预算编制沿用制式模板，项目支出比例僵化，没有体现科学研究的个性化需求，不能完全满足不同类型科学研究的客观需要；针对不同的资金来源，国家相应地对科研项目支出比例又有一定的限制，如限定“间接费”“劳务费”等开支比例。科研项目承担人为了能够通过科研项目评审，在编制预算时不考虑科研课题实际情况，只是简单的按规定比例分解编制预算；项目预算内容和会计科目核算范围不匹配，如“测试化验加工”“数据采集”等，并没有相应的会计核算科目与之对应，增加了项目结项时支出归类的难度；在实际执行中，繁琐的预算调整手续和财务决算简单的预、决算对比结果作为科研项目财务结项的惟一依据而不考虑实际产出效益，以致在课题结项时因预算和实际执行偏差过大影响课题结项。

（三）重申报轻结项的管理，反向引导科学研究

重申报、轻落实、结项流于形式的科研经费管理现状，以及“零结余”的课题结项要求，一定程度上成为科学研究的反向激励措施，不能发挥正确规范经费使用导向作用。

在现行的科研评价体系下，科研项目的数量、级别以及科研经费的多少是衡量一个部门科研研究能力的重要指标。科研人员科研经费的数量、质量在职称评审、定级、晋升等指数中，占有较大比重，以至于 “争取科研资金”是不少部门和科研人员申请经费的动力。一些单位为争取科研资金，提高申报命中率，不仅集中大量人力、物力、财力从事专向申报工作，并且资金申报“名人效应”“裙带关系”，也造成了科研成果水平低下和近亲繁殖。针对部分科研经费管理办法对结项科研经费结余采取按原渠道回收的规定，个别科研人员在科研投入不能合理弥补的同时，采取非正常手段将资金据为己有，走上犯罪的道路。

（四）缺乏科研经费管理共享平台，存在重复建设与浪费现象

多渠道经费来源和信息壁垒，形成一个立项课题多头申请资金，造成科研经费投入交叉重复问题严重。目前国家各部委、地方政府各部门、各类企业，为了发展或解决某些问题，通过不同渠道筹集资金，编制各种研究计划，提供各种可供申请的项目，既有国家自然科学基金、国家社科基金、国家科技863／973项目，也有中央各部委、省市级项目，又有各种人才计划项目（如千人计划、百千万人才工程、长江学者奖励计划、新世纪优秀人才计划等），以及各类横向课题等。尽管科研经费投入渠道多元、项目种类繁多，但这些科研项目管理部门之间缺乏有效的联系和衔接，基本上是相互独立，没有一个可以共享的科研项目信息平台。在编制项目计划、组织项目申请的过程中，各级、各部门之间缺少信息沟通，难以做到信息共享、共用，导致同一个研究团队，同一研究项目，能够同时通过不同的渠道获取多项经费支持的现象，这不可避免会导致重复投入，造成科研资源浪费。

（五）“智力成本”补偿不足，制约科研积极性

受科研经费预算编制条框约束，和我国现有工资拨付体系的影响，科研预算编制大都倾向于物的投入，而忽略了“以人为本”的人力资源成本的消耗和补偿。例如我国的科研计划和基金管理制度大都不允许列支科研项目组在职科研人员的劳务支出，即使预算允许列入间接费用，对科研人员绩效支出也设定了支出比例上限，使得科研人员在研发过程中消耗的人力成本得不到应有的补偿，使经费的预算管理与实际需求相脱节，一定程度上影响科研人员的积极性。

一方面科研人员的劳务支出得不到承认，另一方面项目经费管理对科研人员的劳务价值也难以清晰界定。这在某种程度上反映出了科研人员的人力资本价值未得到承认。正是由于这样，一线科研人员开始把大量时间和精力放在横向课题和其它渠道，去做大量的低水平重复研究，而没有时间去研究那些重要的项目，造成了科研环境的恶化。

二、科研经费管理的“U”型模式

我国大部分科研单位实行的是课题负责制，课题负责人在科研事物中起着主导作用，将经费当做个人和小团体的财产随意使用的错误认识误导下，课题负责人把经费当做私有财产随意使用，不惜违背科研经费的财务制度和法律。因此，在科研经费使用上出现的诸多问题，科研项目承担人的主观责任是必不可少的。而前述由于制度设计的缺陷，尤其是现有规定和客观需要存在的冲突等管理上的缺失，则对科研经费使用失范、科研经费绩效低下负有客观责任。结合多年的科研管理实践，与科研经费的专业性特点，笔者提出加强科研经费申报与结项两端审核，而将经费使用的中间过程监管下沉给各责任主体的“U”形管理模式。具体设想如下（图1）。

图1 科研经费管理的“U”型模式示意图

科研项目管理部门，重点负责项目“始与终”两端的管理，把精力放在科研项目预算编制与项目的绩效考评上。预算编制要科学化、精细化，应符合项目研发的实际。根据项目类别与研究特点，管理部门指导编制项目预算，避免“一刀裁”的僵化管理。立项后，强调预算的刚性管理，其使用与研发过程则由项目承担人所在单位的科研部门、财务部门、审计部门以及研发人等共同负责。在结项验收阶段，科研管理部门应建立专家库、建立绩效考评机制、建立问责制度等，加强结项验收管理。

在经费的具体使用与项目的研发阶段，其责任主体分别为单位法人、项目负责人、所在单位科研管理部门，是 “U”型模式的底部，是具体执行者。项目责任人与其他相关部门如财务部门、审计部门等需相互配合，执行科研管理部门规定，按照项目预算要求完成项目建设管理。这一“下沉”过程，需要加强科研管理部门、经费管理部门、审计监督部门、课题组之间的沟通和协调，明晰职责，理顺关系。

三、“U”形模式下的科研经费管理思考

在 “U”型管理模式下，科研经费应分三个层面进行管理。政府职能部门，应整合科研经费管理政策加强制度建设。国家科研经费管理部门，做好项目申请预算编审以及结项验收的绩效考评工作；科研经费使用单位的管理部门，则应在经费使用自主权下沉的过程中，加强科研管理部门、经费管理部门、审计监督部门、课题组之间的沟通和协调，明晰职责，理顺关系。

（一）“U”型顶部——管理层的制度设计

在“U”型管理中处于最高位置的管理层则负有整合科研管理办法，科学设计科研管理以及发展框架路径的重要职责。

如短时期无法改变科研经费“多龙治水”的现状，则需要国家层面整合有关科研管理职能，探索与科学研究方向和科学研究类别相适应的科研经费管理办法，遵循科学研究规律，尽量形成统一的科研经费管理规范。职能部门进行“角色”转换，对科研经费监管应从制度管控转为政策指导，对科研经费运行做到规范且有效，正确处理好经费使用的自主灵活与责任约束的关系。

顶层的制度设计应明确主体责任，明确考核原则等信息。成果奖励与过程激励相结合，建立科学的按劳取酬机制，根据具体科研劳动量的投入适度加大科研及相关人员的费用支出比例，探索在职科研人员课题经费劳务报酬的发放规定。主导政府科研信息管理平台搭建，建立财政、科技等政府部门共用的科研创新信息查询平台，有效防范一项科学研究，多头申请资金，重复立项，而造成的资源浪费。建立科研人员资信平台，将科研人员的科研项目立项、科研经费使用、科研项目完成情况等个人信用，纳入质信监管平台，作为科研人员申报承担课题的重要参考依据 。

（二）“U”型两端——管理部门责任

“U”型管理模式主要是基于优化科研管理部门与科研经费使用部门的工作的思考，“U”型两端的业务是由科研管理部门负责的。其任务与职责是完善立项与结项时的科研预算编制、绩效考核指标设计。

1．预算申请

科研管理部门可以考虑依据研究方向分别采用据实编报预算和政府购买科研服务的科研预算立项方式，确定科研预算总额，以契约的形式约定双方应承担的责任和义务，改变政府高压政策监管为承担着自觉履约的管理方式，适当提高课题承担单位及课题组经费使用自主权。

对基础研究可采用根据设计者研究路线编制科研预算，经费归口部门对于申请者的科研预算，通过答辩的方式进行科学合理评判，确定研究经费总量。对于应用性研究可采用预计产生的经济效益推断投资成本的政府购买服务的方式，通过公开招投标确定项目承担单位。以契约式的合同代替任务书的方式下拨经费，明确双方责、权、利的关系，以契约的形式约定双方应承担的责任和义务，提高科研人员的积极性和主动性。

2．绩效考核指标设计

变“重申报轻结项管理”为“申报与管理双重”，加强科研结项的绩效考评研究。制定合理的结项绩效考核指标，建立以绩效结果为导向的科研经费结项和申报立项参考制度。建议对科研项目经费实行分类评价机制，对基础研究项目，应以其学术价值为评价标准；对应用性科研项目，应以其对经济和社会发展的实际贡献作为评价标准。同时建立健全问责机制。

3．严格执行预算，简化预算调整程序，适当下放预算调整权限

国家为规范科研经费管理，强调、严禁违反规定自行调整课题经费预算。按规定，课题经费预算一经批复，必须严格执行，一般不做调整。在“U”型管理模式下应简化项目预算调整的程序，加大承担单位预算内容调整审批权范围，方便由于课题研究目标、重大技术路线或主要研究内容调整，以及不可抗力造成意外损失等原因，对课题经费总预算造成较大影响等对课题进行调整。

（三）“U”型底端——项目负责单位的主体责任制

相对顶部与两端，在时间与业务管理上，“U”型底端即项目研究的管理过程则是较长较具体的。课题承担单位担负管理主体的责任，加强科研经费使用的过程监管，建立科技、财务、审计三方监管平台，履行管理部门服务于科研的职责。进一步发挥社会力量的监督作用，完善多层次内外结合的监管体系和投诉机制。

1．项目承担单位法人责任主体和项目负责人负责制

项目承担单位领导要从思想上充分认识科研经费管理的重要性，对在科研经费中产生的债权、债务、预期目标完成情况承担连带责任。项目负责人负责据实编制科研项目经费预、决算，按规定使用科研经费、及时办理科研经费结项与结账手续，并自觉接受有关部门监督检查，对科研经费使用过程的真实性、有效性承担经济与法律责任。

2．职责部门责任与管理过程的协同

科研管理与财务两部门要加强联系与配合。科研管理部门负责科研立项申报、合同、档案、资产等的管理。对科研经费拨款要协助财务分清经费的来源和特点，跟踪并告知财务相关的法律法规的变化，根据科研经费不同的来源和特点采取不同的措施，使经费管理的实效性和政策相符；预算中涉及设备购置的应加强科研依托单位的资金可行性论证，避免资产重复购置；财务部门要健全经费管理制度，确定经费的使用范围与列支审批程序等，方便科学研究，并按要求进行独立核算，对消费性支出进行监督和控制，保障经费管理工作的顺利进行。

3．全过程监管，严格执行预算

全程的跟踪与监管，是各项经费有效使用的最佳方式。在科研经费管理的实际工作中，涉及多个阶段、多个部门、多领域内容，因此实施全程的封闭式监管，如无统一高效的多部门配合，是很难完成的。为保证科研经费按预算使用，科技、审计与财务部门应相互配合，实施全过程的监管。同时，进一步引入社会监管力量，创新监管手段，实现科研经费全责任约束、全过程管理、全过程监督，并保证通畅的投诉通道。

［1］邵积荣，郑惠芬．高校科研经费管理现状及对策探讨［J］．教育财会研究，2012（2）：28－31．

［2］闫亚梅．新形势下高校内涵外延式科研经费管理模式探究［J］．会计之友，2012（11）：85－87．

［3］钟灿涛．高校科研经费管理问题的深层原因与对策分析［J］．研究与发展管理，2011（6）：100－104．