比较视野下世界主要国家和地区警察分类管理制度研究

□薛姣，金诚，施峥，乐俊刚(浙江警察学院，浙江杭州310053)

比较视野下世界主要国家和地区警察分类管理制度研究

□薛姣，金诚，施峥，乐俊刚
(浙江警察学院，浙江杭州310053)

世界主要国家和地区警察的身份定位大致有军警不分、警察属雇员、警察属公务员三种。世界主要国家和地区警察机关的人员有职位分类型，品位分类型，职位、品位混合分类型。比较世界主要国家和地区警察分类管理制度得到的启示是：警察人员的管理有别于其他公务员；警察的分类管理日趋精细化；警察专业化、职业化程度越来越高；警察机关文职人员增多的趋势越来越明显。

警察管理制度；世界主要国家和地区；比较；启示

世界各国警察机构的人事管理系统因历史、传统、观念、政治制度等差异，在管理体制、分类制度和方法上有着较大的不同。就管理体制而言，大致可分为“地方自治”、“中央集权”、“地方自治与中央集权结合型”三种基本类型。其中，“地方自治型”因其极为分散的特点也被称为“无体制型”，美国、德国、澳大利亚的警察机构为此类型的代表；“中央集权型”的代表国家有法国、意大利等；“地方自治与中央集权结合型”兼具国家集权控制和地方自治的特点，采用的是国家和地方共同管理的模式，世界上大多数国家的警察管理体制都属于这一类型，只是在偏向集权型还是分散型上程度有所不同而已。①在不同的警察管理体制下，警察在国家中的身份定位和分类方法也各不相同。

一、世界主要国家和地区警察的身份定位

目前，世界主要国家和地区警察的身份定位大致分为三种：（1）军警不分；（2）警察属雇员；（3）警察属公务员。在军警不分的国家，警察视为国家武装力量，实行与军队基本相同的管理办法，警衔衔级序列同军衔相同或近似，如俄罗斯、越南、埃及、科威特、印度尼西亚、瑞士、巴拿马、以色列、玻利维亚、秘鲁等。警察属雇员，即警察非公务员也不参照军队模式管理的情况，较为少见，仅在一些人口稀少、政府机构较为简单的国家施行，如梵蒂冈、圣马力诺等。

警察属公务员的情形又可再细分为两种：一种是警察在公务员法中有明确的管理办法；另一种是将警察定位为公务员身份，只不过是特殊类公务员，由另行颁布的专门法令而非公务员法来进行管理。将警察作为普通公务员管理的国家主要有日本等国家和我国台湾地区。根据日本《国家公务员法》规定，特别职公务员包括四类人员，日本警察由于不属于特别职，而纳入一般公务员类别，适用日本《国家公务员法》和《地方公务员法》的有关管理规定。将警察作为公务员中的特殊类另颁法令管理，也是世界各主要国家和地区比较普遍的做法。如我国台湾地区《公务人员任用法》第三十二条、《警察法》第三条明确了警察人事制度是依据特别的法律，即《警察人员人事条例》管理，但不得与《公务人员任用法》相抵触。

二、世界主要国家和地区警察机关的人员分类类型及特点

总体来说，世界主要国家和地区的警察机关有三种类型的人员分类模式，分别为：（1）职位分类型，即以“事”或者“职位”为中心的人事分类管理制度，如美国的警察机关人员分类；（2）品位分类型，即以“人”或者说“官阶”为中心，曾经很流行，但现在采用的国家很少；（3）混合分类型，即兼具职位分类和品位分类的特点，现在世界上大部分国家和地区都采取此模式。

（一）职位分类型。职位分类型是以“事”为中心的人事管理制度。其与品位分类的不同之处在于：公务员个人的资质、资格在分类中影响极小，具有浓重的“非人格化”的特点，分类的依据是职位的特点和需求。美国是典型的实行职位分类的国家，其依据工作的内容、难易程度、责任大小以及任职的学历要求，划分为五大职类：专业类、行政类、技术类、文秘类和其他。在此职类基础上，把众多的职位在横向上分为不同的职组、职系和职位，在纵向上划分为不同层级的职等和职级，每一职位都有一个与其他职位相区别的代码。由此在联邦公务员体系里形成含23个职组、420个职系、18个职等的结构化职位类别系统。职位分类的一个重要特点就是按岗位定级，职级与警衔合一。划分的依据是工作岗位的难易程度、责任大小，而排除了按照资历、学历等个人条件而确定的独立于岗位之外的等级。据统计，美国共有19000多个警察执法机构，总警力约94万，联邦警察执法部门95个（约12万警力）、州一级警察执法部门有4500个（约16万警力），大城市及市警察机构共13578个（约31万警力），郡县一级的警察局长办公室有3088个（约32万警力），其他特殊或专业警察机构1700个（约3.2万警力）。②美国各执法机关警察人数的确定，主要依据的是该部门或地方的财政预算和能力，而非地域面积或人口情况。就美国公务员分类和报酬系统而言，绝大多数公务员属于一般职（GS）序列（GenaralSchedule），但是郡警长、地方警察和消防人员都属于特别职（PS）序列（PublicSafetyScale），属于公务员里的特殊类别。GS序列和PS序列的主要区别体现在入职条件、工资待遇和退休福利上。由于美国警察“划州而治、自成体系、互不隶属、平行分散”的特殊体制，GS序列和PS序列的待遇也是因地而异的。以全美年薪最高的旧金山市警察局为例，在工资待遇上，PS序列的警察比GS序列同级别的普通公务员每年平均要多20%，其新警的起薪为82000美元，到第7年可达118000美元，如果期间表现突出，还可以酌情每年增加2.5～5万美元。除此之外，警局普遍允许警察在业余时间兼职银行保安之类的工作以增加收入。为美国警察更为看重的是其退休后的待遇，如旧金山警察工作满20年后即可选择退休，而GS序列的普通公务员必须工作满30年后才能退休，警察退休后可享受原工资90%的养老金及保持每年2%的上涨率，还有其他种种普通公务员无法企及的优待。

美国警察的警种分工与我国也存在一定差异，大体而言，履行警察职责的有两类人员:宣誓警察和文职人员。宣誓警察（swornpoliceofficers）是正式警察，经过严格考核、筛选、招录而来，入职后必须按规定宣誓，在执勤时身着警察制服并配枪，肩负着诸如巡逻、侦查、缉查、逮捕、审讯等多重执法职责。宣誓警察可再细分为：巡逻警（占警察比例的60%以上，履行巡逻、维持治安等综合职能）、刑事办案警察（不再细分刑侦、经侦、缉毒等）、情报信息警察，以及负责人事、行政、后勤类的综合警察。文职人员（civilian）主要为招聘制，相对而言，招聘条件较宽松，不需要经过宣誓警察必须经过的考试程序，除非特殊岗位需要（如犯罪分析岗位、心理分析岗位、技术岗位等），才经专门考录程序。宣誓警察和文职人员的区别主要是：（1）招录方法不同，前者比后者严格得多。美国新警招录由各警察局自行组织，要经过9个程序的层层核查，招录之后还有极为严苛的为期2年的培训，学员在毕业时必须通过1800个标准的测试，约有5%～10%的淘汰率。而文职人员就简单得多，往往就是“一纸合同”的问题。（2）工作职责不同，前者负责执法，特别是一线执法；后者负责行政工作，类似我国的辅警协勤人员，没有执法权。（3）福利待遇不同。前者工作稳定，各项福利待遇较优；后者相对不稳定，例如，纽约市警察局（NYPD）的文职人员与宣誓警察的平均开支对比，前者只有后者的三分之一到一半。除此之外，文职人员须每年不断续聘，退休后也仅拿退休时职务工资的30%。

（二）品位分类型。品位分类是按照人的资格、能力、水平等个人素质条件进行分类。实行品位分类的国家，每个公务员既有职位又有品位，职位是实际工作岗位，标志其权力等级、职责轻重、任务繁简；品位是官阶，代表其地位的高低、资历的深浅。职位等级可以与品位等级相互分离。这些国家公务员职类的划分就比较简单，更重视公务员的资格条件，公务员个人级别与职位级别可以分离，有可能存在官大职小或有官无职等现象。品位分类具有易于流动通才、富有弹性等优点，但其缺陷也是十分明显的。现在完全采用品位分类为公务员人事分类方法的国家较少见，一些传统上属于品位分类的国家，也通过一系列的公务员分类改革，多采取了兼具职位分类和品位分类特点的混合分类模式，撷取两种分类之所长，既系统科学又灵活易行。

（三）职位、品位混合分类型。采取职位、品位混合分类的国家和地区，是既按照职位分类的方法，将警察机关的职位划分为不同的职系、职组，又按照品位分类的方法，在警察职系或职组内实施官阶（警衔）与职务一定程度的分离。

1.警察机关职位、品位混合分类的程序。在职位、品位混合分类中，一方面，一般会按照职位分类的原则和方法，将警察机关的工作岗位按工作性质的不同，分为担任执法工作、享有执法权的警察职组和担任机关内部文秘、技术、后勤等工作，而不享有执法权的非警察职组，以此作为警察机关分别录用、考核、晋升、付酬的管理依据；另一方面，又按照品位分类的原则和方法，在警察职系或职组内实施一定程度的品位分类，如警衔与职务分离，授衔注重学历、资历、经验，而职务授予则看个人能力高低，报酬待遇既与警衔相挂钩又与职务相挂钩，这使警察人员的分类又具有一定的品位分类的特点。目前，大多数国家警察都属于职位、品位混合分类型。

2.警察机关中的职系划分。在警察人员横向划分方面，每个国家和地区都各不相同，甚至所用的概念都不一样，但纵观采取品位、职位混合类的国家和地区，发现警察人员的职系划分都较为细致，配套制度也较齐全。以我国台湾地区为例。我国台湾地区将警察横向划分为警察人员、一般行政人员和技术人员三类。警察人员升迁不适用《公务人员升迁法》之规定，一般行政人员按《公务人员任用法》管理。

3.警察机关中的品位分类。在采取品位、职位混合分类的国家，品位分类的特点主要体现在“官职分立”上。所谓官职分立，就是官阶与职务分为两个相对独立的警察人员等级系统。其基本原则是：（1）有官阶不一定有职务，有职务则必须具备相应的官阶；（2）官阶低而有才者，可委以较高的职务；官阶高而才能低或工作平庸者，亦可免可调，可升可降；（3）官阶受法律保障，非法定原则，免官、调职不得免、降官阶；职务则可免可调，可升可降。官阶是根据警察人员资格、资历等所确定的警察人员等级，职务是根据警察人员才能、业绩所确定的警察人员等级。

三、世界主要国家和地区警察分类管理制度的比较和启示

通过以上对若干世界主要国家和地区警察人员分类管理制度的分析可以发现，虽然不同国家间因政治体制等的不同，在警察人员分类管理制度上存在差异，但也存在一些共同的特点。概括而言，以下四个方面的特点，代表了世界主要国家和地区警察人事管理的先进方法和经验，具有一定程度的普遍适用性，值得我国加以借鉴和吸收。

（一）警察人员的管理有别于其他公务员。按照警察职位的性质、任务和工作特点管理警察，是世界各国的通行做法。各国对于警察人事管理，一般有别于其他公务员管理。这种“有别于”不仅体现在警察身份定位、分类管理上，还体现在警察较为优厚的职业待遇上。

比较而言，世界主要国家和地区警察的职业待遇一般都高于其他公务员。这是由警察职业具有超出其他职业的工作时数、轮班编排、随时待命、工作压力、风险和辛劳等特性所决定的。如法国警察工资普遍高于与其级别相当的国家公务员，一线警察比其他公务员高22%，从事管理工作的警察比其他公务员高18%。美国警务人员中的正式警察，其工资待遇比其他公务员要高出很多，从起薪、保险、福利、退休待遇等方面都体现出警察的优越地位。

（二）警察的分类管理日趋精细化。分类管理精细化实际上也体现了现代人事管理的特征——“理性”和“效率”。许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到人事管理中来，这种精细化的分类管理在各国都体现得较为明显。当然，分类的最终目的是为了优化管理和配置，提高警察工作的效能，而非设计“看起来很美”而实际却难以操作或消化的制度。随着社会的发展，品位分类和职位分类制度在发展过程中也在逐步演化，互相取长补短，相互渗透结合，综合运用，出现趋同的倾向。现在世界各国中，单一的品位或职位分类极为罕见了，实际上，世界各国基本上采取的是两种分类制度某种程度上的混合，只不过是两种分类制度因素在比例上有所不同罢了。

精细化是一种趋势，但目前我国公务员还没有必要复制美国那样包括职类、职组、职系、职级、职等在内的繁琐的职位分类系统，前车之鉴有日本的公务员改革。③在警种的划分上，目前我国是分成治安警、刑警、交警、户籍警、巡警、经侦、网监、禁毒、警务督察、科技信息、公安法医等，与其他国家相比，又有些过于精细了。由于各警种的职责之间存在较大的重叠，如治安警、巡警、交警、户籍警，他们之间的联系度就很高。过细的警种划分会造成资源的浪费和互相推诿的现象，而很多国家的警察实际上是“一警多能”的，如美国巡逻警的设置就值得我们学习和借鉴，有时适当的“粗放”还是很有必要的。

（三）警察专业化、职业化程度越来越高。警察职业是指受过专门的警察教育、具备预先设定的任职条件、取得规定的任职资格而专门从事公共安全工作的一种社会角色。警察职权不应过于泛化，职责权应一一对应。强调警察的专业化、职业化，是由警察工作的特殊性决定的。当前世界各国警察的专业化、职业化程度越来越高，这在警察的职业资格、职业晋升、职业考核、职业培训、职业意识、职业道德、职业技能、职业形象、职业保障和职业监督等方面都得到了极为明显的体现。尤其在对警务技术类职位的设置上，他国的做法要么是将技术人员作为非公务员管理，通过雇佣的方式给予较为优厚的待遇，比如美国的警察局就将刑事犯罪专家、心理学专家、警务通信技术员等作为文职雇员聘用；要么就是将其作为警察中的特殊类，专门立法规范，如日本、我国台湾地区，其警察技术类职位的人力资源管理是按技术职员的管理法规进行的。对比我国警察队伍专业化的现状，“他山之石”给我们的反思是：我国警务技术专业岗位应进一步明确和细化，将其或作为普通公务员或警察中的特殊类进行管理，也可将不涉密又具有社会通用性的技术职位转为文职人员。

（四）警察机关文职人员增多的趋势越来越明显。从当今世界主要国家和地区执法机关的实践来看，另一个明显的趋势是文职化。

目前，美国几乎所有的警察机构都有文职雇员，美国警察机构实际上已经实现了部分工作平民化的转型。据统计，从1987年到2007年，全职地方宣誓警察以每年平均1.7%的速度递增，在2007年人数达152000人，在此期间全职宣誓警察共增加了108000人。④与此同时，全职文职人员数也从1987年的94000人增至2007年的138000人，在大城市里，这种文职化的倾向特别突出，即使是在中小城市，近20年里警察机构里的文职雇员人数增长幅度也大大高于宣誓警察。至2007年，美国警察机构中的文职雇员占总警力的24.8%，州警察和地方警察局的文职比与此也基本类似，如2013年纽约警察局总人数为51584人，其中文职雇员人数为17000人，约占总警力的33%。⑤世界其他国家警察机关的文职人员的比例也呈上升态势，如英国的伦敦大都市警察局里文职人员约占总警力的三分之一，加拿大警察机关的文职比略低，但也有27%。文职雇员有的从事技术性专长类工作，主要为科学技术部门、通讯部门提供毒物学、生物学、化学、计算机、无线电等方面的知识，也有专门从事行政管理部门工作或接警、后勤、档案管理等辅助性工作的人员。文职人员都不具备警察执法权力，他们承担了大量事务性、专业性的工作，让警察能够更专注于警务类执法工作，因此，提高文职人员比例不失为精简机构编制、减少警力资源浪费的良策。我国香港特别行政区警察的做法就值得借鉴，它将无危险性、非警务性质的内勤、后勤、技术等辅助性岗位交由文职人员担任，并将他们与纪律人员编制分别实行不同的管理制度。

文职化给警察队伍带来的好处主要体现在以下四个方面：第一，改善警力不足和超负荷工作的问题。适度增加文职人员比例，在一定程度上将正式警察从琐碎繁重的非警务相关事务中“解放”出来，将警力真正部署和落实到重要岗位，实现“屯警街面”、“警力下沉”的目标。第二，落实社区警务战略。文职人员不穿警服，往往更容易拉近与民众之间的距离，在推行社区警务的方式和策略方面，因“高亲和力”而能取得更好的效果。第三，有助于节省人力成本。以纽约警察局为例，文职人员平均开支很低，只占普通宣誓警察的30%~50%，但工作效能却不打折扣，“性价比”较高。当然，对于技术要求较高的文职岗位，在待遇上可以设置比警察更高，来吸引人才。第四，有助于“专才”引进和保留。给“专才”以比普通警察更高的待遇，用高薪优待来吸引、引进，并留住生物、化学、计算机等方面的人才，可以确保技术支持的高质高效，从而更好服务和保护公众。⑥

由此可见，世界主要国家和地区的警察人员管理都有别于其他公务员管理，警察的专业化、职业化是基本走向，警察机构的文职化也是大势所趋。

注释：

①[美]R.D.亨特：《美英法三国警察体制比较》，徐乃刚译，中国人民公安大学出版社1999版。

②数据来源：http://bjs.gov/，另可参见：http://www.fbi. gov/about-us/cjis，最后访问日期：2015年1月6日。

③日本在1947年颁布的《公务员法》后又在1950年制定实施了《高阶公务员职阶制法》，建立了“日本式”公务员职位分类制度，其实是完全效仿了美国的职位分类制度的，但却遭遇“水土不服”的尴尬，实际上根本无法操作，直到1991年《公务员法》修订后，此情况才有所改善。

④数据来源：美国司法数据局（BureauofJusticeStatis⁃tics）,数据更新至2007年，网址：http://www.bjs.gov/content/ pub/pdf/lpd07.pdf，最后访问日期2014年6月23日。

⑤数据来源：纽约警察局2013年工作报告，http://www. nyc.gov/html/nypd/downloads/pdf/analysis_and_planning/2013_ year_end_enforcement_report.pdf，数据更新日期为2013年12月31日，最后访问日期2014年6月22日。

⑥陈枫：《美国执法机关文职制度考察》，《公安研究》2007年第11期。

（责任编辑：钱江）

D926

A

1674-3040（2015）02-0091-04

2015-02-08

薛姣，浙江警察学院法律系讲师，浙江大学在读博士；金诚，该校治安系主任、教授；施峥，该校社会科学部讲师、博士研究生；乐俊刚，该校治安系讲师、博士研究生。