建立有别于其他公务员的公安民警分类管理制度的理论基础

□余湘青，蒋国长，徐向群

(浙江警察学院，浙江 杭州 310053)

在实行公务员制度的世界各主要国家和地区，公务员法通常被称之为“人事管理的根本大法”，其中又以公务员职位分类为其源头和基础。在长期的实践中，我国干部人事制度形成了自己的特色和良好的传统，为社会发展进步提供了重要组织保证和人才支持。2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过、2006年1月1月开始施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称“《公务员法》”），更是将干部人事管理制度以法律的形式固定下来，对于干部人事管理的法治化有着重大意义。《公务员法》将分类管理确定为该法的基本原则之一，充分肯定了分类管理在公务员管理中的基础性地位，并从大类上把公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。公安机关作为国家行政机关的重要组成部分，其工作人员理应按照《公务员法》的规定进行分类管理。公安机关是人民民主专政的重要工具，是国家政权捍卫者、平安中国建设者、公平正义维护者、群众权益保障者，肩负着维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的重大职责和使命，有着与其他行政机关不同的性质和任务，对于公安民警的分类管理制度，理应有别于其他公务员的分类管理制度。事实上，建立有别于其他公务员的公安民警分类管理制度，是有其学理和法理基础的。

一、公安机关所具有的极强的政治属性，决定了公安机关历来不同于其他行政机关

公安机关作为各级政府的一个重要职能部门，是政府机构的重要组成部分，但公安机关又承担了不同于其他行政机关的专政职能，它是同军队、法庭、监狱等并列的国家机器，是国家主要的暴力工具之一。从历史上看，为了保卫党的生存和发展，中国共产党创建了公安机关，此后，公安机关都始终坚持把保卫党和人民民主专政政权放在首要位置，具有极为浓厚的政治色彩。作为人民民主专政的重要工具，公安机关一直都是党领导下的一支武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，是牢牢掌握在党和人民手中的“刀把子”，在党领导的革命、建设和改革历程中，发挥了无可替代和极其重要的作用。毛泽东同志明确指出：“军队、警察、法庭等国家机器，是阶级压迫阶级的工具。”周恩来同志反复强调：“公安机关是政权的支柱之一，国家安危，公安系于一半。”邓小平同志说得更加深刻透彻：“在阶级斗争存在的条件下，在帝国主义、霸权主义存在的条件下，不可能设想常备军、公安机关、法庭、监狱等消亡。”并明明白白指出：“只有人民内部的民主，而没有对破坏分子的专政，社会就不可能保持安定团结的政治局面，就不可能把现代化建设搞成功。”人民共和国这些缔造者对公安机关性质、地位、作用的界定和论断，充分揭示了公安机关在国家政权中的特殊性和重要性，集中体现了公安机关依法对破坏社会主义制度的敌对势力、敌对分子及其他犯罪行为进行打击、镇压、惩罚的职能。①事实上，公安机关也始终坚持把党的理论和人民民主专政理论作为自己的理论依据，并在公安工作中自觉地遵循和创造性地运用党的理论和人民民主专政理论。

公安机关所具有的人民民主专政的工具性质，已经被部门规章所确认，《公安机关组织管理条例》第二条明确规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量……”毫无疑问，公安机关必须坚持对人民实行民主，保护人民的利益，坚持对极少数危害国家安全、危害人民利益的敌对势力、敌对分子实行专政。这种行使对敌专政的职能，是公安机关有别于其他行政机关的重要标志之一。

公安机关是维护国家安全的要害部门，党历来强调对维护国家安全的要害部门实行绝对领导。公安机关必须坚持党的领导并在实际上接受党的绝对领导，是因为公安机关不仅拥有一支正规化的纪律部队，公安队伍人数占有公务员总数的很大部分，而且还拥有法律赋予的多种权力和手段，这些权力和手段运用得正确与否，对党、国家、人民和社会的利害关系甚大，其政治性、政策性、法律性要求也特别严格。2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上强调，政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作能力和水平。习近平总书记明确指出，要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。公安机关极强的政治属性和党对公安机关的严格要求，这是公安机关区别于其他行政机关的一大突出特点。

公安机关作为党和人民手中的“刀把子”，其重要作用是其他行政机关所不可取代的。公安机关是维护稳定的主力军，其在维护政治安全、政权安全、社会安定中担当重任。与其他行政机关主要是调整或维护某一方面或某一系统的秩序、从事某一方面或某一系统的行政管理活动不同，公安机关维持的是整个国家的治安秩序，对整个社会治安负有专责，是其他行政机关开展正常工作的重要保证。

二、我国警察权拥有司法权和行政权的双重属性，决定了警察权的权力性质并非普通行政权

司法是基础性的政府职能，也是社会治理体系中最重要的组成部分之一。我国社会主义司法制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是中国特色社会主义事业的司法保障。由于我国公安机关具有刑事侦查和行政管理的双重职能，我国学界关于警察权的性质，始终存在属于司法权还是属于行政权的基本理论争议。认为警察权属于司法权的学者认为：“侦查工作是专门针对涉嫌触犯刑法的行为而展开的调查工作，究其本质，只是国家对该类行为追究刑事责任的前置取证程序。既然是属于国家公权力对法律责任的追究行为，就应该归于司法。因为不论司法权的概念表述上有何种的差异，但司法始终离不开其本质内容——对法律责任的追究。司法从根本上说就是以法律责任的方式而实施的公权力救济。”②但是持行政权观点的学者认为：“本质上来看，侦查权是一种执行权，这与行政权是一致的，而与司法权有着根本的差异。从基本特征来看，侦查权在价值与功能、体制与人员以及权力运作方面也与司法权有着根本的差异。”③也有学者持警察权性质兼具行政权与司法权的观点：“公安机关承担大量的治安行政管理，警察权具有行政权性质不言自明；同时，公安机关和法院、检察院‘分工负责、互相配合、互相制约’，共同打击刑事犯罪，公安机关对刑事犯罪进行侦查，属于刑事司法领域，因此，警察权又具有司法权性质。”④

《中华人民共和国人民警察法》（以下简称“《人民警察法》”）规定公安机关具有刑事侦查和治安行政的双重职能，《公安机关组织管理条例》也规定，公安机关既是武装性质的国家治安行政力量，又是武装性质的国家刑事司法力量。但是，从《中华人民共和国宪法》所安排的国家机关组织体制来看，公安机关属于政府职能部门，处于行政组织体制中，毫无疑问属于行政机关，公安民警也理应属于公务员序列。公安机关在组织体制中属于行政机关，是公安机关人民警察拥有公务员身份的重要依据。不过，由于公安机关具有司法和行政的双重职能，也就意味着公安机关人民警察是不同于其他行政机关公务员的公务员，在对其录用、培训、管理、保障等方面，都应有别于其他公务员。在社会风险加剧、暴力恐怖活动时有发生的今天，公安机关尤其承担着处理紧急事件和维护社会安全的重大职责，需要过硬的身体素质、高超的专业技能和高度服从的警察意识，这都意味着公安民警需要有不同于其他公务员的录用机制、培训机制和职业保障机制。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”，建立有别于其他公务员的公安民警分类管理制度，正是贯彻落实党的十八届三中全会精神的重要举措和实际行动。

三、我国公安机关职权的广泛性和行使职权的强制性，决定了公安民警具有不同于其他行政机关公务员的职业特点

《人民警察法》第六条对公安机关的职权作出了规定，具体包括预防、制止和侦查违法犯罪活动等十四项。这些只是公安机关人民警察的固有职权。除《人民警察法》第六条的规定外，还有诸多单行法律法规对警察工作有特别授权的内容。公安机关出于预防犯罪和维护社会治安的需要，还要从事日常巡逻及大量的行政指导和服务人民群众的工作。公安机关还要对其他行政机关的工作予以配合、支持，参与各种专项工作、重点整治和联合执法行动。因此，公安机关的实际工作远远多于《人民警察法》第六条所规定的职权，占用警力和耗费警力资源都非常多，公安民警身份复杂、角色多样、职能泛化、不堪重负。

公安机关与其他行政机关相比，存在着职权广泛、事务繁多的显著特点。由于犯罪行为的发生是没有时间限制的，因此，“整个的警察工作，在一天24小时内都要有充分的准备”，⑤公安机关普遍实行24小时的勤务工作机制，以使负责预防、打击和控制犯罪的主要任务得以实现。其中，派出所警员一般分为巡逻、值班和日常工作三班制的勤务方式，而看守所民警也有长期的轮岗值班制度。除此以外的其他公安民警，即使是机关民警亦要随时准备进入工作状态，如法制民警由于要随时应对审批案件的工作，也要进行轮岗值班。即此一点，公安民警与其他行政机关公务员的工作方式就有着很大的不同，更遑论在警力配备不足的情况下，公安民警长期加班加点超负荷工作、透支身体健康的情况了。因此，基于工作性质的特殊性和工作内容的广泛性，公安民警应在人员配比、职级晋升、薪酬待遇、休息和退休保障等多个方面获得更多优待，实行与其他公务员不一样的分类管理制度。

公安机关是预防、控制和打击犯罪的主要力量，公安民警更是冲在与犯罪分子作斗争的第一线，这就决定了公安民警的工作较之于其他公务员的工作有着更多的职业暴露机会，职业的危险性特别高。而且，公安民警还承担着抢险救灾、危难救助等重要职责，在抗洪抢险、抵御自然灾害、处置突发紧急事件等多个场合，面临着更多的职业危险。尤其是我国目前正处于社会转型期，利益冲突增加，社会矛盾激化，警察的职业风险日趋加剧。随着社会利益冲突的升级，可以预见，未来袭警行为的发生态势会只增不减。因此，警察职业的高危险性决定了公安民警在职业培训、危难救助津贴、因公致伤致残致死及其家属抚恤补助、特殊岗位津贴、职业防护和职业装备等方面，都要采取有别于其他公务员的分类管理措施。

综观世界各国，警察都是维护国家安全和社会安定的重要力量。为实现这一职能，在预防和打击犯罪、应对和处置突发事件，以及日常的巡逻盘查过程中，警察都具有动用强制权的能力。但是，公安机关高强制性的职权行使方式，在维护社会公共利益的同时，也会对公民个体权益造成损害，必须将其不利后果控制在尽可能小的范围内。这就需要公安民警具备特殊的职业操守、职业技能、职业心理和职业素质。如开枪，在行政机关中是只有公安机关人民警察才可以采取的高强制性措施。如果公安民警在使用武器方面没有依法开枪的职业意识，欠缺过硬的职业能力和心理素质，就会造成枪支滥用的现象，或者出现伤及无辜的情况。这就需要对警察进行有别于其他公务员的职业培训。同理，为适应警察工作的需要，公安机关在招录警察和警察院校在招录学生时，都会对其身体素质、心理素质、家庭环境等提出特别要求，采取有别于其他公务员的录用机制。因此，警察特殊的职业技能要求，亦要求对公安民警采取有别于其他公务员的录用、培训、防护、保障、待遇等方面的分类管理措施。

四、建立有别于其他公务员的公安民警分类管理制度，具有充分的法理依据和明确的法律规定性

《公务员法》采用的是职位分类，而非品位分类。同时，在职位分类标准上，《公务员法》对“事”的特质进行了强化，明确了职位分类的一般标准是根据职位的性质、特点和管理需要。《公务员法》第十四条虽然将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类，但是并没有采取完全封闭的立法模式，而是采取了半开放式的规定，就是在规定一般分类的情况下，也规定了例外情形，即“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别”。关于“其他”的范围，《公务员法》并没有明确加以解释，这就为将来增设其他职位类别提供了可能。事实上，根据全国人大法工委的解释，这一规定恰恰是针对人民警察职务的。“在制定《公务员法》的过程中，有的意见主张，应当专门设置人民警察职务，进行单独管理，这是将来需要进一步研究的问题。为将来增设职位类别留下空间，本条对此作了规定。”⑥关于单列人民警察职位的问题，在制定《公务员法》时已有考虑，只是当时条件尚不成熟，没有立即确定下来。因此，全国人大以“其他”的形式，为单列人民警察职务预留了立法空间。

由于警察权的权力性质、公安机关职权的广泛性和职权行使方式的高强制性，决定了与其他行政机关相比，公安机关具有自己的工作特点，在工作性质上也与其他行政机关判然有别。因此，将公安民警单列为一类，并不违背《公务员法》所规定的一般分类标准。

在单列人民警察职务的程序上，《公务员法》的规定也只是要求国务院根据该法另行规定，但对规定的具体形式并没有明确的要求。根据主持起草《公务员法》的全国人大法工委国家法室的解释，“至于如何规定职务类别的适用范围，由国务院灵活决定，既可以以行政法规的形式规定，也可以授权主管部门以规章或者决定、命令的形式予以规定”。⑦可见，立法机关并无意于必须要由国务院行政法规来明确其他的职位类别，授权以部委规章或者决定、命令等灵活的方式都是可以的。

《公务员法》第三章是职务与级别章。其中第二十条规定：“国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。”这是对人民警察设置衔级的规定。从体系解释的角度看，第二十条的规定出现在第三章职务与级别章中，而第三章是对整个公务员系统职位分类的统摄规定，为人民警察衔级单设一条，本身就凸显了警察衔级是职位分类与级别的一个特殊种类，从某种程度上承认了人民警察有别于其他公务员的特殊地位。

人民警察衔级制度本身就是分类管理的产物。1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民警察警衔条例》，正式建立了人民警察警衔制度。根据该条例第七条的规定，人民警察警衔设五等十三级。同时，该条例还在分类的基础上，规定了评定授予警衔的条件，即应以人民警察的现任职务、德才表现、担任现职时间和工作年限为依据，通盘考虑、全面衡量。从以上规定来看，人民警察衔级制度本身即已具备了对公安民警实行分类管理的基本要素。

注释：

①参见张福银，张春社：《对公安机关不同于一般行政机关的思考》，《山西警官高等专科学校学报》1994年第4期。

②杨宗辉：《论我国侦查权的性质──驳“行政权本质说”》，《法学》2005年第9期。

③陈永生：《论侦查权的性质与特征》，《法制与社会发展》2003年第2期。

④赵义兵：《论警察权性质》，《江苏警官学院学报》2004年第5期。

⑤陈寒松：《警察行政》，三民书局股份有限公司1987年版，第62页。

⑥杨景宇、李飞：《中华人民共和国公务员法释义》，法律出版社2005年版，第55页。

⑦吴高盛：《中华人民共和国公务员法读本》，人民出版社2005年版，第72页。