未成年人权益保护问题研究述评

2015-01-29王建敏

中国青年社会科学 2015年5期

关键词：保护法监护权益

■ 王建敏

(中国青年政治学院《中国青年社会科学》编辑部，北京100089)

未成年人权益保护问题研究述评

■ 王建敏

(中国青年政治学院《中国青年社会科学》编辑部，北京100089)

未成年人被称为 “儿童”、“少年”或“青少年”，有的学者将未成年人、儿童、少年、青少年的概念混合使用、混淆不清。一般认为，未满18 周岁的公民是未成年人，18周岁以上的公民是成年人。《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)明确规定：未成年人享有生存权、发展权、受保护权和参与权四项基本权利。同时又强调“未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权”。未成年人是一个特殊群体，他们在社会中处于弱势地位。纵观各种法律法规及学术研究，对未成年人权益保护的主体、存在的问题及如何完善等存在诸多说法。因此，有必要对这一问题的研究进行梳理，以便于研究的深化。

一、我国未成年人保护工作的历史沿革

在我国未成年人保护的历史沿革问题上，理论界主要有两种划分方法：以《未成年人保护法》的通过和以改革开放时间为界来划分。前一种划分方法大致可分为两个时期。第一个时期是从1949 年新中国成立到1991年我国《未成年人保护法》的颁布，这个时期的特点是：保护的规定散见于国家制定的其他法律法规中。第二个时期是从《未成年人保护法》至今，这个时期，中国对未成年人法律保护的特点是：制定了专门的未成年人保护法，专门法律的保护与非专门法律保护相结合[1]。后一种划分方法以改革开放为界，未成年人保护可以分为四个阶段。改革开放前为第一阶段。1933年通过的《中华苏维埃共和国劳动法》以及后来的中华苏维埃共和国宪法大纲、劳动法、婚姻法等，对未成年人教育、权益保护以及劳动就业、婚姻等方面作了一系列规定。建国以后制定和颁布的宪法及一系列法律法规，对涉及未成年人的很多内容作了相应规定。1978-1991年为第二阶段。这一时期是未成年人保护工作向法制化、规范化、组织化运作方向积极进行探索实践的时期。1986年通过《中华人民共和国义务教育法》。这一阶段，未成年人保护的理念逐渐深入社会各个层面，很多实质性的措施和政策陆续出台、落实，使得未成年人保护工作取得了长足进步。第三阶段是1992-2001年。20世纪80年代，随着未成年人保护工作的发展，未成年人保护的整体状况和实践中面临的突出问题都迫切需要进行专门立法。制定颁布《未成年人保护法》是未成年人保护事业最具里程碑意义的事件，随之众多涉及未成年人的法律、法规在中央和地方层面都被修订和调整。1999年《预防未成年人犯罪法》颁布施行，未成年人权益保障的法律体系的框架逐渐清晰起来。2001年至今为第四阶段。进入21世纪，未成年人保护工作在迅速发展。为了适应新的形势，从2001年开始，我国将未成年人保护工作列入规划。2006年修订的《未成年人保护法》进一步明确了未成年人的权利、保护未成年人的原则和政府的执法主体地位，为未成年人保护工作提供了更坚实的基本法律保障。

这两种划分方法比较起来，第二种更为科学。第一种划分只是以《未成年人保护法》的颁布为界划分为两个阶段，过于简单；第二种划分更为细致，但把新中国成立至改革开放前划为一个阶段也有不妥。把建国以来划分为四个阶段更为科学。

二、未成年人权益保护的主体

《未成年人保护法》第6条规定：保护未成年人是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强自我保护的意识和能力，增强社会责任感。这实际上明确了未成年人权益保护的主体问题。

我国法学理论界对未成年人权益保护的主体问题认识是不一样的。陈翰丹等从监护的角度认识此问题，认为有必要明确政府在未成年人国家监护中的责任，这不仅有利于未成年人权益的保障，还有利于和谐社会的构建[2]。宋慧宇则认为，我国未成年人权益保护主体一般分为家庭、学校、社会。但是，一旦家庭和学校自身侵犯未成年人合法权益，就需要一个外部力量强力干预，以强制的手段保护未成年人权益不受侵犯。目前，这些外部力量包括民政部门、共青团、居委会、社区、公检法机关等，同时应成立未成年人保护专门机构[3]。倪邦文认为：“保护未成年人是全社会责任。”[4]也有学者把主体加上了成年人公民，认为国家、企事业单位、社会团体、其他组织和成年人公民同样是保护的主体[5]。

由此可见，保护未成年人是全社会的责任，父母是首要主体；父母缺失的情况下法定监护人是主体。各级政府、企事业单位、社会团体、其他组织也应承担起监护责任，其中政府应承担主导责任，学校及其他成年公民也有义务保护未成年人权益，并为其提供健康成长的良好环境。

三、未成年人权益保护存在的问题

很多学者力图全面综合分析未成年人权益保护方面存在的问题。如孙云晓等在《中国未成年人权益状况报告》中提出未成年人保护事业仍存在一些亟待解决的问题：未成年人保护机构尚不健全；未成年人保护法律体系不够完善；全社会共同保护未成年人的机制不够健全；未成年人的权利实现和保障仍不够理想；当前未成年人权利的实现状况仍不够理想，特殊群体尤为突出。林艳琴认为我国立法对监护人的监护职责只做了原则性的规定，缺乏监护监督人制度。也就是说，现行立法对监护监督主体规定不明确，对监护行为缺乏有效的监督机制。我国现行的监护制度在保护未成年人利益时表现出明显的国家干预不足[6]。任芳在“关于修改和完善未成年人保护法的提案(2014)”中提出：对未成年人在法律保护方面，责任主体不够明确；在执法的过程中，司法解释与执法标准的具体措施不够规范；对未尽监护职责的人员和机构，追究和处罚的具体责任不够确定；对于留守和特困未成年人的关注、关怀不够[7]。

一些学者也从具体问题出发指出未成年人权益保护存在的问题。如匡敦校探讨了未成年人社区矫正方面存在的问题[8]，李洁楠提出未成年人案件审判中存在亟需明确的问题[9]，李艾玲则认为未成年人犯罪报道中媒体存在失范问题[10]。

也有学者对未成年人特殊群体给予了特别关注。如朱磊认为，近年来，儿童权益受侵害的事件频频发生，成为全社会的“痛点”[11]。吴鹏飞等针对各地发生的一系列性侵未成年人犯罪案件，认为两高两部联合发布的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》首次在我国未成年人刑事司法中明确了“儿童利益优先”原则，是未成年人刑事司法保护理念的重大进步。但《意见》也留下了些许缺憾，在性侵害幼女犯罪、性侵害犯罪精神损害赔偿及性侵男童等方面有待进一步完善[12]。陆士桢认为，我国儿童福利还存在明显的缺陷，特别是福利服务方面，从政策法规到行政执行体系，再到综合专业服务机制，都还没有形成真正严谨、规范、科学的体系[13]。杜江涌提出了“危机家庭”中存在的青少年权益保护问题[14]。

正是由于未成年人权益保护存在的诸多问题，因此未成年人屡遭伤害。周晓燕认为，由于受传统教育观念、经济、社会转型、家长和相关机构监护防范意识不强、管理预防措施不健全等诸多因素的综合影响，孩子的权利历来受到漠视。非法侵害不仅对未成年人身心造成伤害，还会对其家庭及今后的人生造成影响。因此，在目前的情况下，如何进一步切实有效地加强对未成年人的保护，成为社会各界关注的焦点，也成为亟待反思和研究的重大课题[15]。

四、加强未成年人权益保护的政策建议

针对未成年人权益保护存在的问题，学者们提出了许多有价值的解决方案和政策建议。

第一，有的学者从总体上给出了对策。如周晓燕指出：期待政府、国家把未成年人保护提升到一个战略高度加以重视，全社会共同努力搭建一个未成年人保护的公共平台。目前，当务之急是要建立预防儿童虐待的综合机制，尽快制定预防少年儿童虐待的专门法律，将虐待儿童行为规定为法律的高压线，从实体性权利保障、程序性权利保障方面建立行之有效的未成年人权益保障机制[16]。

第二，有的学者指出应进一步完善有关法律制度，切实保护未成年人权益。如孙云晓等建议完善未成年人法律体系。任芳建议修改和完善保护未成年人权益的相关法律，明确责任人和执法主体，或者制定《未成年人保护法》实施细则，细化具体部门职责[17]。还有些学者就某个方面制度的完善提出对策建议。如李洁楠提出完善未成年人刑事案件特别程序[18]，何燕提出进一步完善未成年人民事司法制度[19]。

第三，有的学者建议设立专门保护未成年人的机构。如孙云晓等在《中国未成年人权益状况报告》中建议设立国家未成年人保护委员会。林艳琴提出设立监护监督人，明确监护监督人的职责。同时，设立行政监督机构。发挥民政部门的作用，建立由民政部牵头的部际联席会议制度，制定并完善相关政策措施，指导和督促地方做好工作[20]。陆士桢提出建立儿童福利制度，认为应建立起对不同的儿童类型实行分类救助、全面保护的完善的儿童社会福利服务体系[21]。

第四，还有学者提出建立专项保护基金的建议。如孙云晓等在《中国未成年人权益状况报告》中提出：建立以国家财政拨款为主、社会资助为辅的未成年人专项保护基金，资助权益受到伤害、处于困境中的未成年人。

第五，一些学者从不同的角度提出加强对特殊未成年人群体的保护。如王敏远建议制定抚养残疾未成年人的家庭补助、农村纯女户的家庭补贴以及未婚妈妈、少女妈妈的救助措施[22]。杜江涌提出了“危机家庭”中的青少年权益保护问题解决的思路[23]。吴鹏飞等建议：只要与幼女发生性行为，一律以强奸罪论处；对于性侵害给被害人所造成的精神、心理损害应给予赔偿；将刑法中“奸淫幼女行为”修改为“奸淫儿童行为”[24]。对于虐童问题，赵莉认为，首先要建立预防机制，其次要建立强制报告制度，最后要建立政府干预和志愿者帮助相结合的制度[25]。

第六，有的学者提出了完善未成年人社区矫正的对策建议。如匡敦校提出：将未成年人犯罪案件被害人的民事权益纳入社区矫正的工作范围；在平等协商基础上就职业教育与技能培训开展与工读学校的合作；强化社区矫正未成年人的隐私保护；充分发挥社工的作用，逐步实现社区矫正工作的专业化。社区矫正机构应积极开展与专业性社工事务所的合作[26]。

第七，有的学者对新闻传媒提出要求。如李艾玲认为，应从以下几方面入手规范媒体对未成年人犯罪的报道：成立监管机构，对媒体违法报道及时制止；制定规章，细化对未成年人犯罪报道的规定；健全媒体自律机制；系统学习法律知识；采取经济手段进行处罚[27]。

在未成年人权益保护的政策建议方面，归纳起来主要体现在未成年人权益保护主体的职责方面。具体而言，国家政府应把未成年人保护提升到一个战略高度加以重视，在全社会努力搭建一个未成年人保护的公共平台，包括设立国家未成年人保护委员会、建立专项保护基金、完善未成年人监护监督制度等。社会、学校应积极参与对未成年人权益的保护，健全社会保障机制，建立社会福利机构。家庭、父母是未成年人权益保护的首要主体，父母缺失情况下法定监护人是主体，其职责是：建立良好的家庭关系、优化家庭结构，家长要掌握正确的教育方法、有针对性地开展家庭教育。除此之外，每个个体都有保护未成年人的义务，都应积极参与对未成年人权利的保护，工作任何人不得损害未成年人权益。司法机构应切实履行的职责包括：进一步完善有关法律制度，切实保护未成年人权益，从程序法的角度对未成年人刑事诉讼程序的原则做出特别规定等。新闻传媒对未成年人保护负有特殊职责，应力求在满足公众知情权与保护未成年人权益之间找到平衡点。

[1]刘金霞：《我国青少年权益法律保护制度体系研究》，载《北京青年政治学院学报》，2004 年第12期。

[2]陈翰丹陈伯礼：《论未成年人国家监护制度中的政府主导责任》，载《社会科学研究》，2014年第2期。

[3]宋慧宇：《论未成年人权益保护的法律制度完善》，载《法制与社会》，2012年第6期。

[4]倪邦文：《保护未成年人是全社会责任》，载《人民法院报》，2015年3月6日。

[5]罗玮邰丽萍：《论对未成年人权益的法律保护》，载《江西教育学院学报》，2011年第6期。

[6][20]林艳琴：《论我国未成年人监护监督制度》，载《学术交流》，2013 年第8期。

[7][17]任芳：《关于修改和完善未成年人保护法的提案》，http://www.cnhei.com.cn/News/20140321/201403211655475125.html

[8][26]匡敦校：《中国未成年人社区矫正的问题及对策》，载《中国青年社会科学》，2015年第1期。

[9][18]李洁楠：《新刑诉法视野下未成年人刑事特别程序在具体实践中存在问题与对策》，http://sn.jcrb.com/xian/changan/llzs/201409/t20140930_1476136.shtml

[10][27]李艾玲：《未成年人犯罪报道中的媒体失范及对策》，载《青年记者》，2013年第30期。

[11][25]郑晋鸣等：《南京“虐童”案引追问：谁来保护被侵害儿童》，载《光明日报》，2015年4月9日。

[12][24]吴鹏飞余鹏峰：《惩治性侵害未成年人犯罪意见若干问题评析——以儿童权利保护为视角》，载《理论与改革》，2014年第4期。