监护侵害处理意见：激活“沉睡的制度”

■ 佟丽华

(中致社会发展促进中心，北京 100071)

监护侵害处理意见：激活“沉睡的制度”

■ 佟丽华

(中致社会发展促进中心，北京 100071)

《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》比较全面地确立了处理监护人侵害未成年人权益行为的八项制度。这八项制度开启了未成年人保护的新起点，激活了近二十八年来的“沉睡的制度”，无疑将对未成年人保护起到重要的作用。但目前我国未成年人保护工作还存在着诸多问题，面临着新挑战，因此国家有关部门需要尽快进行调研，就具体制度的落实给予指导；基层相关公职人员要转变观念，积极落实《意见》；加大未成年人救助保护资金投入，健全基层未成年人救助保护机构；激发社会组织活力，发展专业的儿童保护社工和法律人才；发挥居(村)委会的排查功能，及时反馈监护侵害案件。

未成年人保护 监护侵害行为 具体处理制度 制度激活

一、监护侵害行为的现状及危害

《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(以下简称《意见》)所称监护侵害行为，是指父母或者其他监护人(以下简称监护人)性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。未成年人遭受监护人侵害的形式多样、危害极大、后果非常严重，主要呈现以下特点。

(一) 监护侵害行为的加害人

监护侵害行为的加害人主要是父母，父母单方施暴的更为常见。调研发现，697例案件中84.79%的案件是父母施暴的，其中亲生父母施暴的占74.75%，继父母或养父母施暴的占10.04%;这些案件中父母单方施暴的案件比例最大，占76.47%；祖父母、外祖父母等其他家庭成员施暴的案件占12.05%，这些案件中的未成年人多是父母双方外出务工由亲属抚养的留守儿童。

(二) 监护侵害行为的受害人

调研发现，10周岁以下的未成年人更容易遭受监护人的侵害。10周岁以下的受害未成年人在576人中占82.64%，其中1岁以下的新生儿占33.68%，1-6周岁的占30.59%，7-10周岁的占13.67%，而11周岁以上的只占17.19%。另外还有36例报道中没有显示年龄，占4.87%。可见，10周岁以下的未成年人更容易成为家庭暴力的受害者，超过8成。

(三) 监护侵害行为的加害人加害的原因

监护侵害行为的加害人加害的原因有诸多方面，归纳起来，主要原因在于家庭关系不和谐，家庭结构发生变化。调研发现，生活地点、父母结构发生变化的家庭和非婚家庭更易发生对未成年人的施暴行为，在上述案件中，有362例案件发生在受人口流动影响的家庭和父母结构发生变化的家庭以及非婚家庭，占调研案件总数的51.94%。可见，流动留守儿童和非婚生子女以及单亲、继亲家庭等家庭背景发生变化的未成年人更易成为家庭暴力的受害者。其中21.38%是单亲、再婚或收养家庭的未成年人；13.06%是非婚生子女;17.50%受流动或留守的影响。这些因家庭关系不和谐、生活压力大、家庭功能不健全等而拿孩子发泄或报复引发的家庭暴力的案件比例最高，达25.82%；错误的管教观念也是导致对孩子施暴的一个主要原因，占11.05%;其他原因还有生活困难、生活压力大或未婚先育没有条件抚养，孩子身体智力有缺陷、残疾，重男轻女，父母有恶习、品行不良和精神心理异常等。

(四) 监护侵害行为的加害方式及危害后果

从案件报道的监护侵害行为的加害方式、结果、次数来看，都是较为严重的家庭暴力或犯罪案件，其中造成受暴未成年人死亡的有359例，超过了案件总数的一半，其余的是家庭拐卖和强奸案件。从家暴持续时间看，占22.67%的未成年人长期反复受到侵害，持续时间最长的达14年之久才被发现。例如，贵州金沙县年仅11岁的女童小丽遭受父亲虐待超过5年，经常被用木棍吊打等，导致多处软组织受伤等。只遭受一次侵害的案件，大部分结果是未成年人受暴致死或被拐卖。

未成年人遭受家暴往往在导致死亡或特别严重的后果时，案件才得到司法机关的处理。施暴人被警方刑事拘留或追究刑事责任的案件444例，占63.70%，犯罪类型涉及极端或残忍杀害、故意伤害、虐待、遗弃、强奸和出卖子女，包括286例身体暴力案件，74例性侵害案件、22例遗弃案件和71例出卖子女的案件，这些案件中造成未成年人死亡的就有260例，其余的也基本为身体受到严重伤害的案件。

监护侵害行为严重危害了未成年人身心健康。更为甚者，有的被残忍打死，有的留下残疾。使很多未成年人从小生活在惊吓、恐惧当中，缺乏快乐，心理及精神受到伤害，严重影响了其品格、性格的健康发育，有些因此走上违法犯罪道路。

二、监护侵害行为具体处理制度的确立

《意见》的发布具有历史性意义，将开启我国未成年人保护工作新的起点，它标志着沉睡了近二十八年的法律条款终于被激活，那种面对孩子在家庭遭受严重伤害而无可奈何的局面将结束。立法、政策也好，具体工作也好，都是具体人在做的。不同时期、不同人有不同的关注。《意见》比较全面地确立了八项具体制度。

(一)公安机关的全面调查制度

以往大多数基层公安机关工作人员面对类似案件时，除非造成重伤死亡等严重后果要追究刑事责任，否则一般是批评教育了事。在撤销监护人资格的民事诉讼中，受到家庭因素的影响，取证非常困难。《意见》规定了公安机关接到涉及监护侵害行为的报案、举报后，应当“立即出警处置”*本文中的直接引语均引自《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》。，“应当依照法定程序，及时、全面收集固定证据，保证办案质量”。公安机关案发时及时全面收集证据，将为后续案件处理打下扎实基础。为保障部门之间的有效衔接，《意见》规定，“公安机关将受监护侵害的未成年人护送至未成年人救助保护机构的，应当在五个工作日内提供案件侦办查处情况说明”。在申请撤销监护人资格的诉讼中，“有关单位和人员向公安机关、人民检察院申请出具有关案件证明材料的，公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明”。

(二)公安机关的应急处置制度

在公安机关处理类似案件批评教育、治安处罚、刑事立案调查三种传统方式的基础上，为有效保护未成年人的权益，《意见》规定了公安机关三种新的应急处理制度。(1)疑似精神障碍监护人送医制度。《意见》规定，“对于疑似患有精神障碍的监护人，已实施危害未成年人安全的行为或者有危害未成年人安全危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断”。(2)紧急安全安置制度。当前在处理很多案件时，包括南京两个女童被饿死的案件，最大问题就是未成年人没有被带离危险场地，或者继续遭受暴力，或者继续忍受饥饿。处理类似未成年人受到家庭伤害案件时首先要考虑到未成年人的安全。如果未成年人存在人身危险，就要及时将未成年人带离，先暂时安置到安全场所。《意见》规定：“公安机关在出警过程中，发现未成年人身体受到严重伤害、面临严重人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，应当将其带离实施监护侵害行为的监护人，就近护送至其他监护人、亲属、村(居)民委员会或者未成年人救助保护机构，并办理书面交接手续。未成年人有表达能力的，应当就护送地点征求未成年人意见。”(3)先行医治制度。当前未成年人在家庭受到暴力伤害，办案民警对受到伤害的未成年人往往束手无策。《意见》规定：“对身体受到严重伤害需要医疗的未成年人，公安机关应当先行送医救治，同时通知其他有监护资格的亲属照料，或者通知当地未成年人救助保护机构开展后续救助工作。”

由公安机关及时将未成年人带离危险场所，该送医的及时送医，该安置的及时安置，有助于有效保障未成年人生命健康等基本权利。

(三)临时救助制度

以往基层公安机关办理类似案件时，最大的顾虑就是：如果追究了侵权监护人的责任，那么谁来照顾被监护人？由于很多未成年人的亲属甚至基层民政部门都不愿意照管，为了避免未成年人无人照管，公安机关一般采用批评教育的方式，事实上违法者很少受到处罚。《意见》明确规定：“未成年人救助保护机构应当接收公安机关护送来的受监护侵害未成年人，履行临时监护责任。”这一条款尽管简明，但意义重大。它明确了民政部门所属的未成年人救助保护机构的责任，为司法机关依法办理案件、追究侵权人法律责任解除了后顾之忧。当然，未成年人救助保护机构可以采取家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式，对未成年人进行临时照料，也可以在条件成熟时将孩子交由其他监护人、关系密切的其他亲属、朋友照料。

(四)教育辅导、调查评估和集体会商制度

传统意义上未成年人救助保护机构就是照料未成年人的，但对未成年人遭受监护人伤害的案件如何处理往往缺乏关注。《意见》明确规定了未成年人救助保护机构三项新的职责。(1)教育辅导。要充分认识到，政府干预不仅是处罚父母，还包括提供有效服务来消除导致家庭伤害的因素，从而为未成年人建设健康友好家庭。《意见》规定，“未成年人救助保护机构可以组织社会工作服务机构等社会力量，对监护人开展监护指导、心理疏导等教育辅导工作，”建议通过购买社会服务等方式，大力支持社会组织开展类似工作。(2)调查评估。《意见》规定，未成年人救助保护机构要“对未成年人的家庭基本情况、监护情况、监护人悔过情况、未成年人身心健康状况以及未成年人意愿等进行调查评估。监护人接受教育辅导及后续表现情况应当作为调查评估报告的重要内容”。(3)集体会商。“未成年人救助保护机构应当与公安机关、村(居)民委员会、学校以及未成年人亲属等进行会商，根据案件侦办查处情况说明、调查评估报告和监护人接受教育辅导等情况，并征求有表达能力的未成年人意见，形成会商结论。”经会商认为危险状态已消除，监护人能够正确履行监护职责的，监护人可以领回孩子；经会商认为监护侵害行为属于本意见规定撤销监护人资格情形的，未成年人救助保护机构应当向人民法院申请撤销监护人资格。

(五)人身保护裁定制度

近几年来，最高法院针对妇女的家庭暴力案件试点人身保护裁定制度。让人振奋的是，《意见》用五个条款全面引入了这一制度。其中在第22条规定了未成年人救助保护机构或者其他临时照料人可以根据需要，在诉讼前或者诉讼中，向未成年人住所地、监护人住所地或者侵害行为地人民法院申请人身安全保护裁定；第23条明确了人身保护裁定的法律依据以及48小时做出裁定的制度；第24条明确了人身保护裁定的具体内容；第25条规定了违反人身保护裁定的法律后果：轻则罚款、拘留，重则可能被追究刑事责任；第26条规定了当事人不服人身安全保护裁定的救济措施，可以申请复议，但复议期间不停止裁定执行。

(六)撤销监护人资格制度

我国1987年通过的《民法通则》，1991年通过、2006年修订的《未成年人保护法》都规定了撤销监护人资格制度。但这一制度被称为“沉睡的制度”，因为几乎没有被执行过。《意见》用十个具体条款明确规定了撤销监护人资格制度。

《意见》第27条明确规定了有权提起诉讼的单位或个人，在《民法通则》第16条所规定的监护人基础上，这次增加规定了共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位有权提起诉讼。关键是，《意见》对“民政部门及其设立的未成年人救助保护机构”单独规定，并在相应条款中给予强调和明确。比如在第30条第2款规定：“对于监护侵害行为符合本意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。”希望在没有其他单位或个人提起诉讼的情况下，民政部门及未成年人救助保护机构能够担当责任。

《意见》第28条规定了申请撤销监护人资格时需要提交的相关证据；第29条规定了公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明的义务；第30条规定了因监护侵害行为公诉刑事案件与民事案件衔接的制度；第31条明确了方便未成年人诉讼的案件管辖制度，规定可以由未成人住所地、监护人住所地或者侵害行为地基层人民法院管辖；第31条还规定了不收取诉讼费用的制度；第32条规定了撤销监护人资格案件适用特别程序的制度；第32、33条规定了法院审理此类案件时全面听取各方意见以及引入专业社会工作等制度。

《意见》第35条明确了法院可以撤销监护人资格的具体情形，被申请人有下列情形之一的，人民法院可以判决撤销其监护人资格：(1)性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康的；(2)将未成年人置于无人监管和照看的状态，导致未成年人面临死亡或者严重伤害危险，经教育不改的；(3)拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着落的；(4)有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习，无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使未成年人处于困境或者危险状态的；(5)胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响未成年人正常生活和学习的；(6)教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，情节恶劣的；(7)有其他严重侵害未成年人合法权益行为的。

《意见》第36条规定了撤销监护人资格后谁来担任监护人的问题。其中明确了两点：首先，法院要根据最有利于未成年人的原则来确立新的监护人；其次，没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。这种政府“兜底”的制度同样解除了法院判决此类案件时的后顾之忧。

(七)监护人资格恢复制度

这是一个被反复讨论和斟酌的制度。要充分认识到，基于血缘的父母亲情对人的一生是宝贵的，对未成年人的成长也是至关重要的。除非万不得已，一般不要撤销监护人资格。撤销监护人资格是最后的不得已的选择。为了体现这种慎重，笔者在2004年参与起草未成年人保护法修订草案时，加入了撤销前的“中止”制度，也就是暂时中止其监护人资格。同样本着慎重的态度，这次政策通过三个条款确立了监护人资格的后续恢复制度。

第38条明确了被撤销监护人资格的侵害人，自监护人资格被撤销之日起三个月至一年内，可以书面向人民法院申请恢复监护人资格；第39条规定了法院审理恢复监护人资格案件按变更监护关系案件审理的制度以及审理时应注意的问题；第40条规定了可以恢复的制度以及一般不得判决恢复的情形。也就是说，监护人严重侵害被监护人权益，或者情形极其恶劣，比如，监护人性侵害、出卖未成年人的；因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的，或者情形恶劣、屡教不改的，比如，虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果的，一旦父母被撤销监护人资格，原则上父母和子女的法律关系就此解除。

(八)检察机关的公诉以及法律监督制度

很多人认为，公安机关、民政部门以及法院、检察机关在未成年人受到监护侵害行为侵害的案件中起的作用不大，主要原因是他们对这类案件参与和关注不够。在南京两个小女孩被饿死的案件中，当地派出所以及街道已经了解到两个女孩面临的生存困境，但没有采取有效措施。检察机关应该履行法律监督职权，追究有关公职人员的刑事责任。但遗憾的是，近些年来类似未成年人受到严重伤害、有关职能部门玩忽职守的案件中，很难见到检察机关的声音和作为。《意见》明确了检察机关在监护人侵害被监护未成年人权益案件时的三方面具体职责。(1)检察院要对公安机关和法院办理监护侵害行为的案件实行法律监督。(2)监护侵害行为可能构成虐待罪的，公安机关要通报所在地同级人民检察院，未成年人及其近亲属没有告诉的，由检察院提起诉讼。(3)监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件，检察院应当书面告知，未成年人及其临时照料人有权依法申请撤销监护人资格。对于监护侵害行为符合本《意见》第35条规定情形，而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。

《意见》还有一些规定可圈可点。比如明确规定，办理此类案件时要遵循未成年人最大利益原则，给予未成年人特殊、优先保护；公检法单位有专门机构的，优先由专门工作机构办理监护侵害案件；积极引导、鼓励、支持法律服务机构等社会力量参与；学校、医院、村(居)民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报；撤销监护人资格诉讼终结后六个月内，未成年人及其现任监护人可以向人民法院申请人身安全保护裁定；民政部门应当将符合条件的受监护侵害未成年人纳入社会救助和相关保障范围等。

三、实施《意见》的具体对策

《意见》开启了我国未成年人保护工作新的起点，但我们要清醒地意识到，并不是《意见》发布了，现实问题就都可以很好解决了。《意见》与我们的目标之间还有很远的距离，还需要我们持续不断地做出努力。

第一，国家有关部门需要尽快调研，就具体制度的落实给予指导。《意见》在撤销监护人资格案件的受理、审理等方面做出了比较明确的规定，基层法院基本可以参照执行。但公安机关的全面调查、应急处置，民政部门的临时安置、教育辅导、调查评估、集体会商、提起撤销监护人资格诉讼，检察机关的法律监督以及对虐待案件提起诉讼等制度，在工作中如何具体落实，不论是基层单位，还是国家有关部门，都缺乏具体经验，这需要有关部门，结合工作的推进和案件的办理，尽快总结经验，出台更具体的操作性文件。

第二，基层相关公职人员要转变观念，积极落实《意见》。尽管我总在强调立法质量的重要性，但执法以及工作落实也是棘手的问题。有些基层公职人员缺乏服务意识，态度冷漠、敷衍塞责，有些则片面强调困难。《意见》是一项具有历史意义的政策文件，怎样将其有效传达到基层，让每个相关公职人员都了解并认真贯彻执行，将是一个挑战。

第三，加大未成年人救助保护资金投入，健全基层未成年人救助保护机构。一些基层民政部门对这项工作存在畏难情绪，既有专业知识、服务意识等方面因素，也有客观条件限制。当前我国救助站有1 891个，基本覆盖了所有地市级城市，但很多县级城市还没有救助站，专门的未成年人救助保护机构只有274个，很多县级的救助机构，一般也就只有3名左右工作人员。随着经济社会的发展，国家应该在未成年人救助保护等社会领域有更多的资金投入，至少要保障每个县有一家救助机构和相应的未成年人救助保护专业人员。

第四，激发社会组织活力，发展和吸纳专业的儿童保护社工及法律人才。在民政等部门办理监护人侵害被监护未成年人权益案件中，不论是教育辅导、调查评估等工作，还是调查取证、决定是否提起诉讼以及诉讼过程，都需要大量专业儿童保护社工和律师的参与。十八届三中全会提出了“激发社会组织活力”，由民政部门负责管理社会组织，那么民政部门就应该整合资源，通过政府购买服务的方式，尽快发展专业的儿童保护类社会组织和保护社工及法律人才。

第五，发挥居(村)委会的排查功能，及时反馈监护侵害案件。《意见》虽然规定了学校、医院、居(村)民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，如发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报，但这只是一个倡导性的条款，很难在《意见》中规定不举报的法律后果。那么在监护人侵害被监护未成年人权益时，政府相关部门如何才能及时发现并采取后续干预措施？这个问题不解决，依然难以有效保障未成年人权益。民政部在前期一些地方的试点工作中，主要是依托当地居(村)委会开展了大量排查工作，取得了很好成效。建议继续发挥各地居(村)委会的排查功能，及时把监护侵害案件反馈到政府相关部门。

(责任编辑：王建敏)

2015-07-17

佟丽华，中致社会发展促进中心主任，北京青少年法律援助与研究中心主任，全国律师协会法律援助委员会副主任和未成年人保护专业委员会主任，主要研究未成年人权益保护等。