新常态下加强农村治保组织建设的实践探索及其思考——以衢州市衢江区为例

□黄忠京

(衢州市公安局衢江区分局，浙江 衢州 324000)

治安保卫委员会（以下简称治保会）是我国宪法确定的群众性治安保卫自治组织，受村民委员会和公安派出所领导。治保会的性质和任务，决定了它是社会治安工作基层的基层、基础的基础，是维护社会大局稳定的第一道防线、第一层根基。在经济社会快速发展、社会管理不断创新的新形势下，农村治保组织结构和工作模式明显滞后，功能弱化。由于对治保会工作重视不够、责任不清、投入不足、措施不力，造成了治保会工作发挥作用不够。如何发挥农村治保会的作用，如何管理好治保队伍，是当今每个农村公安派出所面临的重大课题。笔者从衢州市衢江区农村治安形势出发，通过分析目前农村治保工作的现状，剖析深层次社会原因，积极探索新常态下农村治保工作的重振之路，从而使这支“编外队伍”重新发挥公安“战略后方根据地”的支撑、基础作用。这既是夯实公安基层基础的需要，也是新常态下践行“枫桥经验”的实践要求。

一、加强农村治保组织建设的重要意义

（一）加强农村治保会建设是对中央社会治理新要求的深入贯彻。党的十八届三中全会提出了推动国家治理体系和治理能力现代化建设的新要求。要实现基层社会治理体系和治理能力的现代化，必须转变方式和方法，做到多元主体参与，通过依靠和发挥基层群众自治组织的力量来共同开展工作，以形成社会治理合力，更好维护一方平安。治保会作为宪法赋予的基层群众性治安保卫组织，经过40多年的历史检验，已证明了其在协助维护社会治安、帮助化解矛盾纠纷、密切联系群众等方面具有不可替代的特有作用。抓好农村治保会建设这个重要工作环节，不仅有利于加强和完善整个社会治理体系建设，也有利于提升全社会治理能力。

（二）加强农村治保会建设是对“枫桥经验”的具体实践。加强农村治保会建设，既是对“矛盾化解在当地”的“枫桥经验”的传承和提升，又是“一切为了群众、一切依靠群众、一切服务群众”的群众路线在基层的再实践。多年来，衢州市公安局衢江区分局（以下简称“衢江区分局")一直紧抓“依靠发动群众”这一"枫桥经验"传统法宝，先后探索开展了“百警驻百村”、“警官任村官”等工作载体，有效夯实群众基础；大胆创新了110有偿联动工作机制，有效破解了偏远山区、库区派出所的处警难题，是在基层体制内做群众工作的有益探索。开展农村治保会建设，可以充分挖掘农村社会资源并转化为基层治理优势，从而进一步健全完善基层治理体系，提升基层总体治理能力，扩大、夯实我们党执政的群众基础。

（三）加强农村治保会建设是对群众期盼和需求的积极回应。衢江地域面积1748平方公里，辖272个行政村和4个社区，有40万人口且大部分在农村。矛盾纠纷问题大量发生在农村，单靠体制内力量去化解处理，既鞭长莫及，又有些力不从心，若不及时消化，又极易使矛盾升级。与此同时，与之不相适应的是全区仅有218位民警和176位辅警，且政府保障力度较小。而有效发挥治保组织作用，可以近距离、低成本有效回应群众解决问题的期盼和需求。通过村级治保干部卓有成效的工作，可以实现矛盾纠纷及时化解，促进基层和谐、治理有序，并在满足基层群众期盼和需求的同时，构建起扁平化的有效治理架构。

二、当前农村治保组织的现状及存在的问题

在开展探索农村治保会建设之前，笔者对衢州市衢江区治保会的工作状况进行了一次调查，全区18个镇（乡）、2个街道、272个行政村、4个社区，治保会真正起作用的不到30%，不同程度地存在瘫痪、半瘫痪的状况，有的甚至名存实亡。在经济社会快速发展，社会治理不断创新的新常态下，治保会这一群众组织的自身内部结构已越来越难以适应治安形势发展的更高要求，治保工作面临着市场经济的诸多挑战。主要表现在以下几个方面。

（一）缺“根”少“腿”，组织基础不实。近年来，各级政府没有将治保组织纳入到村级政权组织建设统筹发展规划中，导致治保组织没了“根”，治保队员有问题、有困难也找不到组织，缺乏归属感和职业认同感。与此同时，农村治保主任一职被精减兼职，治保会组成人员不落实，工作开展没有“腿”支撑，作用发挥面相应较窄，治保会组织结构无法适应市场经济组织群体多元化下的新要求。由兼职治保主任组成的治保会，既要组织发动群众维护治安，又要直接承担维护治安的具体职责，靠一个兼职治保主任一人抓治安是远远不够的。衢江区治保队伍调整前仅有治保干部272人，若按照辖区实有人口2‰的标准配备，全区最少需配备治保人员800人，而现有治保人员只配备标准的三分之一人数。①

（二）缺少保障，经费报酬不足。开展治保会建设工作前，在区级层面，一个行政村，村支部书记、村委会主任和村监会主任是有工资薪酬保障的，而农村治保工作缺少经费保障的政策。仅有少部分村集体经济富足的行政村，治保干部可得到村里发的少量工作补贴（即由村委会发的务工补贴），绝大多数治保干部是义务工作、没有薪酬，连最基本的电筒、纸、笔等办公条件都不具备，专职治安巡逻摩托车辆等装备就更无从谈起。而治保会工作只尽义务，凭责任和良心是不能维持长久的，必须妥善解决基本的业务经费和工作报酬，这是治保会是否有生命力的重要保证。

（三）缺乏指导，人员素质较低。农村治保干部综合素质参差不齐。队伍中绝大部分还是50岁以上的老治保主任、调解主任，虽然有一定的工作经验，但由于文化程度、业务水平、信息技术等综合素质仍然较低。在队伍重组前，全区农村治保队员中45岁以下的占29%，45岁以上的占71%，人员总体年龄偏高；初中以下文化程度的占84%，高中以上文化程度的占16%，文化程度偏低，很难适应新形势下的农村治保工作。许多治保干部缺乏法律和治安业务基础知识，工作方法简单、粗暴，靠老交情、老习俗办事，遇到难事就打电话给派出所，既影响效率，又存在隐患。

三、当前农村治保组织功能弱化的原因分析

（一）地方政府重视不足。近年来，随着地方经济的不断发展，各级党委、政府对村级组织的投入不断加大，通过开展美丽乡村创建活动，硬件建设不断强化。但由于对农村基层治保会的作用认识不到位，忽视了这一群众组织在社会稳定和治安防范中发挥着重要的“缓冲”和“调和”的作用，没有将其纳入村级政权组织建设发展规划，导致农村基层治保工作边缘化，在人员、机构、政策上倾斜力度不够，在经费上投入不足。

（二）职责任务杂而不专。公安部、民政部、农业部联合下发了《关于加强农村治保会工作的意见》，明确规定了治保人员肩负的职责任务。但是，大多数村委会没有将治保人员的具体工作任务划分清楚，治保会的各项职责任务流于形式，在实际管理中缺乏可操作性。虽然每个村均设有治保主任，但治保主任往往是由村、居两委主任或支部书记兼任，或者身兼数职，承担着村民政、计生、卫生、社保等一系列工作，工作泛而不专，无法专注治安防范和自己的本职工作。有的治保干部把精力放在自己经商和发展经济上，对社会治安问题不上心。农村治保、调解组织处于应付状态，难以发挥应有的作用，往往出现群众有事无人管，群众对治保工作逐渐淡化，治保会组织群防群治的功能被弱化。②

（三）价值观发生转变。随着市场经济的快速发展，人生观、价值观发生巨大转变。受经济利益的驱使，农村外出打工人员逐年增多，长期在家的有较高素质的青壮年村民很少。加上农村治保干部工资待遇低，很多有知识、有文化的年轻人对农村基层治保工作普遍不感兴趣，很多村干部不愿干“吃力不讨好”的事，要想物色到高素质的治保干部难之又难，导致基层治保工作难以持续发展。

（四）管理机制存在漏洞。农村治保工作在管理、监督、考核、激励等方面存在很多漏洞和弊端，没有真正在实践中形成看得见、摸得着、有实效的机制。有的农村治保工作职责和制度只是写在纸上、挂在墙上，各类治保工作的资料没有积累，工作方法缺少总结。有的管理考核不到位，部分基层治保人员处于放任自流状态，干与不干一个样、干好干坏一个样，这在很大程度上影响了治保干部的工作积极性。③

四、加强农村治保组织建设的实践探索及其成效

（一）加强农村治保组织建设的实践探索。2014年以来，衢江区分局积极争取地方党委、政府支持，着力解决长期困扰治保工作的突出问题，通过重组结构、扩充内涵、激发活力，切实推进村级治保组织规范化、实体化建设，实现了将辖区社会资源转化为警务工作优势，有效突破了农村派出所孤军奋战的困境。目前，全区已有10个乡镇126个行政村开展了治保会建设探索工作。

1.强化保障，让治保干部重树威望。一是解决治保组织的“架构”问题。为重新树立治保干部的工作威望，衢江区分局主要从组织、人员、经费等方面入手加强保障，切实增强其归属感、责任感和认同感。通过对村（社区）治保、调解组织进行整合，按照村规模大小或自然村数，每村原则上设定2-4名治保干部，并将治保干部确定为所负责区块的网格员，负责做好网格内综治工作。二是解决治保干部的“身份”问题。通过与当地乡（镇）政府、街道办事处联合下发《加强和改进村级治保会建设的工作意见》，进一步明确工作内容。与此同时，规定对不是从村两委干部中选拔出的治保主任，要列席村两委会议，既增强其荣誉感，又使其掌握重要村情和工作方向。对年轻且工作优秀的治保干部，作为村两委后备干部进行培养。三是解决治保干部的“力量”问题。通过明确任职条件，并经村两委推荐、公安派出所政审、乡（镇）党委审核批复等程序，从退伍军人、退休教师、老村干部、优秀青年等政治觉悟高、公道正派、责任心强，有一定文化水平与法律知识，热心社会工作的人员中选准配强治保主任和治保成员。同时，对软弱涣散、不起作用的治保会进行调整，对素质差、不能胜任工作的治保成员，建立退出机制，及时进行更换。调整后的治保队伍在年龄、文化、人员构成上得到了优化，整体战斗力不断增强。四是解决治保干部的“待遇”问题。由司法调解经费、区社会治理经费和当地乡（镇）三方筹资，专门设立治保会建设专项经费，研究制定《治保工作奖励办法》，推行工作积分制，根据治保干部的工作情况核发奖金酬劳。

此外，为切实加强对农村治保组织的工作保障，明确要求乡（镇）政府、派出所、村两委三级组织当好治保干部“坚强后盾”的角色，给予工作上的支持和帮助，提高其在村中的威信。如派出所重新恢复以往民警进村办事先找“治保”的传统，还规定分户材料必须有治保干部作为第三方的意见才予以办理。现在，村民在分户时从习惯找“娘舅”变为习惯找“治保”，治保干部在村民中的地位和威信显著提高。

2.提高素质，让治保队伍专业精干。一是加强工作指导。要求辖区派出所负责治保会的日常指导，由责任区民警对治保干部就警情先期处置、基础信息排查等工作进行点对点指导；要求治安大队负责治保会的专题指导，针对治保会建设过程中出现的新情况、新问题及热点、难点问题，经帮办小组合议解决后，大队民警赴实地现场指导。二是加强业务培训。通过以会代训的形式，面对面教授治保干部如何开展重大案事件稳控、矛盾纠纷化解、基础信息采集、调解协议制作、现场保护等基本业务工作；通过精心安排的“定制版”培训计划，联系法院法官、市公安局专家库“治安专家”及高校的老师，面对面教授治保干部专业知识，从而全面提升治保队伍的整体素质。三是加强日常管理。专门研究出台了《治保会日常工作规范》，分别从9条业务线对每项工作的目标要求、工作流程、时间节点、工作内容、岗位职责等进行细化、量化。每季度召开一次通报例会，通过发现问题、分析问题、解决问题的方式，推动治保会建设由粗放随意型向精细标准型转变。

3.明确职责，让治保工作有序规范。通过明确治保干部的工作职责和工作目标，解决好“做什么”的问题，确保治保工作规范、有序开展。一是开展基础信息排查。要求治保干部做好辖区内现有房屋、工矿企业、经营场所、常住人口以及流动人口等信息的排查登记工作，切实做到底数清、情况明、台账齐全。二是排查化解矛盾纠纷。对群众之间的各类矛盾纠纷，要求治保干部及时进行调解化解，防止矛盾激化。同时，要求调解完毕后要及时制作调解卷宗。三是积极开展平安建设。一方面，要求治保干部发挥网格员作用，上门入户开展平安宣传，帮助群众提升平安“三率”④；另一方面，要求治保干部经常性开展治安巡逻、协破案件、发现制止违法建房等工作，积极配合好平安村（居）创建工作。四是做好“警调衔接”工作。根据“警调衔接”工作机制建设的要求，将各村治保干部确定为所在派出所辖区的兼职人民调解员，要求配合民警做好调处群众纠纷、化解疑难矛盾等方面的工作。

4.激发活力，让治保工作充满生机。为有效激发治保干部的工作热情，着力从竞争拉动、示范带动、情感触动 “三动”入手，切实增强队伍整体的凝聚力和战斗力。一是引入积分考核，以竞争拉动。将各项工作内容细化为具体分值，实行以积分制量化考核与重大线索奖励相结合的考核机制，由乡（镇）综治办和所在地派出所组成考核组，以月检、季考、年评的形式对治保干部工作绩效进行考核并换算积分，以分计奖、以绩评优，将分值多少与待遇和表彰奖惩挂钩。按照“多劳多得、少劳少得、不劳不得”的原则，治保干部每完成一项工作即可获得相应积分，积分不封顶，每分对应一定数额的奖金，每季兑奖。二是注重典型引领，以示范带动。加强正面典型引导，善于发现在治保工作中涌现的典型人物，提炼总结治保工作的典型经验，并及时通过媒体进行宣传，从而连点成线、以点带面，大力激发治保干部干事创业的工作热情。对积分靠前、工作优秀的治保干部，乡（镇）在治保例会上及时予以点评表扬；年终在全区开展评优评先工作，为优秀治保干部授予治安勋章。三是强化即时关爱，以情感触动。注重人文关怀，在治保干部的生日寿辰、受伤患病、婚丧喜事等重要时间节点，通过上门慰问、发送手机短信等形式，送上组织的慰问和祝福之情，让治保干部更有干劲。如2014年5月，衢江区毛家村治保干部饶春寿在处置村里疯狗事件中被咬伤，分管局领导专程上门进行了走访慰问。

（二）探索加强农村治保组织建设实践的成效分析。通过加强和改进农村治保会建设，有效扭转了原先治保工作的被动局面，较好地解决了农村派出所孤军奋战的困境，切实推动了农村治保工作由“虚”到“实”的转变，辖区治安状况逐步向“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”目标靠近。

1.治安状况明显改善。随着农村治保会建设的逐步加强，通过制度的“硬规矩”与和谐的“软环境”，促使治保干部自觉参与到治安巡逻、宣传防范、线索摸排等工作中，农村治安防范能力提升，发案大幅下降。截至2014年12月20日，衢江区全年有效报警同比下降了11.2%。

2.矛盾纠纷明显下降。通过开展治保会建设，彻底扭转了原先治保工作推三阻四、出工不出力的被动局面，在村民中又逐步恢复有事找“治保”的习惯。治保干部主动发现治安隐患、提前介入化解矛盾，有效遏制了因矛盾激化导致的“民转刑”案件发生。截至2014年12月20日，治保干部完成的矛盾调处数占总化解数的64.2%，矛盾纠纷化解率达98.3%，衢江区矛盾纠纷同比下降了19.5%。

3.基层基础更加坚实。结合“警官任村官”活动，治保干部在驻村民警的指导带领下逐步成为巡防员、宣传员、信息员、调解员、服务员、协管员、警务监督员，并扎实开展信息收集、隐患排查、出租房屋管理、外来人口管理、社区矫正、基础信息采集等基层基础工作，切实筑牢维护农村社会稳定的第一道防线。

4.警务运行更加顺畅。通过治保会建设工作的逐步推进，治保队伍在维护社会治安中的作用逐步加强，群众对治保队伍的信任感也逐步提升，村民有矛盾纠纷也开始主动找治保组织解决，农村治安问题梯度化解逐级处置的机制不断得到完善。基层派出所从原本“孤军奋战、单打独斗”的困境中解脱出来后，将更多的精力投入到指导、管理和服务中，使农村警务工作进入良性循环，辖区群众满意度也得到大幅提升。

五、新常态下加强农村治保组织建设的理性思考

当前和今后一个时期，经济发展进入新常态，公安机关面对社会治安的新形势、新任务、新要求，一方面要始终坚持以服务社会稳定大局为己任，坚持以民意为导向，保障民安、惠及民生；另一方面要坚持法治思维、勇于改革创新，在注重顶层设计的同时，强化基层实践创新，不断探索新常态下加强农村治保组织建设的新理念、新路径，进一步激发治保干部这一社会治理的“生力军”，使治保会成为公安机关加强农村社会治安工作的“前沿阵地”，不断夯实社会治安基层基础。

（一）加强沟通，获取支持。在加强和改进治保会建设过程中，既要与本地党委、政府做好沟通，更要向上级党委、政府做好汇报，及时传递建设中取得的成效和碰到的困难，主动获取党委、政府以及有关部门的重视和支持，将农村治保工作上升到党委、政府重要建设工程，并纳入社会治安综合治理强力推进。特别在经费保障上，要积极争取将该项工作列入当地财政规划统筹，与村里其他村干部同等待遇；在政治保障上，积极争取治保主任能够编入村两委干部身份。

（二）完善制度，强化培训。一方面，要进一步健全对治保干部的管理机制，争取将治保干部的管理列入当地平安考核，从而加大治保干部的管理约束，倒逼治保干部提升素质；另一方面，进一步丰富治保干部的培训方式、形式，通过采取传帮带、办培训班、外出学习考察等多种形式，全面提升队伍的整体素质。

（三）传承经典，创新思路。在探索农村治保会建设的道路上，要注重传承与发展。不能创出了新方法、遗忘了老传统，也不能只会旧手段、不懂新科技。要传承经典，继承传统。要把过去多年以来治保工作中的典型做法、典型经验传承下来，并与时俱进地加以改进，使其在实践磨砺中焕发新的活力，进一步提升治保工作的成效。要转变思路，开拓创新。治保工作是挖掘社会资源、缓解警力不足的有效途径，要从治保组织建设、人员选配、工资待遇、考核奖惩等方面入手，进一步探索专群结合、网上网下结合、传统现代结合的基层基础工作机制，切实夯实公安工作发展的根基。

（四）强化管理，注重引导。要进一步强化公安机关对农村基层治保干部的管理和引导，建立治安大队——派出所——警务室分级负责管理机制，真正把农村基层治保组织建设成为公安基层工作的有益补充和维护社会治安的辅助力量。要进一步健全集规范、运行、考核于一体的农村治保会管理体系，切实保障治保工作专业、规范。要立足辖区实际，从平安建设、法制宣传、信息收集、矛盾排查等方面入手，切实加强对治保干部的培训指导，从而真正实现基层治保工作由“虚”到“实”的转变。

注释：

①倪义福：《加强治保会建设的几点思考》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版），1997年第6期。

②《中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部印发〈关于加强农村治保会工作的意见〉的通知》，1994年11月21日。

③王作华：《浅议如何加强农村治保会建设》，http://zjzfw.zhijiang.gov.cn/art/2013/8/28/art_2506_171397.html，登录时间：2013年8月28日。

④平安“三率”：指群众对当地的安全感满意率，对平安建设的知晓率和参与率。