谈金融改革的司法保障——以湖州市为例

□中共湖州市委政法委员会课题组

(中共湖州市委政法委员会，浙江 湖州 313000)

当前，作为经济体制改革重要一环的金融改革进入关键时期，在全民依法治国的背景下，如何加强司法保障，助推金融改革，是当前亟待深入研究的重要课题。近年来，湖州市经济保持健康增长势头，金融运行比较稳健，湖州市委政法委紧紧围绕党委、政府的决策部署，针对经济形势发展变化，指导全市两级法院就金融改革及时提出司法应对措施，积极回应人民群众的司法关切，为经济持续健康发展和社会和谐稳定大局作出了积极的贡献。但由于立法相对滞后、司法资源短缺以及应对措施不足等客观因素的制约，金融类纠纷案件的处理考验着政府的治理能力。为此，本次调研拟以湖州地区金融改革的基本情况和湖州市已经采取的措施为切入点，具体分析金融改革过程中突出的司法问题，围绕金融改革对司法工作提出的全新需求，研究新形势下如何更好地为金融改革提供司法保障。

一、湖州市金融改革现状

近年来，湖州市各级政府和各有关部门、金融机构牢牢把握深化金融改革创新这一重要任务，努力提升地方金融资源的集聚能力和配置效率，着力构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，有条不紊地推进金融改革创新各项工作，并取得了阶段性成果。

（一）金融创新示范县建设加快推进。德清县作为全省首批7个金融创新示范县之一，在省委、省政府和省级有关部门的大力支持下，大胆探索、开拓创新，出台了《关于推进金融创新发展的若干意见》，扶持和鼓励金融支持地方经济和金融业自身发展；在全省率先完成创建省级金融创新示范县“十二五”规划，完成金融后台基地区域规划编制；引进农村信用联社金融后台中心、省工商银行后台业务处理中心、中国科学院金融信息所、上海证券交易所等金融后台服务机构，其中省农村信用联社后台服务中心和金融培训中心2个重点项目落地并开工建设，累计完成投资5.33亿元。

（二）农村信用社股份制改革深入推进。德清县农村合作银行完成改制，安吉县农村信用联社获省政府同意直接改制为农村商业银行，实现五个“第一”：南浔区农村商业银行是全省第一家改制为农村商业银行的农村合作机构、第一家发起设立村镇银行的农村合作机构和第一家在异地设立分支机构的农村合作机构；德清县农村合作银行是全省第二批改革名单中第一家完成股份制改革的农村合作机构；安吉县农村信用联社是全省第一批获批同意直接改制为农村商业银行的农信社。

（三）金融产品和服务创新稳妥开展。督查银行建立小微企业专营机构，并将小微企业贷款增幅不低于各项贷款增幅等硬性指标列入对银行业金融机构考核的重要内容。目前，全市已建立小微企业专业支行107家、专业营销团队147个、新增小微企业客户2000余户，贷款年审制和无还款周转模式发放贷款768笔、16.6亿元，确保了小微企业和“三农”贷款增速均高于全部贷款增速。同时，积极推动和支持各银行创新抵质押方式，德清县出台了农村住房抵押贷款管理办法，并推进林权抵押贷款；长兴县推出了“金彩银杏”系列创新产品和服务，包括合力贷、设备通贷、专项周转贷、小企业信用贷等；安吉县推出全国首笔出口收入存放境外账户与境内外币账户的现金管理业务等。

（四）民间融资规范化试点稳妥推进。积极推动民间融资管理试点，探索民间融资阳光化、规范化发展模式，建立政府有效监管、交易流程规范、登记制度健全、运行机制透明、风险防控机制完善的民间融资管理服务平台，推动民间投融资有效对接。其中，长兴县已成立纯中介业务的易贷帮理财服务公司，德清县组建了“风险分类、高效匹配、专业化操作”的民间融资服务中心，吴兴区已完成民间融资管理试点工作方案的编制，市本级、南浔区民间融资服务中心正在积极推进。目前，长兴县易贷帮、德清县民间融资服务中心分别累计撮合民间资金1亿元、3.5亿元。

二、司法保障金融改革工作回顾

（一）金融类案件纠纷特点。2013年1-9月，全市法院共受理金融类纠纷案件数量总和为6815件，较2012年同期下降8.2%；案件标的总额为88.19亿元，较2012年同期上升7.2%。总的来看，金融类纠纷主要有以下几方面的特点。

1.纠纷主要集中在民间借贷和金融借款。金融即资金融通，主要表现为民间融资的民间借贷和官方融资的金融借款，由此导致的纠纷在金融纠纷案件中所占比例最大。在所有涉金融类案件中，民间借贷案件5450件，涉案标的43.56亿元，分别占总数的80%和49.4%；金融借款合同案件1204件，涉案标的44.06亿元，分别占总数的17.7%和50%。其他主要是信用卡、保险合同和票据纠纷。

2.个案平均标的增幅明显。从案件总数可以看出，案件数量减少，但总标的额增加，这表明个案平均标的增加。2013年1-9月，个案平均标的为129.4万，2012年同期为110.8万，同比上升16.8%。其中金融借款案件增幅尤为明显，案件数量增长75.8%，标的增长近2倍，个案平均标的额从217万元增长至366万元。标的之所以增大，一方面是因为企业、个人对资金的大量需求，另一方面是因为经营不佳导致无力还款。

3.金融纠纷转化态势明显。当前，民间借贷纠纷出现了止升趋稳的态势，收案数量下降17.8%，标的额下降35.1%。但民间借贷的风险开始向银行传导，金融类纠纷案件呈现高发、多发态势，案件数量和标的都持续上升，从前述数据可以看出，到目前为止，金融借款标的总额已超过了民间借贷标的额。

（二）金融改革的司法保障举措。为有效保障金融改革，服务经济发展，湖州市强化能动司法理念，健全司法保障体系、完善金融审判机制、延伸金融审判服务职能、依法规范民间金融发展、加大金融债权保护力度、扎实推进破产审判工作，取得了一定成效。

1.健全司法保障体系。为切实履行审判职能，有效保障金融改革，改善金融环境，市委政法委指导全市两级法院出台了一系列文件，形成了较为健全的金融改革司法保障体系。到目前为止，市中级人民法院先后出台了《关于开展银行不良资产处置专项活动的实施意见》、《关于全市法院开展金融债权案件执行专项活动的实施方案》、《关于依法保护金融债权服务经济发展的实施意见》、《关于为中小微企业健康持续发展提供有力司法保障的实施意见》、《湖州市破产管理人管理规程（试行）》等若干规范性意见。各基层人民法院也出台了《关于开展服务保障金融债权专项行动方案》、《关于加强服务保障金融安全工作的若干措施》、《关于优化服务促进经济转型升级二十条实施意见》、《关于进一步强化审判职能服务中小微企业创业创新发展的若干意见》等相关金融改革司法保障措施和意见。

2.完善金融审执机制。在市委政法委的牵头协调下，湖州市中级人民法院于2012年底成立金融审判庭，专门审理借款、储蓄、保险、票据、信用卡、信用证等金融类纠纷案件，提高了金融审判的质量、效率和专业性。各基层人民法院对金融案件已基本实现集中管辖，并由民二庭的业务骨干组成金融审判组或相对固定的合议庭，专职负责金融债权案件的审理；执行庭的业务骨干组成金融执行组，并下设执行实施第一组、执行实施第二组，专职负责金融债权案件的执行。全市形成了金融审判执行专业化、集约化的审执机制。

3.建立涉企金融案件庭前合议联席会议制度。由市委政法委协调市中级人民法院、金融办、经信委、法制办、人民银行、银监分局、保险协会等部门和单位，建立了涉企金融案件庭前合议联席会议制度，会议办公室设在市中级人民法院。会议职责主要是建立重点金融案件制度化的沟通协调机制，共同研讨金融类案件审判的热点难点问题及重大金融纠纷案件事前的协同处置问题，整合解决金融纠纷的社会资源，促进金融审判与金融监管、金融机构的业务交流和良性互动。

4.延伸金融审判服务职能。加强调研指导和案件宣传，在市委政法委的牵头协调下，市中级人民法院加强与金融办、经信委、人民银行等部门的联系，强化对小额贷款公司、融资性担保公司等非银行金融机构的法律指导工作，定期对银行、企业进行走访。市中级人民法院先后完成了《关于小额贷款公司、担保公司涉诉情况的调研报告》、《关于湖州市小微企业融资情况的调研》、《全市法院关于银行不良资产处置工作的情况汇报》、《强化能动司法服务金融发展》、《湖州市两级法院关于推动破产审判工作的调研》、《2013年上半年金融债权审执情况调研》等调研报告，并根据调研成果形成相应的司法建议和措施。

5.依法规范民间融资秩序。对民间借贷纠纷，严格审查债务的真实性，防止虚假诉讼。借贷双方对借款期限内的利率有约定的，从其约定；约定利率超过法律规定的，法院一般不予保护；但借款人自愿给付出借人较高利息，且不损害国家、社会共同利益或者他人合法权益的，法院可不予干预。对企业间的借贷，只要是企业自有资金偶尔为之的资金拆借，应肯定其借贷效力，维护交易稳定；若企业超出经营范围，将过多资金投入借贷，对该种行为应作出否定评价。

6.加大金融债权保护力度。对金融债权案件开辟绿色诉讼通道，快立快审快执，简化财产保全措施。对一审金融债权案件和实现担保物权案件，符合受理条件的，当日立案；需补充起诉材料的，及时给予指导，确保一次性补充完整。对二审金融债权案件，缩短案卷材料移送时间，对直接向中级人民法院递交上诉状的，中级人民法院立案庭在收到上诉状2日内寄出，基层法院收到后尽快送达上诉状副本，并在5个工作日内完成案卷材料报送。对申请强制执行的已生效金融债权案件，手续齐全的，当日立案。定期对金融债权案件执行开展专项活动。对需要集中指定管辖的金融债权案件，及时办理报批手续。对银行申请债务人企业破产的案件，依法审查，尽快受理。对银行申请财产保全的案件，无须提供财产担保，仅需提供信用担保即可，法院在收到申请后立即采取保全措施。

7.扎实推进破产审判工作。随着破产案件审理数的增加，在破产审判中，注重协调维稳工作，妥善安置破产企业职工；发挥各方作用，合力推进破产程序，组织精干合议庭，引入破产管理经验丰富的破产管理人，充分准备债权人会议，建立管理人报酬和援助基金，成立破产案件审理指导小组；坚持能动司法，切实维护债权人和债务人权益，提前介入进行程序外重组，多种举措盘活企业资产，关联企业合并破产，灵活转换重整和清算程序，扎实推进破产审判工作。其中，安吉县博时家具有限公司破产和解案是湖州市首次以和解方式审结的破产案件，仅用时170余天，由于当事人的合法权益获得了公正高效的保护，矛盾纠纷得到了化解，社会不稳定因素被排除；浙江直立汽配有限公司破产重整案因成功引入战略投资者，企业的债务资金链蔓延趋势得到了有效遏制，为维护金融债权和金融秩序提供了有效司法保障。上述两个案件均被省高级人民法院选入《2012年浙江法院企业破产审判报告》十大经典案例。

三、司法保障金融改革面临的问题和困难

由于立法相对滞后、司法资源短缺、新情况新问题不断出现等客观因素，致使司法在保障金融改革过程中面临一些问题和困难。

（一）民间借贷利息难调节。虽然我国对民间借贷的利率有明确限制，①但事实上，民间资本利率尚未形成一个统一的基准利率，整个民间金融市场被高利率诱导，呈现一定的盲目性和随机性，整体民间利率都处于较高的水平上。在民间借贷中，有些将利息预先扣除，有些高额利息现金支付，有些将未付利息结算成本金进一步计算利息，使得此类利息较为隐蔽，难以调节。另外，中小微企业的融资一直比较困难，银行对中小微企业的融资支持力度不大，为了获得资金，不少中小微企业不得不接受来自民间借贷的较高的资金利息。很多本身经营不错的企业因为要支付借贷资金的巨额利息，资金链断裂导致倒闭。

（二）涉刑民交叉问题难以处理。在高息暴利的刺激下，通过民间借贷进行违法犯罪活动的现象不断出现，常见的主要有赌债变借贷等违法行为、超越经营范围非法发放贷款等金融违法行为和非法吸收公众存款、非法集资、贷款诈骗等金融犯罪行为三种类型。民间借贷当事人涉嫌犯罪时涉及刑民交叉问题，在程序上是移送、中止还是继续审理，在实体上对合同效力的认定，一直是审理民间借贷案件中最为敏感、也最为疑难的问题。如债务人涉嫌犯罪，债权人只起诉担保人的，若继续审理，则可能刑事判决结果导致主合同无效，继而担保合同亦无效，判决结果具有不确定性；若中止审理，则刑事程序时间较长，不管是债权人还是案件主审人，都希望尽快结案；若驳回起诉，则等刑事判决作出，担保人可能已转移财产，即使法院已经对担保人财产采取了保全措施，随着案件终结，保全措施亦会解除，公安机关对担保人的财产一般也不会采取措施，等债权人再起诉担保人时，即使担保人要承担责任，债权人的权益也难以实现。

（三）“送达难”问题突出。“送达难”制约金融案件审理进度。在金融债权案件的诉讼过程中，这一问题十分突出。为降低信贷回收风险，银行往往要求借款人找多个担保人担保，企业借款的要求企业股东作为保证人或其他企业提供互保，在纠纷发生后，通常银行会将所有的债务人都作为被告起诉。一般金融借款案件被告人数通常为5人以上，有的甚至多达几十人。在被告人众多的案件中，将部分下落不明且无财产可供执行的保证人列为被告，不仅没有实际意义，送达工作也给法院带来巨大压力。案件要等到2个月公告期满后再开庭审理和判决，浪费了司法资源，延长了案件审理周期。

（四）抵押物处置方面的问题。银行债权基本都有抵押，但由于债务人在无力偿还银行借款时往往也处于负债较多被多人起诉的状态，如果银行起诉在后，在先起诉的案件可能对银行设立抵押的财产已经采取了保全措施，银行的抵押权难以及时实现，省内法院还可以根据省高级人民法院要求协调处理，省外法院就不一定能达到协调处理效果。抵押权实现的另一障碍是抵押人伪造租赁关系，在银行主张抵押权时才发现抵押物上存在租赁关系，抵押人也能拿出租赁合同，且表示租金已经支付，有的租赁合同上约定的租赁期限为一二十年，从形式上看难以认定租赁关系伪造，目前的鉴定技术也难以鉴定出合同形成的具体时间，根据抵押不破租赁原则，银行抵押权难以实现。

（五）破产审判工作推进中遇到的问题。一是破产企业的债权难以清收。由于破产企业管理混乱，企业破产时，很多债权已超过诉讼时效期间。加之债务人经营状况很差，无力偿还所欠破产企业的债权。另外一些质保金或产品尾款，催讨成本较高，且胜诉率、实际执行率均存在不确定性。二是破产企业的财产变现困难。破产企业的一些机器设备陈旧老化，不易变现，拍卖时多次降低起拍价，最终以低价拍卖甚至无人竞拍。三是企业重整过程中不易找到合适的投资者。破产企业本身存在资金链断裂、资不抵债等问题，除非企业在某行业或地区较为著名，少有投资者愿意对破产企业投资。四是合并破产的关联企业的范围难以界定。一些关联企业是在破产受理一段时间后经审查才发现的，合并破产债权过多，压力较大，若不合并，关联企业财务、人力、资金高度混同，不利于债务清偿。五是民间借贷虚假债权的认定困难。管理人仅凭申报材料无法核实债权真假，只有依靠公安部门进行刑事侦查，然而，专门负责此项工作的经侦大队因人手不足等原因不能侦查所有民间借贷债权，不少债权只有确定为临时债权。六是《企业破产法》第十九条贯彻实施困难。②除办理商事案件的庭室外，法院其他部门对该规定并不了解，当破产企业要求解除债务人财产的保全措施和终止执行程序时，大都不理解或不予配合。

四、强化金融改革司法保障措施的建议

（一）健全联席会议制度。金融监管和金融审判联席会议要形成长效机制，除定期召开涉企金融案件庭前合议联席会议外，联席会议各成员单位之间要加强信息共享，对于失信被执行人的信息，要及时纳入人民银行等征信系统，进一步促进社会信用体系的完善，就防范风险、加强监管等方面开展调研，提出具有前瞻性的对策建议，及时公布金融审判典型案例，供相关部门参考。对于金融纠纷，要充分吸纳和发挥中介机构、行业协会及监管部门进行调解，政府力量和社会自治力量交互共治，不断探索完善金融纠纷多元化、多方位、多渠道的解决机制。

（二）规范民间金融行为。一是加大民间借贷案件审理力度。对民间借贷案件的审理和执行工作要充分予以重视，对审判实践中发现的苗头性、倾向性信息，要及时与相关部门沟通，为政府正确决策做好参谋。对以民间借贷为名实施非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪活动的，要及时移交公安机关处理；要采取相关措施，切实保护合法借贷关系和当事人利益。二是对小额贷款公司、担保公司等新兴的类金融机构，在做好监管工作，推动其规范运营的同时，要加大扶植力度，促进其健康发展。严格认定担保公司放贷行为的效力，对其大规模的放贷行为应予以禁止；对为中小微企业向银行代偿较多的信誉较好的担保公司，可考虑公司在追偿债权时暂时享受金融机构待遇。

（三）加快推进银行不良资产处置。按“审理更快捷、执行更到位”的总体要求，继续对金融债权案件快立快审快执外，进一步做好几下几个方面的工作，加快推进银行不良资产处置。一是提高送达效率。用足用好用活新民事诉讼法以及最高人民法院和省高级人民法院有关送达的规定，提高送达效率，缩短送达时间，努力缓解“送达难”问题，优先采用直接送达、留置送达、电子邮件和传真送达等速度快效率高的方式。二是防止担保人恶意脱保。对于担保人主张借款人构成贷款诈骗等犯罪，而债权人的银行未主张犯罪的，不宜简单中止诉讼或驳回起诉。加强与公安机关的沟通协调，防止担保人以涉嫌犯罪为由逃废担保债务。三是加大金融债权执行力度。对于被普通债权人先行申请查封的银行抵押物，抓紧与在先查封的机关协调，推动抵押物及时处置。四是防止抵押人伪造承租权。金融机构对抵押财产主张优先权而抵押人以租赁关系抗辩的，严格审查租赁合同的效力，通过合同签订时间、租赁时间长短、租金是否支付及支付时间、承租人与出租人的关系、承租人是否必要承租抵押物、承租人是否实际占有抵押物及占有时间等因素，综合分析租赁关系是否真实存在及是否发生在抵押设立之前，防止抵押人伪造承租权损害金融机构优先权。

（四）依法支持金融创新。对各银行创新的抵质押方式，应当依法予以保护，并视情提出司法建议，完善抵质押方式，促进金融创新。对担保公司偶尔从事的放贷行为，正确区分其正当性和合法性，综合分析放贷对象、金额、期限、利率等因素，对转贷③、委贷④以及实力和信誉均好的担保公司用闲置资金为有贷款需求的企业提供短期资金的，应予以支持。同时，考虑到相关尝试尚处于探索阶段，应严格予以有限制的认可，对不符合以上要求的放贷，根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，应以“非法发放贷款”条款而认定其行为无效。

（五）进一步推进破产审判工作。探索“市场导向、司法主导、简易审理、执破结合”的企业市场化破产新路子，落实涉案企业“能活的依法帮扶，当死的有序退出”的差异化处置思路，指导全市两级法院进一步探索破产简易审判。加大对破产的宣传，发挥管理人队伍的宣传作用，转变一些企业家和社会各界对破产制度的误解。提高管理人水平，通过强化业务培训，不断提高管理人职业技能，丰富执业经验，同时建立考核机制，优胜劣汰，促使管理人队伍专业化。加强债权人委员会对管理人工作的监督，保障破产程序的公正。转变破产理念。新《破产法》实施后，破产制度不应当仅仅作为一种工具，而应当体现更高的价值，即重在拯救危困企业、平衡债权人利益，通过市场、法制的结合，不断完善市场经济秩序。

注释：

①中国人民银行颁布的《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》和最高人民法院颁布的《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定，民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过同期贷款利率的4倍，超出部分的利息不受法律保护。

②该条规定：人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当终止。

③转贷，即在保企业不能按期偿还银行贷款时，为了保证企业信用，由担保公司借款给担保对象，使其用“自有资金”偿还银行贷款。

④委贷，即担保公司闲置资金过多，委托银行代为放款。