公安机关互联网管理过程中的法治思维——从自由与秩序两大价值和两者关系说起

□陈正明，孙金伟

(台州市公安局，浙江 台州 318000)

随着网络技术的发展和网络应用的增多，互联网已经成为人类生产、生活的主要工具之一。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，手机网民规模5.27亿，互联网普及率达到46.9%。这些数据足以表明，我国已进入后互联网时代，加强网络社会管理已成为公安机关面临的一项重要而紧迫的工作。在法治中国的大环境下，公安机关在互联网管理中，必须遵守互联网发展客观规律，充分认识自由与秩序两大价值在推进互联网发展过程中的作用。从自由与秩序基本内涵和两者关系考量，基于法律和事实两个层面，互联网空间属于公共空间，网络秩序属于公共秩序，公安机关对互联网的管理实质上就是对人们如何正确使用互联网的一种行为管理。

一、自由与秩序概述

（一）自由与秩序的基本内涵。自由与秩序一词在不同的研究领域有着不同的内涵与外延。从法治方面定义，法无禁止则自由，也就是说在法律的框架内，个人的意志与行为不受制于他人和政府的强制，而是按照自己的意志去活动，它是人类社会发展进步的内在动力，是一个人自我发展、创造美好生活和获得社会地位的前提条件。社会在一定的法治规则下良好运行的状态即为秩序，它是社会的管理者为促使社会有序运行，通过法律、道德、宗教等社会规范对社会进行管理形成的一种状态。

（二）自由与秩序两者关系。自由与秩序是社会法治化过程中的两大价值追求，两者互相对立又相互统一。自由强调发挥人的主观能动性，按照自我意志，追求各自利益，创造新事物；秩序强调个体之间协调关系，它促使个体追求的权利得到社会保障，其宗旨是稳定有序。自由有冲破束缚、打破原有平衡状态的动力与惯性，秩序则力求维持平衡状态，抵制自由膨胀，因此，自由与秩序对立而行。社会管理行为一方面要创造稳定、和平、安全的社会环境，另一方面则要保障人的自由。从这一意义上说，自由与秩序又相互统一。在法治所追求的自由、秩序、正义、公平、平等等众多价值中，法治的核心价值是自由，法治的基础价值是秩序，两者又缺一不可。自由赋予人们创造力，是法治进步的源泉，也是法治中其他价值追求实现的前提条件；自由的实现依赖社会秩序的发展程度，秩序是法治中其他价值实现的基础，没有秩序，自由无从谈起，它是法治社会发展过程中其他价值实现的保障，一切秩序都是为了人们自由的实现而创造的。

二、自由与秩序在互联网发展中的价值以及失衡的宏观表现

互联网发展的动力来源于社会成员不断追求自由和社会管理者不断调整策略维护秩序的相互推进过程。然而，自由是相对而非绝对的，要受一定的秩序的约束，如果人们过度地追求自由，而不去遵守社会中的秩序，则会造成自由与秩序的一种失衡，阻碍互联网的发展。

（一）自由与秩序在互联网发展中的价值。互联网的发展主要是指人类不断开发网络互联技术以及将网络技术不断地运用到人们的生产、生活中。这说明，不管是互联网技术开发还是应用，都是人类的一种社会实践活动，都受到自由和秩序的相互作用。

1.自由是互联网发展的源泉。互联网的诞生来源于人类不断追求自由以及在追求自由过程中产生的丰富的创造力，在互联网发展过程中，正是由于群众追求自由的活力与积极探索新事物的兴趣，才激发了对互联网无穷的开发创造潜能，不断地推动网络技术和网络应用向前发展。自由的开发创造，让互联网络应用不断丰富，网络空间不断扩张，让互联网真正进入人类的社会实践、生产生活中，方便群众生活，促进政治民主，推动经济社会发展，它是互联网发展过程中保持持久魅力和强大生命力的源泉。

2.秩序是互联网发展的基石。秩序是互联网良性发展的基础，没有好的秩序引导，网络技术的发展将受到阻碍，甚至会被不法分子所利用，助长网络犯罪等负面影响的产生，给国家安全和社会稳定带来挑战。只有创建健康合理的秩序，正确引导人们的想象力和创新力，规范人们在创造、改造和利用互联网中的行为，让人们所追求的自由在相对良好的秩序下运行，自觉地遵守互联网管理的各项规定，同时又能在合法的基础上不断攀登互联网技术的高峰，才能促进互联网的安全持续发展。

（二）互联网发展中自由与秩序失衡的宏观表现。在以自由为特征的网络时代背景下，自由的价值受到极度追捧，而秩序的价值则相对受到忽视，加之相关法律缺失、政府部门管理不到位，从而使得互联网发展陷入一种自由与秩序失衡的状态，其宏观表现形式主要有以下几个方面。

1.网络的发展与安全面临失衡。计算机网络在政治、经济和社会生活等各个领域迅速普及，全社会对互联网的依赖程度也越来越高。任何一种网络新技术的出现，都可能打破原有的秩序，引发新的变革。部分群体在追求网络技术发展的同时，利用管理不到位、互联网技术漏洞，进行黑客攻击和病毒传播、实施网络诈骗和敲诈勒索、盗取商业秘密和公民隐私、销售危险管制物品等等。据国家信息安全漏洞共享平台显示，2013年8月19日至8月25日，一周内境内被篡改网站数量为5470个，被植入后门的网站有3203个，仿冒网页为754个，这类数据还不包括受攻击而没被发现的网站。而现有的网络安全防范技术、法律法规以及网民的安全意识，都没有办法跟上新型的网络犯罪，网络安全隐患无处不在。

2.意识形态阵地的坚守与渗透面临失衡。意识形态主要指民众对事物的理解和认知，它是一种思想观念和价值体系，是观念、观点、概念、思想、价值观等要素的总和。在社会管理中，意识形态常被用来解释社会应当如何运作的观念和原则，并且还可直接提供某类社会秩序的框架，是社会管理的基础。意识形态极容易受思维能力、价值取向、信息传播、从众心理等因素影响。网络信息的快速、高效传播，既可为维护主流意识形态提供新的手段和空间，也势必带来严峻的压力和挑战。冲突失衡的主要表现有：网络信息越来越碎片化、快餐化，目的动机隐藏更深，真实性更难甄别，网民取用甚至演绎更加随心所欲，主流意识形态被侵袭变得更加容易；网络信息的制造者、传播者以及受众身份的虚拟性，使得意识形态工作对象不清晰，宣传效率大幅降低；传统意识形态宣传工具的工作范围、工作流程、工作规则局限性进一步放大，使得传统意识形态阵地的垄断地位受到弱化；网络无国界的特点以及穿透工具的大量使用，国内外敌对势力的渗透渠道更难防范，主流意识形态的地位受到挑战。例如2011年浙江温州市“钱云会事件”中，境外势力通过互联网直接进行意识形态渗透，激化网民的不满情绪。

3.经济秩序的维护与革新面临失衡。经济秩序是指通过法律、经济伦理和行政手段建立起来的经济发展的基本规则。互联网的出现改变了人们的生活方式，扩宽了人们的生活空间，人们可以利用互联网进行电子贸易和商务活动。网络的广覆盖、平民化吸引着更多公众参与其中，提升了群众的消费欲望，加快了经济贸易往来，拉动了国家经济增长。2013年互联网行业占我国GDP的比重由2010年的3.3%增长到了4.4%，而且这个比例还在不断增长。在互联网给经济社会发展带来翻天覆地变化的同时，随着网络购物、网络“产品”等新型互联网贸易的快速出现，例如最近出现的P2P、余额宝等网络融资产品，而相关法律规范缺失，政府责任部门不明确，对新事物调查研究不够深入，管理思维仍停留在原先的传统管理上，管理手段匮乏、管理理念跟不上等问题随之产生，甚至有些互联网上的贸易行为出现托管状态，原有的经济秩序面临巨的大冲击和挑战。

4.社会矛盾的凸显与化解面临失衡。网民规模快速增长，部分网民借助互联网的隐蔽性、非实名性等特点，在享受法律赋予其自由言论权利的同时，将产生于现实社会的普通事件，通过互联网技术进行恶意编造，快速传播，表达对社会的不满，一些公众知晓后，不加辨别，随意放大、扭曲，在互联网上形成共鸣，在现实中形成串联，最后引发群体性事件，造成社会出现严重的信任危机和极差的安全感等问题。更有一些别有用心的网络制谣者，通过网络传播无中生有、恶意捏造事实，攻击他人和组织，加上民众法律意识不强，随意转发言论，涉权、涉富、涉警事件极易成为网络热点，而政府部门监管力度不够，对出现的社会问题、社会矛盾化解不及时，多方面促使群众对一些正常社会现象和社会矛盾的放大和扭曲，社会矛盾凸显。

三、公安机关依法管理互联网的意义及法治思维的宏观把握

互联网管理已经成为公安机关社会管理的一个重要组成部分，其管理工作的优势直接影响到国家安全和社会稳定，而作为执法机关，传统的管理方式不足以应对当前互联网发展的要求，只有认清维稳的实质内涵，树立法治观念，转变思维方式，正确处理好互联网管理过程中的自由与秩序的关系，实现两者动态平衡，才能确保互联网的可持续发展。

（一）公安机关依法管理互联网的意义。公安机关依法加强互联网管理是法律赋予公安机关的神圣职责，树立依法管理理念，严格依法落实管理措施，对确保国家安全、经济发展、公民过上自由安定的生活有着重大的现实意义。

1.依法管理互联网是法律赋予公安机关的主要职责。我国在《关于加强和改进互联网管理工作的意见》中明确指出，公安部门、宣传部门、电信部门是互联网管理的“三驾马车”，共同负责管理。相对宣传部门承担的网络舆情引导，电信部门承担的网站审核、事后监督，公安机关肩负的职责更重，管理手段更加丰富，主要承担打击网络违法犯罪、进行舆情疏导、保护网络安全、维护稳定大局的职责，其管理手段除日常管理和行政处罚外，还有刑事调查权，刑事处罚是最严厉的处罚，是维护网络安全的最后一道防线。由此可见，公安部门是互联网发展的捍卫者、保障者，是互联网管理中最主要的责任主体之一。

2.依法管理互联网是国家安全、经济发展的根本保障。互联网作为一个国家重要的基础设施，在实体经济运行和社会良性运转方面起到了无法比拟的作用。互联网络越发达的国家，其对网络的依赖度也会越高，一旦网络受到不法攻击，陷入瘫痪，经济贸易将受到阻碍，国家安全将面临崩溃危险。同时，一些不法分子通过互联网宣扬恐怖主义思想、散播恐怖视频、招募成员、筹集资金，企图实施恐怖行为，境外势力通过互联网攻击商务网站、窃取商业机密、盗窃个人信息，互联网已然成为国家维稳和经济贸易的主战场。国家安全重于泰山。面临严峻的挑战，公安机关必须依法管理互联网，增强网络管理力量，在职责范围内对影响、危害国家安全和经济发展的行为予以查处、打击、封杀，震慑不法行为，净化网络空间，确保国家安全和经济健康发展。

3.依法管理互联网是保护公民自由、维护社会秩序的客观要求。在依法管理互联网过程中，如果让个体过于自由地使用、开发互联网，则会在某种程度上影响社会秩序稳定，损害人们对秩序的需求，而如果对个体过多地强调使用、开发互联网的规则，则会在某种程度上降低人们的主动创造力，阻碍互联网对人类社会发展的推动。公安机关互联网管理离不开秩序和自由两者之间的挣扎、摇摆、协调。依法管理互联网就要求公安机关通过法制规则进行调控，在公民自由与社会秩序之间形成一种合力与张力，使两者处于一种动态平衡的状态。只有这样，才能既保护法律赋予公民追求自由的权利，又创造稳定、可依赖的生活秩序。

（二）公安机关互联网管理过程中法治思维的宏观把握。在党中央提出建设法治国家、法治政府、法治社会的大背景下，互联网的开发运用和管理也是一个不断法治化建设的过程。公安机关应当遵循国家的法治精神，运用法治思维和法治方式，采用法治手段管理互联网。在宏观上应把握以下几个方面。

1.正确把握依法治国方针。依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。互联网作为人类生产、生活活动的一种重要工具，也应将互联网管理纳入依法治国的总方针下，通过法律手段将互联网的开发和使用过程予以规范化。公安机关作为互联网管理的主要力量之一，应正确把握依法治国的方针政策，树立正确的依法治理互联网理念，将互联网管理纳入法治的轨道，不断完善互联网管理的法律法规，促使互联网良性运行。

2.充分保障公民自由权。自由是宪法赋予公民的神圣不可侵犯的权利。法无禁止则自由，意味着在法律的框架内，我国公民可以根据自我的内心意识，随意地实施社会行为，行政机关对这类合法的行为应予以充分的保障。人们通过互联网进行自由创作、自由言论和社会监督等追求自由的行为，不仅解放了思想，弥补了社会监督的缺失，在很大程度上推进了社会的民主进程，促进了科学技术的发展，其存在对社会的发展具有重大意义。因此，公安机关应客观、正确地认识互联网发展过程中公民自由权利的重要性，对公民不断开发、利用互联网的合法行为予以充分保障，对侵犯公民自由权利的行为依法加以制止，最大限度地释放互联网管理中公民的自由权，实现互联网的快速发展。

3.全力维护秩序底线。我国政府将法治作为调整社会秩序的重要手段，也就需要管理者通过制定、完善、运用法律形成良好的社会秩序。公安机关作为中国特色社会主义事业的建设者、捍卫者，在互联网管理过程中充分保障公民行使自由权、创造新事物的同时，也必须坚守社会秩序稳定这一底线。失去稳定，自由也就无从谈起。对于互联网发展过程中公民过度、盲目追求自由、无视社会秩序存在，侵犯他人生命财产，甚至危害国家安全稳定、挑战社会秩序底线的行为，公安机关应坚持运用法律武器，采取法律手段，及时、准确予以打击，确保公民在互联网上追求自由权利的行为在秩序的底线之上。

4.提升运用法治思维的能力。党的十八大报告指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力。这也对公安机关运用法治思维和法治方式解决社会问题提出了新要求。面对互联网出现而引发的新的社会问题和社会矛盾，公安机关应通过培训、学习，树立宪法和法律至上的理念，改变以往的人治思维，在尊重和保障人权的基础上，提升互联网管理中的职业洞察力和判断力，面对公民过度追求自由破坏社会秩序的行为，运用法律规则、法律逻辑、法律理念对问题加以分析，通过法律手段对超过法律界限的自由权加以限制和规范，同时又不侵犯、限制宪法赋予公民合法的自由权，努力提升把握互联网发展过程中社会秩序和公民自由动态平衡的能力。

四、法治思维引领下公安机关互联网管理工作的策略

公安机关要深刻领会法治思维的内涵和本质，在宏观上正确把握依法治国、保障公民自由权、维护社会秩序底线、提升法治思维能力的基点，做到理论与实践相结合。在具体管理互联网过程中，公安机关应坚持以下几个方面的策略。

（一）以疏为主，以堵为辅。互联网是一把双刃剑，在方便群众生产生活、拓宽民意表达渠道、对党和政府进行监督方面有着独特的优势，但由于缺乏更有效的监管措施，少数人通过互联网造谣，恶意攻击党和政府及其决策，给政府公信力带来了极大的负面影响。公安机关传统以堵为主、消除负面影响的方法，随着微信、微博等网络应用的出现，作用越显薄弱。从法治角度讲，公安机关在网络舆情管理过程中应尊重网民追求自由的权利，给网民一个自由表达观点、反映客观现象的空间，发挥网络的社会监督作用，但对无故攻击政府和他人、发布煽动性行动性信息、境外极端宗教渗透等非法活动，要坚决严厉打击处罚，做到疏堵结合、以疏为主、以堵为辅。

（二）法律教化与法律惩戒并用。互联网管理的法治化必须以提高人的法律意识为基础，对违法犯罪予以一定的惩戒，做到法律教化与法律惩戒并用。完善互联网管理的法律法规，加强法律宣传与道德品德教育，多渠道宣传普及互联网法律知识，定期组织法律大讲堂，明确网民的法律权利和责任，提高网民法律意识，确保网民在法律框架内自觉遵守法律，合理、合法地行使自由权利；同时，公安机关应认真梳理群众举报线索，积极开展网络侦查，对利用互联网进行违法犯罪的行为予以严厉打击，并将打击结果通过网络、报纸、电视等媒体进行报道，给网民以警示教育，从而形成一个良好的互联网法治环境。

（三）注重公民隐私权的保护。隐私权是指自然人享有私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的基本人权。互联网时代，用户在使用互联网的同时，将大量隐私数据如个人身份信息、人际关系信息等存放在其中，而这些信息一旦被不法分子恶意窃取或使用，将对人们的生活、学习和工作等私人领域带来不良后果，甚至造成财产和声誉损失。例如“人肉搜索”将公民的个人信息公布在互联网下，引发社会对个体的讨论，严重侵犯公民的隐私权和名誉权。公安机关在互联网管理过程中，应注重对公民隐私的保护，对盗卖个人身份信息等违法犯罪行为予以坚决打击，管辖区内对网络公司注册网民信息的使用和保护予以日常监督，确保每个公民在互联网空间享有自己的一个隐私空间。

（四）维护互联网行业合法竞争。竞争是市场经济最活跃、最核心的因素，竞争机制则是市场经济最基本的运行机制，市场资源的合理配置是通过竞争机制来实现的。伴随互联网的发展，一些从事与互联网技术有关的行业随之产生，公安机关对互联网的严格管理和监督，促进了互联网商业经济的快速发展。但由于互联网的虚拟性和高技术性，加上我国互联网企业法律体系不全、行业规则不清、商事活动领域缺乏诚信，导致行业之间实施技术攻击、干扰和控制，散播虚假信息、外挂软件程序、恶意诉讼等恶性竞争行为时有出现，扰乱市场信息，损害用户利益和社会秩序。公安机关在管理过程中应通过法律手段对其进行规制，在保护合法竞争的基础上，对行业间恶性竞争，严重扰乱社会秩序的违法行为，坚决立案调查处理。

（五）发挥互联网行业自律作用。行业自律是指行业会员联合设定的标准，比如披露产品信息、建立最低安全和质量标准、产品级别分类，以及监督欺诈性行为等。公安机关在互联网管理过程中，除了传统的互联网治理手段，应协调、指导互联网行业协会的发展，使之在行业自律中发挥应有的作用。2004年，在台州市公安局网警支队的牵头下，成立台州市网络安全管理协会，通过协会这个平台，不定时组织协会成员参加互联网行业发展讨论，向其定期发布最新网络安全状况及有关法律法规，实现互联网行业自律。发挥行业协会的组织作用，吸收有代表性、龙头性的互联网企业进入行业协会，制定行业标准，建立自主规范、互相监督、严格自律的行业自律机制，使行业内部各利益相关群体从自身出发，自觉遵守各项法律法规，自查自律，进行公平有序的行业竞争，营造一个健康有序、规范和谐的网络环境。