农村党组织基层治理功能实现机制的典型创新及启示

崔玉丽

(国家行政学院，北京海淀100089)



农村党组织基层治理功能实现机制的典型创新及启示

崔玉丽

(国家行政学院，北京海淀100089)

【摘要】在国家推进治理现代化的进程中，一些地方党组织进行了基层治理的探索，提供了可资借鉴的经验。通过分析河北“青县模式”、广东“蕉岭模式”、河南邓州的“四议两公开”模式和浙江温岭的“民主恳谈”模式，可以发现农村基层治理创新有四个突出特征：一是呈现“变动—吸纳—整合—重构”的变革逻辑，二是侧重基层党组织的功能重塑，三是形成了多元主体的治理体制，四是建立了合作协商的治理机制。这些创新有三点重要启示：一是适时应势进行改革创新是党组织保持领导核心地位的保障，二是与其他治理主体合作是农村党组织发挥作用的重要途径，三是明确功能定位是农村党组织发挥作用的前提。

【关键词】基层治理；农村党组织；利益整合；多中心治理

随着民主政治建设进程的加快和农村经济社会的发展，农民主体意识和民主意识日益增强，农村社会组织结构和利益格局发生了深刻变化和调整，原有的农村社会治理模式与新的农村经济基础出现了不适应的问题，党组织领导方式方法与村民自治框架不接轨，党的领导与村民自治之间、党内基层民主与农民主人翁地位之间缺乏有机结合。这些矛盾和问题严重影响了党群干群关系，削弱了村级党组织的凝聚力和战斗力，制约着农村的改革发展和稳定，亟需新的思路和新的机制改进农村治理。

一、农村基层治理创新的典型案例

在新的社会发展环境下，全国各地的基层都在结合自身的实际情况，进行着各具特色的地方性治理机制创新与基层党组织建设创新。如广西百色推行“农事村办”制度，探索农村社会管理和服务新模式；山东高密市推行“党员奉献积分制”加强农村党员量化管理；河南省巩义市实施“一定两评三补”建立村级组织经费保障新机制；北京房山区实行“次序动员”机制，为破解农村党员发挥作用难题，激发农村基层组织和广大农村党员干部服务全区科学发展的活力探索了新路径。浙江省景宁县的“乡会村开”推进了服务型基层党组织建设；辽宁兴城创建“农民大学堂”服务党员群众；云南省凤庆县建设“农村家庭党校”搭建农村党员教育培训新平台等等，形成一些有价值的基层经验、模式与做法。相对而言，“青县模式”、“四议两公开模式”、“民主恳谈模式”以及“蕉岭模式”影响更大，为基层农村党组织在乡村治理中更好的发挥作用提供了可资借鉴的先进典型。

(一)河北“青县模式”

“青县模式” 是一种以“村代会常任制”为主体的新型村治模式，主要是指“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的制度，按照其县委书记的总结可以包括四个基本内容：(1)调整村治结构；(2)加强党的领导；(3)充分发扬民主；(4)依法规范管理村务。这一模式是在现行政策和法律框架内，对传统农村组织架构及其职能设置、运作方式的整合改良。其中，村民代表会议成为村民参与民主决策的权力机构；村委会仅仅作为决策执行机构，负责实现村代会决策事项；党支部书记通过竞选担任村民代表会议主席，党组织通过民主程序领导村民民主决策。

“青县模式”使党组织把党的领导融入村民自治框架内，找到了党的领导与村民自治结合的路径。经过治理结构和工作方法的调整，各个村级组织的职能职责、履职方式以及它们之间的相互关系发生了积极变化：党支部抓大放小，重新确立了自身角色与功能定位，领导核心作用到位；村代会由虚变实，保证了村民民主权利的实现，决策监督作用到位；村委会依法管理，明确了专业分工，职责权力行使到位，逐步形成了村党组织领导的充满活力的村民自治机制。使得村治成效大大提高，村党组织与村自治组织关系更为融洽，社会矛盾得到化解，民主监督制度运作程序优化。这种基层创新的治理机制无疑对基层乡村治理、基层民主建设都有重要价值与积极意义。

(二)河南邓州“四议两公开”模式

“四议两公开”工作法，是指凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项都在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”就是：党支部提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”包括决议内容公开、实施结果公开。这一工作方法，充满了协商民主的政治意蕴。协商民主强调负责任的权力主体之间通过平等、公开、广泛的讨论与交流，相互了解和包容彼此的观点与主张，就某些共同话题达成共识，进而在理性修正偏好的基础上作出公共决策。协商民主基础上的公共决策也因此获得鲜明的合法性。“四议两公开”工作法为协商民主的基层实践提供了结构性安排，为村庄中的主要权力主体提供了沟通与协商的工作机制，并且通过程序性的工作流程将协商民主演变为制度性的民主工具，达到了各个权利主体各尽所能、各取所需的政治要求与管理目的。

“四议两公开”工作法探索了党内基层民主与农民主人翁地位有效结合的形式，是党领导的村级民主自治机制的创造性实践。作为村民自治制度建设的创新，在制度和程序上实现了加强党的领导、严格依法办事、充分发扬民主的有机结合，拓宽了党员群众参政议政的渠道，解决了农村少数人决策、多数人担责的矛盾，在推进农村基层民主制度建设方面取得了显著成效，是基层乡村治理机制创新的新探索，有力推动了社会主义新农村建设的发展。

(三)浙江温岭的“民主恳谈”模式

1999年6月，“民主恳谈会”始于浙江省温岭市松门镇的“农业农村现代化教育建设论坛”，意在变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，被当地村民称之为松门的“焦点访谈”。后经当地政府摸索推广形成一套完整规范的制度体系并推广至其它乡镇。所谓“民主恳谈”，是指在浙江温岭的乡村社会，在市场化的驱动下，人们自主创造的一种以乡村自治社会为背景和基础，追求公开、公正、公平，以民主治理(包括民主沟通、民主决策、民主管理和民主监督)为核心，以多元互动为特征，旨在动员和整合一切可以调动和利用的力量，来推动乡村经济社会发展的基层民主新形式。

温岭的“民主恳谈会”探索了与新的农村经济基础相适应的现代的农村社会治理模式。民主恳谈通过协商、合作、对话、伙伴关系等方式实施公共事务管理，遵循多元治理主体互动交流的理性管理过程，逐渐形成了村镇两级制度核心，包括镇、村、社区、部门、企业等各种主体在内的民主恳谈会和村镇两级民情通道活动在内的一整套制度体系，其中的镇民主听证制度和村民主议事制度是其重点建设的制度，体现出大众性、平等性、多元性、身份不受限制与明确性、决策性等特点。形成了一种合作共治的公共事务管理模式，是对多中心治理体系形成的有益的探索。这在本质上表现出民主政治的精神内核，对我国的基层民主政治的发展与完善，对于形成现代化的多中心治理体系和推进党的治理能力的现代化都具有重要的现实意义。

(四)广东蕉岭的“蕉岭模式”

“蕉岭模式”是指2007年在广东蕉岭县芳心村进行的农村基层治理改革试验。广东省蕉岭县纪委以民主监督为核心，在该县芳心村试行村务监事会制度，通过农村老干部、老模范、老党员等的力量，以复活乡村绅士的方式监督村委的各项工作。后来当地基层政府与华中师范大学及《南方农村报》社联合举办的“南农实验”课题项目，结合深入开展试点改革，将其“加强农村民主监督”的制度创新与课题组“提高农民表达与参与合作能力”项目相结合，探索出农村基层治理的“蕉岭模式”。这样，“蕉岭模式”的最大特点就表现为“两条腿走路”，在保证村民选举权、参与权的前提下，一方面强化村民的表达与参与合作能力，另一方面加强对村级行政权力运行的监督。“蕉岭模式”受到多方关注，成为农村基层治理创新的一个典型模式。

蕉岭模式作为基层治理模式的有效创新，为村级治理提供了另一个创新样本，重点在于摸索出最大限度调动农民积极性并与村民自治理念相契合的领导方式方法。其主要的意义表现在两个方面：一方面，是为解决民主监督问题提供了制度设计与组织创新，形成了“草根式”的权力结构平衡，使民主监督找到了落实平台与运行机制，正如著名学者徐勇教授所言，蕉岭模式“是一个草根式的权力平衡。农民可能并不一定知道所谓的权力制衡的政治学理论，但是它在实际生活当中发现、了解到权力是需要监督的，而且体会到被监督后的权力是不一样的。蕉岭模式有两点很重要，一是找到了‘草根式’的权力平衡这么一种方式，二是发现了可以监督的公共权力。对此我们要高度重视，虽然它现在看起来很粗糙，但是一些粗糙的现实背后却隐含着深刻的理念”。另一方面，为制度如何落实找到了主体症结与解决途径。蕉岭模式表明，农民的能力建设是制度落实的主体基础。农民单单具有民主意识与参与意愿对于农民权力的实行与民主权利的实现是远远不够的，缺乏相应的行动能力尤其是民主能力会导致民主的“跛脚”。只有在利益凝聚的基础上，真正调动和巩固农民的参与意愿，进而提升农民的参与能力、合作能力，培育其民主能力，塑造其民主素质，才能使其民主权利具有坚实的实现基础。

二、农村基层治理创新的突出特征

丰富多彩的地方实践一方面表明乡村治理有着十分迫切的创新要求，另一方面也表明基层党组织与政府已经开始主动寻求破解农村党组织在乡村治理中的各种困境与问题，寻求政党、国家与社会在新的生态形势下的结构性平衡机制。这些众多的地方性创新实践呈现出适应现代化的创新逻辑、针对性的功能调整、重视利益整合以及多元治理体制的特征。

(一)呈现“变动——吸纳——整合——重构”的治理创新逻辑

我国农村正处在经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化的重要时期，这些新情况、新发展既给党的农村基层组织建设增加了丰富的时代内容，也使农村基层党组织建设面临着新的考验与挑战。农村经济基础发生了重大变化，村民有了较大的经济支配权，而农村基层党组织失去了集体经济支撑的优势，面临着在市场经济中重新定位的难题。农民民主参与意识的日益增强，对农村基层党组织的领导方式与领导方法提出了新的要求。新时期农村基层党组织所面临的机遇和挑战表明，党组织所处的农村社会政治、经济、文化等环境发生了较大变化，农村基层党组织必须对自身权力结构、组织建设、成员观念、角色定位、与其他农村社会组织间关系等，进行有目的的系统的调整和革新，以适应内外环境以及自身组织任务等方面的变化。适应变化、顺应形势、调整创新才能在新形势下焕发新的生命力，才能积极发挥作用。正是这种新的社会形势变动构成了基层治理创新的逻辑起点。

上述典型案例都是在基层治理实践中的创新案例，从抽象意义上而言，这些典型案例的发生发展过程，展示的是一种“变动——吸纳——整合——重构”的变革逻辑。所谓“变动”，主要指外部和内部构成因素之间的关系变动以及新的要求变化，这是不以人的意志为转移的客观变动。而“吸纳”则包含两个层面的内涵：一方面，治理创新首先由基层的干部和群众根据需要自发兴起，处于制度创新的原初阶段与原始形态；另一方面，这种草根创造被上级政府发现并吸纳，从而进入政府视野。“整合”是指政府开放治理权力结构与资源，引入各方权利主体，共同参与社会公共事务与公共决策。在政府的主动整合推广中，自发的草根创造开始向自觉创新转变，成为一种创新制度。“重构”主要指在持续的发展过程中，新的治理机制不断完善、整理、提升，形成稳定的治理模式，完成基层治理的创新过程。这个变革逻辑体现的可能就是实现乡村社会“善治”的可行路径。在这样的治理变革中，基层党组织找到了自身的定位，明确了自身的功能与职责。

(二)侧重功能定位重塑的基层党组织建设创新

党组织建设的主要目的是更好地适应新形势的要求，实现为人民服务的终极价值目标。在人民公社“政社合一”的体制下，农村社会呈现总体性特征，政党、国家、社会高度一体化，党政不分、政社不分，以党治国基本上就是以党代国。基层党组织高度行政化，履行农村基层政权的管理职能，对各项农村社会事务进行直接干预和管理。此时的党组织功能定位并不十分明确。改革开放后，村民自治的实施改变了基层党组织生存的政治生态，如何在党的领导与村民自治之间、国家政权组织与农民自治组织之间搭建桥梁，将党的领导机制、党内基层民主机制与基层群众自治机制有机融合，同时修复基层政治体制断层，是基层民主政治面临的重大问题。此外，农村经济结构日益多元化，农村社会阶层分化速度加快，利益结构日趋复杂，村党组织更应凸显领导者、服务者、利益整合者的角色。农村基层党组织必须最大限度代表最大多数人的利益，通过集中和整合农民群众不同的利益诉求，达到化解矛盾，促进发展的目的，并获得持续的合法性支持。此时重新找到明确的功能定位是基层党组织的首要问题之一。

党组织的服务本质决定了其功能定位要从服务对象方面获取。因此，农村基层党组织应当与群众之间建立起顺畅的沟通渠道，迅速充分地反映群众的愿望和要求，进而明确自身功能与定位。如“青县模式”中，村代会是村民参政议政的平台，基层党组织通过村支部书记参与竞选村代会主席，党员竞选村主任、村民代表，积极在村民代表中发展党员，把党组织与村民组织融为一体；“四议两公开”工作法中，党组织和其他村级组织、党员、村民代表之间建立起以引导、协商等为主要手段的新型领导模式，这些措施使得村级党组织既有效取得领导的合法性和话语权，又实现了对村民合理利益诉求的及时获悉与正确引导，密切了干群关系，减少了社会矛盾的发生，促进了农村社会的和谐稳定。“民主恳谈”模式更是创建了各个主体之间平等公开地沟通与交流的有效机制与平台，从而建构了新的乡村治理结构，为农村党组织找到了新的职能定位，即协调者、对话者、规范者等。

(三)基于多元主体整合的治理体制创新

改革开放形成了农村社会结构的多元化，村民委员会组织法确认了村民的民主权利，村庄公共权力呈多元化的趋势，改革和创新现行乡村治理，既要巩固村党组织的领导核心地位，又要保证村委会依法履行职责，还要充分发挥农村各类组织的作用，形成农村治理主体合理分工、各司其责的治理体制，整合农村资源，实现各尽其能、聚合利益的目的。尤其是实施村民自治制度以后，农村基层权力结构发生变化，从一元化领导向二元权力模式转变，在同一个农村社区同时存在两个进行村务管理的政治组织：村党组织和村民自治组织。此外，伴随着农村经济结构的转型以及农村社会管理的客观诉求，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的农村社会组织大量出现。这时需要有一种力量超出自身利益的眼光抽象出共同的利益，使各个治理主体团结起来。在既有的条件下，只有党组织才是最有力的表达者与整合者，这也正是党组织作为领导者的价值所在。

就农村基层来讲，在治理现代化进程中，应该朝着党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理方向发展。但现实中囿于村民自治实践进展不一、村委会“行政化”意味仍然较重、农村社会参与不足的情况，大多农村基层还没有形成科学的多元治理体制。作为农村社会治理领导核心的党组织如何统筹各方，与村民自治组织、农村社会组织等农村治理主体形成科学的多元治理体制，是事关农村社会治理有效性的关键问题。对于治理格局中如何依法把各个治理主体纳入其中、彼此怎样形成既有活力又能保持相对均衡的体制，各主体借助什么样的载体或程序确保各司其职、各尽其能，以上典型案例给出了有益的探索与回答。它们采用的主要方式就是对既有的乡村治理结构进行重塑，形成包括各个主体的新型乡村治理结构。如青县模式中，引入村民代表大会将二元结构变为三元结构，并形成新的权力关系。邓州模式中引入村民会议、党员会议等，将二元治理结构演变为多元治理结构。温岭模式尽管没有改变原有的二元治理结构，但是通过引入更多类别的主体参与讨论，形成强大的监督压力，也在无形中改变了治理结构的权力关系。这样的基层治理结构的改变，在事实上扩大了原有治理结构的利益融合程度，增强了其治理的包容性与整合力度。

(四)重视合作协商的治理机制创新

乡村治理，就是通过一定的制度机制，在“乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织”之间建立一种良好的协同合作秩序，共同管理好农村社会事务。[1]这与现代治理理念恰恰相符。相对传统自上而下的管制、政府与社会的主从关系，现代治理更强调自上而下与自下而上相结合的、平等的治理，强调多元参与、多方互动、合作协商的治理。

新形势下执政党要努力营造平等、包容、合作的氛围，发挥整合社会资源和社会力量的核心作用；村民自治组织注重在尊重民意的基础上实现农民的自我管理和自我服务功能；农村社会组织要在保持自身的独立性、自主性的同时，考虑到如何服务于农民经营活动并使自身发展壮大；村民主张自身的民主权利，需要农村社会的和谐稳定。这是各个治理主体共同协作的基础。只有各个主体各司其职，共同治理，形成多元治理机制，农村社会治理才能真正实现。“青县模式”和“四议两公开工作法”的核心价值就在于在村庄重大事务的决策过程中提供公开、公正的议事程序和充分的协商空间，二者在村级重大事务的民主议事决策上大体是相同的，即都遵循以下程序：村党支部或村民代表会议提议——村两委商议——党员大会审议——村民会议决议——决议公开——组织实施。在整个议事决策过程中，从程序和技术上为党员和村民的民主参与提供了有效通道，保证在互信的基础上平等协商对话，增强了党员作为村级治理中重要政治力量的作用，为村民建立了表达诉求、参与村务、化解矛盾的渠道和平台，提高了党员对党内事务的参与程度和村民参与村事务的积极性。

三、农村治理创新典型实践的深刻启示

各地的探索及成效，为基层治理体系现代化与执政党治理能力现代化提供了丰富的实践经验，为基层党组织创新乡村治理，弥补治理缺位现象提供了可资借鉴的经验与启示。

(一)适时应势进行改革创新是农村党组织始终保持领导核心地位的保障

农村经济社会不断发展变化，社会治理的环境自然随之改变。农村社会治理环境的深刻变化要求治理主体、治理理念、治理方式等做出适应性变化，尤其是对领导农村社会治理的村党组织来讲，更应顺势而为做出调整，寻找发挥作用的新的关节点，这也是时代赋予的职责。在新的形势下，党和政府必然寻求新的基层治理模式和制度创新，同时基层干部和群众新的需求，也促使其寻求更符合自身利益诉求的治理制度，这种双向促进机制构成了基层治理创新的契机。“青县模式”与“四议两公开”工作法的实践中，党组织正是结合本地实际，把党的组织、村民自治组织、农村社会组织等以特有的方式有机结合，在对话协商的过程中实现主体间的互动和互构，进而重塑了基层乡村治理结构和运行机制。在此过程中也创新了村党组织发挥功能的载体、平台，农村基层党组织的号召力和战斗力得到加强，真正起到了农村各项事业领导核心的作用。

(二)与其他农村治理主体互动合作是农村党组织发挥作用的重要途径

从各地典型实践来看，乡村治理结构的变革要注重两个层面，一方面要注重多元主体的利益整合，另一方面要注重在新的权力关系中有效融入党的领导。村党组织与村委会、与其他社会组织之间既是领导与被领导的关系，更是协调合作的关系，要通过具体的程序、合法的方式发挥领导作用，同时又要与其他组织紧密合作形成合力，实现村级治理。如将村党支部的力量融入到村民自治中，取得领导的合法性和话语权。典型的做法是村级党组织的负责人兼任村级自治组织的负责人，如实行“4+2工作法”的邓州市，全市98%的村实行了村支书和村主任一肩挑，同时村两委班子成员实行交叉任职；“青县模式”则通过村党支部书记参与民主选举兼任新创设的村民代表会议主席，同时鼓励党员竞选村主任、村民代表，积极在村民代表中发展党员，把党组织镶嵌到村民组织中去。再如，建立健全基层党组织与村民自治组织协同合作的相关制度。 “青县模式”中，村民委员具有提出复议和提请公决的权力，在保证党组织的村民自治领导权的前提下，使村党组织和村委会形成互相协作、互相监督的良性互动关系。

(三)功能定位明确是农村党组织在新形势下发挥服务作用的前提

政党来源于社会，其自身就具有明显的社会性功能，是一种整合利益的社会性工具。党组织建设的主要目的是能够更好地适应新形势的要求，实现其为人民服务的终极价值目标。定位正确、功能明确则是村党组织在新形势下发挥服务作用的基本前提。从这些案例中可以发现一个基本的启示，即基层治理创新的首要问题是明确和重塑基层党组织的功能与定位。只有功能定位明确了，才知道干什么、如何干。在新形势下的农村社会治理中，面对日益分化的农村社会阶层、日益复杂的多元利益主体、日益凸出的各种社会矛盾、日益杂糅的文化价值取向等等新情况，党的十八大强调，要“以服务群众、做群众工作作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这为新时期基层党组织建设指明了方向。农村党组织只有及时调整自身角色、职责功能，突出强调服务，加强领导，创新方式进行利益整合，才能带领并团结协作其他治理主体共同实现农村社会治理。

农村社会治理是国家治理体系建设中的重要内容，实现农村社会治理现代化的关键在农村基层党组织自身治理功能的实现。面对农村社会发展的新变化、新生态，农村基层党组织只有善于总结各地创新实践，并吸收现代治理理念，改进领导方式，正确定位，把党的领导融入村民自治框架内，实现党的领导与村民自治的融洽结合，才能不断领导推进农村治理的现代化。

参考文献：

[1] 郭正林.乡村治理及其制度绩效评估:学理性案例分析[J].华中师范大学学报,2004(4)．

[2]李安增,武艳.“四议两公开”工作法:我国农村基层民主机制的重要创新[J]. 理论学刊,2012,(10).

[3]刘光和.党组织领导与村民当家作主的有机统一—青县村治模式调研报告 [J].乡镇论坛,2007,(6).

[4]张军.“民主恳谈”是改革发展时代的产物[J].浙江学刊,2003,(5).

[5]陈奕敏.“民主恳谈”与社会管理创新[N].学习时报,2011-6-15.

[6]华林,党国英,何增科,徐勇,卢尧生,黄坤荣.“蕉岭模式”——草根式的权力平衡[N].社会科学报,2009-12 -10.

[7]张金亮.当前农村基层治理危机及其制度创新——以政治权威与民间组织化权威的互动为视角[J].理论导刊,2012,(4).

[8]周挺.乡村治理与农村基层党组织建设[M] .北京：知识产权出版社,2013.

[9]王邦佐.执政党与社会整合：中国共产党与新中国社会整合实例分析[M].上海：上海人民出版社,2007.

【责任编辑刘传磊】

Exemplary Innovations of Rural Party Organizations in the Mechanism for Grassroots Governanceand the Insights

CUI Yuli

(Chinese Academy of Governance, Haidian, Beijing 100089)

Abstract:In the course of the national drive for modernizing governance in all respects, some rural Party organizations have made explorationsin grassroots governance and offered exemplary experiences.The study of "Qingxian Model" of Hebei Province, "Jiaoling Model" of Guangdong Province, the "Four-Deliberations and Two-Publicizes Model" of Dengzhou county of Henan Province, and the "Democratic ConsultationModel" of Wenling county of Zhejiang Province shows that these innovations have four features. First of all, the reforms progress along a course from "change", "absorption", "integration" to "reconstruction". Second, the innovations focus on rebuilding the functions of the grassroots Party organizations. Third, a multi-subject governance system is formed. Fourth, a cooperative and consultative governance mechanism is established. These innovations have offered three insights. First, to make reforms and innovations in line with the needs of the circumstances is the guarantee for a Party organization to maintain the core leadership. Second, to cooperate with other governance subjects is an important means for a rural Party organization to play its role. Third, to clarify its functions is the prerequisite for an organization to play its functions.

Key Words:grassroots governance; rural Party organization; interest integration; polycentric governance

【中图分类号】D262

【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351(2015)06—0131—06

【基金项目】2011年度国家社科基金青年项目“农村基层党组织在社会治理中的缺位及其对策研究”(11CZZ010)阶段成果之一。

【作者简介】崔玉丽(1974—)，女，河南开封人，国家行政学院博士生，开封市委党校副教授，主要研究方向为社会治理、行政管理、基层党建。