基本养老保险全国统筹学理基础辨析

■文/何文炯 杨一心

基本养老保险全国统筹学理基础辨析

■文/何文炯 杨一心

近年，基本养老保险提高统筹层次、实现全国统筹再次成为热点。随着《社会保险法》颁布实施，尤其是中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，实务部门已经不需要再去议论“要不要”实行全国统筹，而是要深入讨论“如何做好”全国统筹。然而，作为一项重大的改革举措，基本养老保险实行全国统筹需要有清晰的学理基础。提高统筹层次、实现全国统筹无疑是正确的，但从这几年的相关文献看，有些基础性问题我们还没有想明白，某些理由说得还比较牵强。因此，学界仍有深入研讨之必要。

从国际上看，政府举办的基本养老保险制度（又称“公共养老金制度”），一般是全国统一制度、统一政策、统一管理，也就是我们所说的全国统筹。我国目前基本养老保险实行地方统筹，因而关于统筹层次以及由此引起的相关问题，是一个具有很强“中国特色”的课题，很难直接引用国际上的有关研究成果。从最近10多年国内外学者对中国基本养老保险提高统筹层次、实现全国统筹的相关研究文献，我们可以归纳出几种说法，现逐一讨论之。

养老金权益公平说

基本养老保险是一项国家制度安排，其目标是保障老年人退出劳动力市场之后具有购买基本生活资料的能力，因而基本养老金待遇在地区之间、人群之间应该基本均衡，这是体现社会保障制度公平性的基本要求。但事实上，我国目前基本养老待遇在人群之间和地区之间存在较大差距。显然，人群之间的基本养老金待遇差别与统筹层次不直接相关，这主要是制度安排造成的，不同人群适用不同制度、享受不同待遇，例如国家机关和事业单位工作人员、企业职工、城乡居民适用不同的基本养老保险制度，而这些制度所设计的养老金待遇就有差距。但是，参加同一制度的同类老年人，如果因为其在不同地区办理退休手续而基本养老金待遇有明显差距，这就与统筹层次有关了。由此出发，有文献在指出地区间基本养老金待遇存在较大差距之后，提出：从基本养老金权益的公平性出发，要尽快实现基本养老保险全国统筹。

事实上，目前各地基本养老金待遇计发办法基本一致，差异不大。根据全国统一的养老金计发办法，与养老金水平有关的因素主要有三：当地工资水平、本人缴费记录（包括缴费年限和缴费基数）和个人账户记账利率。如果严格按照此法计算，则此养老金差距是合理的，与统筹层次高低无关。但需考虑可能造成地区间养老金差距的另一个因素——养老金待遇调整。应当承认，现行养老金待遇调整机制是有缺陷的，所以需要重点关注。2005年以来，虽然中央对人均养老金水平增长有原则性要求，但到了地方，养老金调整主要还是靠行政决策，调整幅度并未与经济社会发展相关指标联动，以致各地养老金实际增长幅度不一，有的超过10%，个别地方有的年份甚至达到17%，这就可能引发地区间攀比和不平衡。此外，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号文件）明确指出“基本养老保险只能保障退休人员基本生活”，而今持续10多年高增长之后的养老金是否依然只是“保基本”？以这样的养老金水平讨论地区之间养老金差异的公平性和合理性是不是缺少点什么？

因此，地区之间的基本养老金待遇差距并非完全是统筹层次低之故，关键在于如何坚持“保基本”的原则，如何建立科学合理的养老金待遇调整机制并在各统筹地区严格执行。无论是全国统筹，还是地方统筹，皆须秉持此条。

基金统筹平衡说

这几年，我国职工基本养老保险基金出现了结构性问题。从全国总体看，基金累计是有结余的，但累计结余一半以上集中在东部少数几个省市，而西部和东北等地区的若干省份基金收不抵支。部分地区基金结余量大，但因缺乏有效投资渠道而贬值，而另一部分地区基金亏空，必须依靠财政补助，尤其是要靠中央财政转移支付。从资金的绩效看，这是很不经济的。据此，有文献提出，应当通过全国统筹来实现各地之间基本养老保险基金的余缺调剂，即统筹使用各地的基金余额，从而提高养老保险资金的使用效率。

确实，从数据看，将当前盈余地区的结余与亏空地区的缺额相抵，全国基金总体有盈余，说明基金形势尚好。但从基金的产权关系看，基金盈余地区的资金余额属于当地，这是这些统筹地区执行法律、制度和中央政策的结果。事实上，如果这些地区前些年减少征收，只要保持基金收支平衡、略有结余，也没有理由指责他们。因为根据国发［1997］26号文件第三条规定：企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。这些地区本来有理由降低用人单位缴费费率，但还是适当多收了资金，实现了较多的结余，主要是考虑了基金长期平衡的需要。因此，中央政府没有理由随意将其收归中央，也不能随意将其用于其他地区的补亏。

如果从现在开始实行全国统筹，则我们需要考虑未来的每一年或者未来长期的基金收支平衡问题。事实上，当前基金有盈余的统筹地区将来未必能够持续有盈余。一般来说，基金有盈余的统筹地区往往是经济发展状况较好的劳动力流入地区。由于近年持续扩面和征缴力度的加大，这些地区的参保群体年龄结构较好，基金支付能力较强。随着人口老龄化进程加快和劳动力流动趋于稳定，这些地区的支付压力也将逐步增大。根据相关预测研究，不久的将来这些地区也将面临收不抵支。而且，如果现行制度不作重大改进，无论是目前的基金盈余地区还是亏空地区，未来各地基金都将收不抵支。基本养老保险制度要求基金能够长期平衡，这就决定了在参保红利期必须有一定的积累，这些积累是为应对未来参保群体年龄结构变差时的支付之需。如果现在就把这部分盈余资金用来填补其他地区的缺口，那么等到目前这些在职人员将来退休之时，由于没有留够足量的结余，则养老保险基金就不足支付。如果出现这种情况，则只有两个选项：要么牺牲这一代人的利益（降低养老金待遇），要么牺牲下一代人的利益（提高缴费水平），于是代际不公平不可避免。

因此，以实行全国统筹来平衡各地区基本养老保险基金的余缺，需要一个条件，那就是目前基金有盈余的地区能够持续地保持盈余。如果现在有盈余的地区未来也会出现收不抵支，其自身难保，何以助人？

基金规模效应说

由于没有实行全国统筹，目前我国基本养老保险基金分散在各统筹地区。虽然多数省份实现了名义上的省级统筹，但真正实行“统收统支、统一管理”意义上省级统筹的只有几个直辖市和个别省份。因而，基金实际上还是分散在省、市、县各级。于是，其安全性和投资绩效均令人担忧。据此，有文献指出，应该通过全国统筹，实行基金的统一管理，全部集中于中央，统一投资运行，这就能形成资金的规模效应。这里有两个问题值得讨论：一是投资绩效低是不是因为统筹层次低造成的？二是资金规模越大是不是投资绩效越好？

事实上，根据国发［1997］26号文件，基本养老保险基金结余额，“除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业”。需要说明的是，这条规则近20年一直没有变过。前些年国家债券利息和银行利率相对较高，基金的投资回报率相对较高，但后来这两个渠道的利息率逐步下降，各地养老保险基金的投资回报率都很低，一般在年2%—3%之间。如果继续执行这项规定，无论哪一级统筹，基金投资回报率都不会高，因为在哪一级都受这个规则的限制。事实上，这些年很多地方实行了省级统筹，但其投资收益并没有比以前市、县级统筹时更好，也不比那些尚未实行省级统筹的地方更好。所以，在现行社会保险基金投资规则之下，投资回报率高低与统筹层次高低没有直接的关系。

再讨论投资绩效与资金规模的关系。一般来说，在投资规则相同、市场信息充分、投资者能力相当的情况下，资金规模与投资绩效有一定的关系，但并非资金规模越大越好。这里要考虑组合成本和管理成本，规模过大和规模过小都会导致这两项成本提高，从而影响投资绩效。在我国，基本养老保险基金由政府部门管理，不同层级之间的信息和能力是有差异的，因而如果将资金留在县一级，则某些县的投资绩效可能会不理想。但如果考虑将资金集中在省一级或条件较好的地级市，则其基金将是不小的规模。如果再进一步，把各省的基金全部集中到中央，则全国基金将是很大的规模。此时，全国基金与各省基金的投资绩效哪个更好，可能是一件难以预料之事。因为一个省级机构的市场信息将是比较充分的，其投资决策和操作团队的能力也不会很弱，在投资规则相同的情况下，其投资绩效很难说一定比全国性机构差，尤其是在那些发达地区，其团队的理财能力未必逊于“国家团队”。

所以，以资金规模大而投资绩效高为由，建议实行基本养老保险全国统筹，是值得商榷的。从投资绩效的角度看，现在的重点不是考虑如何把资金集中到中央，而是尽快修订投资规则、扩展投资渠道、提高投资运营能力。此外，顺便指出，基本养老保险要不要采用积累制、积累多大规模的资金合适，更是需要研究的，这就涉及基本养老保险制度改革了。

大数定律说

大数定律（又称“大数法则”）是概率论与数理统计学的基本定律之一，是关于随机变量序列的算术平均值向常数收敛的一系列极限定理的统称，它是现实世界中一类重要现象的数学描述。学界普遍把大数定律作为保险机制的数理基础。这些年来，有的论者将大数定律在保险机制中的功用拓展，用以分析社会保险的统筹层次，值得商榷。一些文献认为：根据大数定律，统筹层次越高，统筹范围越大，基金抵御风险的能力越强，因而必须实行基本养老保险全国统筹。

确实，任何保险行为都需要有一定的参保人群数量，从而形成一定规模的保险基金，以实现互助共济之目的。但许多省份的人口规模已经相当于中等国家，将其作为基本养老保险的一个统筹地区，不能认为其规模太小。因而，以此作为将基本养老保险统筹层次从省级提高到全国的理由，似乎有些牵强。

更为重要的是，这里误用了大数定律。因为大数定律无法作为提高统筹层次的学理基础。事实上，在保险机制中，大数定律的贡献主要在于为寻找损失分布提供理论依据。在养老保险中，大数定律主要是为保险举办者寻找参保者生命规律提供理论依据。就某一特定的统筹地区而言，当实际参保人数小于应参保人数时，扩大覆盖面（即增加参保人数）将有利于对该统筹地区生命规律的把握，如果该统筹地区能够以此规律为基础，建立有效的筹资机制和给付机制，则能够保持该地区养老保险基金稳定。这里，大数定律发挥着作用：根据大数定律，样本规模越大，则样本特征越接近于总体特征，也就是，参保人群作为样本所反映的生命规律越接近于该统筹地区应参保人群的生命规律。

然而，提高统筹层次，仅把若干小统筹地区合并而形成一个新的更大的统筹地区，并不能从大数定律获得学理支撑。因为这一过程中，并不增加参保人数，也不改变参保人群总体结构，只是讨论生命规律和损失分布的视角和范围发生了变化。大统筹地区和各小统筹地区分别有自己的生命规律和损失分布，并不存在大统筹地区的生命规律和损失分布比小统筹地区的生命规律和损失分布更为准确之说。进一步讨论，如果把一个基金状况较好的统筹地区与一个基金状况较差的统筹地区合在一起，则整体的基金状况可能好转但也可能变差；如果把两个基金状况都较差的统筹地区合在一起，则整体的基金状况绝对不会变好。因此，不能简单地认为，提高统筹层次就能够改善基金状况。

劳动力市场统一说

现代社会中，每一个工薪劳动者及其所在用人单位都有参加社会保险的权利，同时承担相应的义务，因此社会保险制度安排与劳动力市场有密切关系。作为基本养老保险制度的要件之一，统筹层次更是直接影响着劳动力市场，因为统筹层次低，构成对劳动力市场的分割，阻碍劳动力自由流动，影响人力资源配置，从而影响经济发展，并在一定程度上影响就业质量提高和迁徙等权利的实现。据此，学界普遍认为，从劳动力市场一体化的要求出发，职工基本养老保险制度应当实行全国统筹。关于养老保险统筹层次与劳动力市场的关系可以从两个方面来讨论。

一是劳动力基础成本。劳动力成本主要有三个方面：工资、社会保险费、职工福利，其中工资是劳资双方谈判决定的，但不得低于国家规定的最低工资标准，职工福利也是谈判决定的，而社会保险费是由国家法律规定的，并非劳资双方谈判决定。因此，社会保险费是一种法定的劳动力基础成本。按照现行制度设计，职工基本养老保险费率最高，在社会保险五大险种保险费总额中占比很高，而目前基本养老保险实行地方统筹，则意味着各统筹地区有权决定养老保险费缴费标准，这就导致各地区间劳动力基础成本差异。从实际执行情况看，全国各地名义费率差距大，实际费率差距更大，有人估计这种差距在3倍以上，这就导致不同地区间企业用工成本差异，导致地区间竞争的不公平，必然影响区域经济协调发展。如果实行全国统筹，采用统一费率，并规范缴费基数确定方法，则全国各地用人单位的劳动力基础成本将趋于一致，为区域协调发展创造公平竞争的环境。

二是养老保险关系转移。在劳动力市场化、全国乃至全球劳动力市场一体化的今天，劳动力在地区之间转移是常态，而且是优化人力资源配置的有效途径，包括社会保险在内的各项社会政策应当与之相适应。工薪劳动者参加的社会保险以劳动关系为前提，劳动力流动、尤其是劳动力跨统筹地区流动，必然引起社会保险关系转移，至少与养老保险、医疗保险、失业保险有关，其中养老保险关系转移为甚。然而，我国目前基本养老保险尚未实行全国统筹，劳动力在跨统筹地区转移、尤其是跨省份转移时，发生诸多困难，主要是因为各统筹地区之间缺乏有效的利益协调机制。尽管有关部门出台了基本养老保险关系转移接续办法，但依然不能从根本上解决问题。这就导致参保人部分利益受损，劳动力正常流动受到阻碍，所以，必须加快推进基本养老保险全国统筹。

根据以上分析，提高基本养老保险统筹层次、实行全国统筹最重要的学理基础是劳动力市场一体化。建设全国统一的、更加公平的、更有效率的劳动力市场，是健全社会主义市场经济体制的重要组成部分，社会保险制度深化改革必须紧扣这个主题。作为最重要的社会保险项目之一，基本养老保险应当根据《社会保险法》的要求，加快实现全国统筹。本文前面讨论的四种说法，虽然不构成基本养老保险全国统筹的直接理由，但在制度改革完善过程中还需要对其中所涉及的问题予以足够的重视。要以推进全国统筹为契机，进一步优化基本养老保险制度，秉持“保基本”原则，明晰央地责任，建立精算平衡机制，加强基金风险评估，提高基金投资绩效，努力实现制度持续健康运行。■

作者单位：浙江大学公共管理学院香港中文大学经济系