拉美：老年收入保障多样化

■编译/张占力

拉美：老年收入保障多样化

■编译/张占力

2000年以后，拉美地区进行了一系列旨在为游离制度外的老年人提供收入保障的社保改革。囿于国情，各国在制度工具选择、待遇水平确定、财务可持续性能力以及与其他现有制度互动等方面呈现多样性特点。

内外共存的动因

变革多非单一因素所致，既包括缴费型养老金制度力所不及的困境、各国财务状况好转的利好、弱势群体社会保护政策更优需求等内因促生，也有来自世界银行、国际劳工组织和拉美经委会的外因推动。

首先，受制于劳动力市场非正规性，传统养老金制度存在力所不及的困境，导致制度覆盖率处于低位。拉美各国均建立了养老金制度，但大多是缴费型养老金制度，强调待遇发放与缴费义务的关联性。这种筹资模式下，养老金制度缴费和覆盖面受劳动力市场局限性的影响较大。特别是拉美地区非正规性就业占比较高，缴费型制度所覆盖的经济活动人口和老年人口都处于较低水平。2010年拉美地区18个国家的可得数据显示，8个国家经济活动人口覆盖率低于30%，只有智利、乌拉圭、哥斯达黎加、阿根廷和巴西超过50%。从拉美地区经济活动人口整体覆盖率水平看，上世纪90年代初为46%，90年代末下降至37%， 2010年上升至42%，仍处于较低水平。另外，拉美地区18个国家65岁以上领取养老金（含非缴费型制度）的人口占比，1990年为59.7%，2000年为58.5%，2010年为60.7%，其中洪都拉斯、多米尼加、萨尔瓦多、危地马拉、巴拉圭和尼加拉瓜6国的覆盖面甚至低于19%。

其次，国际组织和学者对拉美地区养老金制度持续研究和评估，并提出改善建议，助推养老金制度改革。自智利引入个人账户制度以来，具有拉美特色的养老金个人账户积累制一直备受瞩目，成为国际组织和学者研究关注的重点之一。1994年，世界银行提出“多支柱”构想，并在拉美地区迅速传播；2001年，国际劳工组织发布报告，要通过扩大缴费制度覆盖面、发展非缴费型养老金制度、发放特定津贴等方式来为制度外的群体和家庭提供保障；2005年，世界银行出版《21世纪的老年收入保障》，建议通过非缴费养老金、缴费养老金、个人储蓄账户、自愿性储蓄、非正规的保障形式等建立起“五支柱”，为老年收入提供保障；2006年，拉美经委会第31次会议建议养老金应以权利为基础，养老金待遇与国民身份相关，而不应与缴费相联；2011年国际劳工组织提出“社会保障最低标准”概念，通过多种举措实现全覆盖；美洲开发银行也对拉美地区现状进行分析，并设计了一个以财政收入为主、补助性缴费为辅的全覆盖制度。

符合国情的路径

各国养老金改革时所取策略与多种因素有关，包括缴费型制度的覆盖面、现有制度的财务成本、是否存在非缴费型养老金制度及可否扩面等，初始条件的区别直接导致各国改革路径的差异。

普享型、补充型或目标救助型。普享型改革，指的是国民达到一定条件（如退休年龄）即可领取养老金，如玻利维亚、特立尼达和多巴哥所有国民均可参加。补充型是指不符合领取缴费型养老金条件的人群可以参加，以实现人群的全覆盖，这些国家包括阿根廷、巴西、智利、墨西哥、巴拿马以及乌拉圭。如阿根廷延期偿付养老金，让缴费型制度中缴费年限达不到要求的老年人可以领取养老金待遇；巴西则建立制度将农村居民纳入制度覆盖之中；智利建立起团结养老金，对象为没有资格领取其他养老金或达不到最低养老金标准的群体，预计最贫困老年群体中60%的人因此获益。目标救助型更类似于社会救助的一部分，目标人群则通常符合老年人、生活贫困、面临社会风险等特点，给付资格与家计调查有关，这些国家有哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、巴拿马、巴拉圭和秘鲁。

与现有养老金制度相互融合或相互独立。各国老年人收入保障扩面改革，主要路径无外乎两种，一种是借助于传统养老金制度，通过设定不同以往的规则来扩面；另一种则是在现有制度之外，建立与福利或减贫机制相关联的制度来扩面。前者如阿根廷、巴西、智利、特立尼达和多巴哥以及乌拉圭等国家，在原有养老金制度基础上，通过制度参数调整或者设立若干子制度的手段，以缴费或非缴费的方式将一定群体覆盖进来；后者则如玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、墨西哥、巴拿马、巴拉圭和秘鲁，在现行制度之外建立新的制度。值得关注的是，这些专为老年人建立的制度如何与以有子女家庭为重点的社会救助项目互动和关联，厄瓜多尔、巴拿马、巴拉圭和秘鲁等国对这两类制度的管理机构、选择受益人的办法、数据库管理、支付系统等多有重叠或类似。采用不同方式扩面的主要原因在于初始目标的差异，第一种方式旨在扩大原有制度的覆盖面，因而改革时会借助原有制度，即使设立新制度也会与原有制度相互融合；第二种方式则是寄希望于在对有子女家庭的收入转移支付外，将老年群体也纳入进来。

改革进程渐进式或一步到位式。智利、哥伦比亚、萨尔瓦多、墨西哥、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭等国采取渐进改革模式，以便于改革落地，避免财务成本骤升。如智利团结养老金2008年起始时仅覆盖40%的贫困人口，2009年升至45%，2012年以后为60%；萨尔瓦多则依据老年人贫困程度从2009年至2014年间渐进覆盖；墨西哥改革2007年覆盖农村地区70岁及以上人群，到了2012年扩大至城镇地区；秘鲁针对65岁老年人的制度改革则首先在5个地区试点，此后逐步全国推广。阿根廷、玻利维亚、巴西、哥斯达黎加、厄瓜多尔、巴拿马以及特立尼达和多巴哥则属于将改革的目标群体一步到位地纳入到制度中来。

管理借助原有机构或成立新的部门。管理机构委托何种部门因国别而异。哥斯达黎加社会保险基金管理局、阿根廷国家社会保障管理局、玻利维亚集体资本基金管理中心、巴西国家社会保障局、智利社会保险局和乌拉圭社会保险银行都属于原有管理缴费型养老金管理机构来管理新制度的一类；墨西哥的社会发展部、厄瓜多尔的社会发展与协调部、巴拿马的社会发展部、秘鲁的社会融合和发展部则属于与福利或者社会救助相关的机构来管理非缴费型养老金制度改革；其他国家的类型则较为分散，如哥伦比亚由劳动部管理，巴拉圭则由财政部下属非缴费型养老金理事会负责管理。采用哪种方式与管理能力有关，也与制度目标相联。对那些有特定目标人群的国家，政府多采用设立专门机构或者某一特定政府部门来高效运行；其他国家多利用传统社会保障管理机构来负责运转。

难以确定的效果

拉美各国老年收入保障改革的区别，不仅体现于制度设计和运行机制上，在覆盖面、待遇充足性和资金来源方面也有较大差异。此轮改革，拉美地区1/3左右的老年人得以覆盖，但其中既有覆盖率超过90%者（玻利维亚、特立尼达和多巴哥），也有不足17%者（萨尔瓦多、巴拉圭、秘鲁和乌拉圭）。待遇水平上，阿根廷、特立尼达和多巴哥的养老金待遇高出本国贫困线3.5倍至4.5倍，而其他国家如玻利维亚、萨尔瓦多、哥伦比亚、墨西哥等国则低于贫困线的一半。财务成本方面，以占传统养老金制度财政支出比重来衡量，特立尼达和多巴哥占比最高，约80%；阿根廷不足缴费型养老金财政支出一半，其他国家占比则更低。可见，虽然拉美各国面临问题相似，但具体应对政策却大相径庭。

究其原因，主要是各国改革初始条件不同。拉美改革可划分为三类：第一类是传统养老金制度覆盖面较广（超过老年人口的50%）、对财政和劳动力市场等资源流动性要求高、非缴费型养老金制度虽然覆盖面较窄但运行有序的国家，包括阿根廷、巴西、智利、乌拉圭。这类国家改革建立的新制度是作为传统养老金制度的一部分，由现有管理机构管理，提供的养老金待遇虽不丰厚但比其他国家更接近传统养老金制度的待遇水平，制度财务负担也更为适中。第二类国家缴费型养老金覆盖面处于平均水平（占老年人口的20%—50%）、财务负担较低，制度目标主要是减少老年贫困，包括哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、墨西哥、巴拿马和秘鲁。第三类国家改革前养老金覆盖面狭窄，养老金管理机构匮乏，只能求助于现存制度来达到减少贫困的目标，萨尔瓦多和巴拉圭属于此类。另外，玻利维亚、特立尼达和多巴哥是两个特例。玻利维亚初始条件属于第三类，但建立的是一个非缴费型、普享式、待遇水平低的制度，与传统养老金制度毫无牵连；作为英联邦国家，特立尼达和多巴哥则更多地受英国模式的传统制度影响，很少考虑到现实财政状况和制度运行效率。

拉美诸国在社会保护方面存在泾渭分明的范式，既有强力依赖于缴费型制度者，也有缴费型和非缴费型兼而有之者，还有创新制度者。阿根廷、巴西、智利、乌拉圭、特立尼达和多巴哥受传统养老金路径影响较大，故倾向采用扩大现有制度覆盖面，覆盖原制度未覆盖之人群。反之，传统养老金制度覆盖面狭窄、资源有限的国家，则多建立目标救助型的养老金制度，变革本国业已存在的现金转移支付制度，为有子女的家庭提供收入保障，因而这类国家建立的制度多由本国社会救助管理机构负责。

此轮改革多是在国家经济状况较好时进行的，但受2008年金融危机影响，各国经济出现恶化，加之改革本身就存在较大的灵活性和不稳定性，易受政治因素干扰，甚至有的国家短期内又对制度作了第二轮调整，这必将会对为弱势老年人口提供收入保障、促进社会融合的改革目标带来不确定性后果。（文献来自《国际社会保障评论》Rafael Rofman，Ignacio Apella and Evelyn Vezza“Expanding economic protection to the elderly in Latin America”）■

作者单位：中国社科院世界社保研究中心