数字人社：精细化管理的必由之路

■文/杨燕绥

数字人社：精细化管理的必由之路

■文/杨燕绥

2020年，我国将实现“全面建成小康社会”的目标，而实现这一目标受到多项指标的约束，其中很重要的一项就是“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，具体体现在人力资源和社会保障的系列指标，如人口、健康、就业、收入和寿命等。要在13亿人口的大国加快建立更加公平可持续的社会保障制度，“十三五”时期除了制度的无缝顺畅对接外，还需提升信息化建设和应用水平，做到精细化管理

进入信息化时代，一个国家或区域的信息化程度，从源头上取决于基础数据库的容量、速度、便捷性、可靠性、可更新能力和智能化水平，数字的背后是国家行政体制和社会文化的变革。例如，一旦人均预期寿命达到80岁，领取法定全额养老金的年龄即应为65—67岁，劳动人口年龄和大龄人员就业参与率顺势提高，基本工资、养老保险费率和养老金替代率协调发展。国家会提前20年向社会报告人口信息和相关政策，以便政府、企业、社会组织和家庭都进入准备期，这是经济发展和社会建设的常识。但是，这需要精细化的人口统计数据和具有预见性的人力资源与社会保障政策。

社会保障涉及全体公民的一生，是公共服务的“龙头”。但中国刚刚走出以国内生产总值（GDP）为“纲”的粗放发展时代，“多龙治水”和信息孤岛的信息管理机制导致数据误差，重复参保、漏保和社会保障资金流失的情况时有发生，大量提前退休导致正规劳动力市场在缩减，不仅减少了国家的税费征收，更增加了社会保障的隐性负债，也影响到国家宏观决策和民生保障措施。

“十三五”期间，应当整合居住登记、参保登记、失业登记、低保申报、养老金领取申报等一系列居民登记事项，在全国建立人口、就业和社会保障一体化的信息管理平台。根据《社会保险法》第五十七条规定，工商行政管理部门、民政部门和机构编制管理机关应当及时向社会保险经办机构通报用人单位的成立、终止情况，公安机关应当及时向社会保险经办机构通报个人的出生、死亡以及户口登记、迁移、注销等情况，从而构建动态管理的居民信息网，为实现中央统筹基础养老金奠定基础，方便人员流动。同时，抓住国民社会保障号码这个“龙鼻子”，实施统一的编码体系、信息标准和业务流程，理顺管理体制和提高运行效率，构建社会保障一卡通管理服务体系。截至2014年10底，社会保障卡已发行6.6亿张，到“十三五”期末，要争取社会保障卡的持卡人数超过12亿，覆盖全国90%的人口。具体工作体现在以下几个方面：

打造有三级财政和四级信息管理的服务型政府。 财政和数据是信息时代的国家行政基础。服务型政府的财政管理由中央、地方和基层三级构成。信息管理则需要增加采集窗口（如服务大厅、网页、手机终端等），即窗口采集信息、基层政府归集信息、地方政府整合数据、中央政府统计数据的四级信息管理体制，做到信息向上集中、服务向下派送。

基础采集信息窗口距居民越近越好。市县基层政府要从居民信息采集与归集做起，夯实管理基础，提高服务质量。以中央统筹基础养老金为例，需要基层政府每3个月报告一次信息，即生存、去世、外出、迁入、退休的老人实数，全国口径一致，支持地方统计和中央统筹预算、调整各地区的待遇和各级政府的拨款计划。

地方整合数据越实越好。推进社会保障信息系统省级建设，包括基础数据整合与信息共享。基础数据整合是以居民和参保人为核心，就业和各项社会保障信息在一个平台上实现大集中管理。信息共享是保留原有项目中心，在若干信息平台上架桥。精细化管理需要地方政府加大创新改革的力度，实现基础数据整合，承上启下地支持地方政府的公共服务和中央政府的公共决策。

中央统计分析数据越准越好。国家应当建立社会保障总局，确立社会保障号码管理的权威性，维护国民社会保障权益记录的准确性，强化国家宏观决策的科学性。

总之，建立统一的社会保险信息系统，构建统一的信息交换与业务协同平台，推进跨业务、跨地区、跨层级、跨部门的信息共享与业务协同，形成全国统一、联动的基础支撑平台，为社会保障精细化管理打下坚实的基础。

以社会保障号作为人口管理的核心。动态的人口数据管理需要在居民、企业与政府之间建立互动机制，不能依赖传统的、被动的调查机制，即使强化公安的监控措施，也只能改善治安状况。

社会保障号是认定公民身份的法律标识，是公共服务的“龙鼻子”；社会保障卡的背后有居民档案，记录着国民的基本信息和鲜活的社会保障权益。相比政府其他数据管理部门，社会保障经办机构与居民更具有互动性，应当成为信息时代国家行政、公共治理和社会建设的人力资源管理重要机构。美国社会保障总署、澳大利亚公共服务中央连接机构和欧盟社会保障银行，都带动了国家行政体制改革和服务型政府建设，是官僚行政走向公共服务的见证。制定就业与社会保障“十三五”规划和实现数字人社，需要抓住“龙头”和握住“龙鼻子”，加快推进全民参保登记计划，扩大社会保障卡持卡人群，建成全国联动、覆盖全面的人口信息库、数据库和统计分析平台。

基层建设人社信息库。县市政府的主要责任是采集信息和管理信息。数字人社从全民社会保障登记做起，以登记窗口和社区服务为基础，以家庭为单位，重点登记辖区居民出生、入学、就业、失业、收入、居住地的状态，以及未参保原因等具体情况，再将“信息采集表”上的各项内容，通过人力资源和社会保障基层服务平台及时录入信息库，定期对基本信息进行核对，并与社保经办数据库进行比对，及时、准确、按时上传相关信息，为地方公共管理和中央宏观调控奠定基础。

地方建设人社数据库。省级政府或者社会保险统筹地区的主要责任是建立人社数据库，为社会保险预算、社会保障基金精细化管理奠定基础。同时，与民政、公安、财政税务、教育等系统的数据库进行比对，可以动态掌握出生、居住地、就学、就业、收入与纳税、参保和缴费等信息，甚至与其银行、房产和健康档案对接，准确了解登记社区的人口结构、收入情况、参保缴费情况，以此为基础及时发放社会保障卡，形成每个人的社保“身份证”，夯实公共管理的基础，提高公共服务预算和实施的质量。

中央建设人口统计分析平台。中央政府的主要责任是建立归集各类数据运行机制，在此基础上建立数据统计与分析的平台，为国家宏观决策、项目建设、民政保障奠定基础。人社信息库可以实现全国联网，只要输入个人社会保障号，即可以了解每个国民的相关情况。当然，为了限制政府对国民信息的自由度，要分清哪些信息属于国家、企业的机密和个人隐私，既要避免泄露涉密信息，也要避免政府相关部门假借信息安全向公众隐瞒非涉密信息。

信息与数据是社会保障基金精细化管理的基础。中国经济社会发展进入新常态，企业发展需要降费率，人口老龄化需要保发放，双重压力很大，“十三五”期间人社工作面临“促进就业开源、改善社保待遇”的严峻挑战。但是，未来社会保险经办机构“小马拉大车”的局面尚难改变，需要通过信息化管理提高工作效率、优化服务功能，而精细化管理依赖真实的和准确的数据。以美国为例，由于逐步提高了政府的信息化水平，1992—1998年间，美国政府员工减少了24万人，全国关闭了近2000个办公室，减少政府开支1180亿美元。

公共服务具有不可分割性，数字人社应当以参保人为核心，强化标准化管理工作，统一人社专业用语和统计口径，自下而上地整合信息、甄别信息，提高人力资源和社会保障信息管理水平。

第一，就业与社保信息整合。首先，将人社信息整合纳入地方政府主管领导绩效考核和人社部门约束性指标。从源头实现企业登记（与工商部门联网）、薪酬报告、参保记录、保费征缴（与地税联动）、员工离职等信息一体化管理机制，提供真实的就业与失业信息（不仅是登记失业率），规范用工与参保、夯实缴费基数、提高社会保险费征缴率。目前，养老保险征缴率不足20%，夯实缴费基数可以提供降费空间。其次，将定期上传信息和确保信息准确性纳入约束性指标，摸清底盘，加强社会保障财务预算和资产管理工作。

第二，医保信息管理智能化。目前，医保基金面对科技进步、人口老龄化、大处方和基金欺诈的四重压力，亟待建立医疗服务治理机制，实现医疗保险基金的如下四大功能：一是分担参保患者经济负担，合理制定目录和界定报销比例；二是抑制医患道德风险，引入智能审核系统解决信息不对称问题，无论医生在哪里，只要使用医保资金即置于智能审核系统之内；三是引导资源合理配置，实现医疗服务可及性，积极应对社区医疗服务和诊所进入医保的挑战；四是构建协议定价机制，在医疗服务利益相关人之间建立信息共享平台、平等对话机制、阳光操作系统、信息披露制度。这要求医疗保险工作不仅停留在财务管理水平上，有必要通过智能审核系统走进医院、了解医情，与医生和医疗机构共同协商定价、结算与合理控费的措施。基于智能审核系统建立数据分析平台和评估考核指标体系，支持国家和地区的医疗保险宏观决策和协议医疗机构与医务人员的微观合作与管理工作。■

作者单位：清华大学公共管理学院