关于水土流失重点防治区划分标准的几个技术问题探讨

王海燕，赵永军

(水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

关于水土流失重点防治区划分标准的几个技术问题探讨

王海燕，赵永军

(水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

水土流失重点防治区；划分指标；划分单元

划分标准的合理与否关系到水土流失重点防治区划分成果的准确性与管理制度的实施效果。从水土保持法对水土流失重点预防区和重点治理区划分与管理规定出发，提出了水土流失重点防治区的分级及各分区间的关系、划分指标、划分单元、预防和治理重点等几个关键技术问题的解决方案。

新水土保持法进一步强化了水土流失重点防治区划分与管理的有关要求。划定并公告水土流失重点防治区，目的是落实因地制宜工作方针，实施水土保持分类指导、分区防治战略，为确定国家近、远期水土流失防治布局提供依据。水土流失重点防治区划分标准确定的合理与否，直接关系到划分成果是否可行，进而影响水土保持目标责任等制度的实施效果，意义重大。笔者就划分标准确定中的几个关键问题进行探讨。

1 水土流失重点防治区分级及各分区之间的关系

1.1 水土流失重点防治区分级

《中华人民共和国水土保持法实施条例》(1993年)第六条规定：“水土流失重点防治区按国家、省、县三级划分，具体范围由县级以上人民政府水行政主管部门提出，报同级人民政府批准并公告。”《中华人民共和国水土保持法》(2011年)第十二条规定：“县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。”根据下位法服从上位法的原则，水土流失重点防治区划分由县级以上人民政府划定，应分为国家级、省级、市级和县级4级，每一级又分为重点预防区和重点治理区2类。

1.2 各分区之间关系

为避免水土流失重点防治区管理上出现矛盾和不确定性，各类型区之间的关系应遵循以下原则：① 同级不交叉。同级水土流失重点预防区和重点治理区在空间投影上不能交叉和相互嵌套，即水土流失重点预防区中不能包含部分水土流失重点治理区，水土流失重点治理区中也不能包含部分水土流失重点预防区。②级间不重叠。不同级的水土流失重点防治区在空间投影上不能重叠，即国家级、省级、市级和县级水土流失重点防治区不能相互重叠。③下级服从上级。上级水土流失重点防治区也是下级同类型的水土流失预防或治理重点。国家级水土流失重点防治区是省级、市级、县级预防和治理重点，省级水土流失重点防治区是市级、县级预防和治理重点。按照以上原则要求，下级水土流失重点防治区不应在上级范围内再划。为了避免重叠，合理界定不同级别边界，下一级应在上一级划定后，在上一级划定的范围外再行划分。

2 水土流失重点防治区划分指标

划分指标是对水土流失重点防治区从定量和定性方面的表征，使其进一步对象化和具体化。划分指标主要依据水土流失重点防治区特征确定。

2.1 水土流失重点预防区

2.1.1 主要特征

水土保持法第十二条规定：“对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区。”根据水土保持法释义，水土流失重点预防区一般人为活动较少，植被盖度高，大多处在森林区、草原区、重要水源区、萎缩的自然绿洲区，通过自然修复、辅以必要的人工措施，维护其水土保持生态功能[1]。水土流失重点预防区应具有以下特征：

(1)现状生态环境良好。“水土流失潜在危险较大”表明该区域具有较大的水土流失危险，但当前处于“潜伏”状态，尚未表现出来。换句话说，现状生态环境良好，即使存在水土流失，也较为轻微，可采用封育保护措施，依靠自然修复能力恢复。一般而言，林草覆盖率越高，轻度以下水土流失面积占比越大，区域现状生态环境越好，水土流失越轻微。因此，可以用林草覆盖率和轻度以下水土流失面积占区域总土地面积的比例来表示生态环境现状。

(2)潜在水土流失危害较大。尽管现状生态环境良好，但是如不采取措施进行预防保护，一旦生态系统失衡，就很容易造成水土流失，对区域生态环境造成严重危害，甚至发展到不能逆转。这一特征可以用水土流失危险程度[1]来表征，危险程度越高表明潜在水土流失危害越严重。

(3)水土保持功能重要。对特定区域实施重点预防保护是划定水土流失重点预防区的初衷。这些区域虽然现状生态环境良好，但因水土流失加剧后造成的后果较为严重，必须加强预防保护。从可能造成的严重后果来分析，这些区域水土保持功能必定十分重要或意义特殊，如饮用水源区、重要江河源头区和湖库周边区等。因此，可以用水土保持功能重要性，以及与饮用水源区、重要江河源头区和湖库周边区区位关系来表示。此外，国家主体功能区中的禁止开发区和限制开发区也应划为水土流失重点预防区。

2.1.2 划分指标

水土流失重点预防区划分指标主要包括定量和定性两类。

(1)定量指标。定量指标主要包括林草覆盖率和轻度以下水土流失面积占总土地面积比例。林草覆盖率是指在一定范围内，符合一定条件的乔木林、灌木林与草地等林草植被面积占该区域土地总面积的百分比。轻度以下水土流失面积占总土地面积比例是指轻度和微度水土流失面积之和占总土地面积的比例。由于不同水土流失类型区容许土壤流失量不同，不同类型区水土流失重点防治区划分量化指标值应不同。

(2)定性指标。定性指标主要包括水土保持功能重要性、水土流失危险程度，以及所处区位。水土流失危险程度是指植被遭到破坏或地表被扰动后，引起或加剧水土流失的可能性及其危害程度的大小。水土保持功能重要性是指区域土壤保持、水源涵养、生态维护、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄、农林产品供给等功能的重要性。所处区位是指是否处于国家主体功能区规划中确定的禁止开发区、限制开发区，以及饮用水水源区、重要江河源头区或湖库周边区。

2.1.3 综合判定

林草覆盖率、轻度以下水土流失面积占总土地面积比例同时满足要求，且水土保持功能重要性、水土流失危险程度、所处区位满足其中之一要求的，应划为水土流失重点预防区。

2.2 水土流失重点治理区

水土保持法第十二条规定：“对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。”水土保持法释义中水土流失严重的区域主要是指人口密度较大、人为活动较为频繁、自然条件恶劣、生态环境恶化、水旱风沙灾害严重、水土流失是当地和下游国民经济和社会发展主要制约因素的区域。

2.2.1 主要特征

(1)水土流失面积较大。区域水土流失面积超过一定规模，即区域大部分存在水土流失时，如不采取治理措施，任其发展，将会造成区域生态环境整体破坏加剧。因此，区域水土流失面积占土地总面积的比例是反映区域水土流失严重程度的一个基本指标。

(2)水土流失强度较高。土壤侵蚀强度等级是判定水土流失现状严重程度的一个指标。当区域大部分水土流失面积都处于中度以上强度等级时，表明区域生态环境恶劣，

如果不能及时采取治理措施，水土流失及其对生态环境的危害将不断加剧。这一特征可以用中度以上水土流失面积占水土流失总面积的比例来表示，比例越高，表明现状水土流失越严重。

(3)危害严重。水土流失造成的危害体现在两方面：一是水土流失造成的耕地减少、生物多样性破坏，水旱风沙灾害加剧等生态环境恶化问题；二是由于生态环境恶化导致的人类生产生活条件变差，危及人类生产安全、人居安全，甚至生存安全。这一特征可以用水土流失危害程度来表示。危害程度等级越高，表明水土流失及其危害越严重。

(4)急需人为积极干预。严重的水土流失对下游及周边造成危害，必须积极干预，进行大规模治理，防止水土流失加剧和生态环境恶化。实施人为干预的前提是这些地区区位对当前经济社会发展至关重要。这一特征可以用当地群众对实施治理的迫切程度来表示。此外，老少边穷地区是我国扶贫开发的重点，且大部分都是水土流失严重地区，因此是否处于老少边贫地区也应作为划分水土流失重点治理区考虑的因素。

2.2.2 划分指标

水土流失重点治理区划分指标包括定量和定性两类。

(1)定量指标。主要包括水土流失面积占总土地面积比例和中度以上水土流失面积占水土流失面积比例。水土流失面积占总土地面积的比例是指土壤侵蚀强度为轻度及以上的土地面积占总土地面积的比例。中度以上水土流失面积占水土流失总面积的比例是指土壤侵蚀强度为中度及以上的土地面积占水土流失面积的比例。

(2)定性指标。主要包括水土流失危害、治理迫切程度和所处区位。水土流失危害是指水土流失危害程度，应在综合考虑水土流失破坏土地资源、降低土地生产力、淤积江河湖库，以及加剧水旱风沙灾害、威胁人类生产生活安全等因素的基础上确定。治理迫切程度主要考虑水土流失对生产、生活、安全等的影响，群众对开展水土流失治理的迫切意愿，以及所处区位是否处于老少边穷地区。

2.2.3 综合判定

水土流失面积占总土地面积比例、中度以上水土流失面积占水土流失总面积比例达到要求，且水土流失危害、治理迫切程度和所处区位满足其中之一条件的，应划为水土流失重点治理区。

3 划分单元尺度

水土流失面积和土壤侵蚀强度等级都是以单位面积和单位时段内发生土壤侵蚀量为基础计量的。因此，必须首先确定划分单元，才能针对每一划分单元统计分析不同强度水土流失面积，筛选符合划分指标值的区域。

3.1 确定原则

确定划分单元主要遵循以下原则：①精度从高。划分单元越小，划分精度越高，则越能反映真实情况，因此在水土流失调查数据等基础条件具备的前提下，尽可能采用小尺度划分单元。②与行政管理区划协调。水土流失重点防治区划分是实施地方政府水土保持目标责任制、编制水土保持规划的基础，这些制度依靠我国行政管理体制来落实，因此为避免管理事权模糊，水土流失重点防治区边界必须与我国现行行政管理体制相协调。

3.2 各级划分单元

按照上述两条原则，可以分别确定国家级、省级、市级、县级水土流失重点防治区的划分单元。国家级应以县级行政区为划分单元。根据全国第一次水利普查水土保持情况普查成果，目前各地均获取了县域尺度的水土流失调查数据，并且国家级水土流失重点防治区主要是划分单元集中连片面积超过一定规模，且对整个区域水土保持功能具有重要影响的地区，因此划分单元应为县级行政区。省级应以县级行政区为划分单元。有条件的，可以小流域、乡级行政区为划分单元。如北京等地，已取得小流域水土流失调查数据，按照精度从高原则，可以采用小流域、乡级行政区等较小尺度的划分单元。根据不同类型水土流失特征，在水力侵蚀区应以小流域为划分单元划分，结合行政区划确定水土流失重点防治区边界；在风力侵蚀区以乡级行政区为单元划分。市级和县级水土流失重点防治区应以小流域、乡级行政区或行政村为单元。为了便于管理，消除因边界不确定造成的管理事权模糊，以小流域为划分单元时应结合行政区划边界确定市级、县级水土流失重点防治区边界。

4 结 语

划定并公告水土流失重点防治区，不仅为国家在水土流失重点防治区实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度，编制水土保持规划，安排坡改梯、淤地坝和生态修复等重大工程，以及生产建设项目选址选线避让或提高水土流失防治等级提供重要依据，而且为禁止铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等行为等提供依据。具体应用水土流失重点防治区划分标准时应把握好以下几点：一是定量指标要与定性指标相结合。判定水土流失重点防治区涉及因素复杂，既包含区域自然地理条件、水土流失现状与发展趋势等自然因素，也包含防治需求等社会因素。这些因素中仅有一部分可以量化，其他的只能定性描述。因此，单纯依据定量指标或定性指标来分析划定水土流失重点防治区都是不可取的，只有将二者有机结合，相辅相成，互为补充，将定量指标作为筛选分析的基本指标，同时充分考虑更为具象、直观的定性因素，才能为划分水土流失重点防治区提供较为客观、准确的技术依据。二是水土流失重点防治区划分标准是动态调整的。水土流失重点防治区划分标准并不是一成不变的。随着经济社会的发展，人们对自然生态环境要求不断提高，与之相应，对“潜在危险”和“严重”赋予的含义也应有所不同。这种不同反映到水土流失重点防治区划分标准上，就是定量标准取值调整和定性因素的增减。三是水土流失重点预防区和重点治理区也是动态调整的。随着我国水土保持生态建设进程的不断推进，一些水土流失重点治理区，经过国家水土保持重点治理工程连续、多年综合治理，水土流失得到有效控制，生态环境大幅改善，而成为水土流失重点预防区；一些水土流失重点预防区，或因预防保护措施不到位，以及自然地理、人为破坏等原因，水土流失加剧、生态环境恶化，应划定为水土流失重点治理区。

[1] 李飞,郜风涛,周英,等.中华人民共和国水土保持法释义[M].北京:法律出版社,2011:1-69.

(责任编辑 李杨杨)

S157

A

1000-0941(2015)12-0061-03

王海燕(1972—)，女，陕西延安市人，高级工程师，硕士，主要从事水土保持管理制度研究、技术标准和规划制定等工作。

2015-02-25