长江流域片水土保持规划的难点及解决途径

冯明汉，张玉华

(1.长江水利委员会 水土保持局，湖北 武汉 430010；2.长江水利委员会 长江流域水土保持监测中心站，湖北 武汉 430010)

长江流域片水土保持规划的难点及解决途径

冯明汉1，张玉华2

(1.长江水利委员会 水土保持局，湖北 武汉 430010；2.长江水利委员会 长江流域水土保持监测中心站，湖北 武汉 430010)

水土保持规划；难点；解决途径；长江流域片

自2010年开始，长江委按照全国水土保持规划任务分工，成立规划编制领导小组和规划编制工作组，调动长江委内相关技术单位，在流域内各省(市、区)的配合下，完成了长江流域片的各项规划任务。总结分析了长江流域片水土保持规划在开展规划基础数据的复核与处理、水土保持三级区划、国家级水土流失重点防治区复核及重点项目规划过程中遇到的一些技术问题与难点；介绍了如何发挥流域机构的作用，通过反复“自上而下”或“自下而上”的多次沟通、调研，按照编制全国水土保持规划确定的技术体系与要求，并结合流域实际确定具体的技术方案与解决途径，最终顺利完成长江流域片的水土保持规划任务的历程。

2010年，水利部以水规计〔2010〕540号文件批复了《全国水土保持规划项目任务书》。按照全国水土保持规划任务分工，各流域以县级行政区为单元划分流域片开展相关规划工作。长江水利委员会负责的任务范围并非仅是长江流域范围，而是包括长江流域和西南诸河的主要县级行政区及西藏自治区全部，涉及13个省(市、区)，总土地面积达300多万km2，统称“长江流域片”。长江委承担的规划编制工作主要任务有：参与全国水土保持规划有关水土保持区划导则、规划技术大纲、国家级水土流失重点防治区划分技术导则、全国水土保持规划编制大纲等工作的讨论与修订工作，并结合流域任务片的具体情况提出规划编制的技术要求；负责对长江流域片内基础数据进行收集、复核、分析整理；在总体框架的指导下负责长江流域片水土保持区划三级区划定及分区防治模式的提出，重点水土流失防治区划定及重点项目规划与布局；按照统一部署与要求，参与全国规划成果的汇总工作，配合完成全国水土保持区划和规划。

自2010年开始，长江委按照任务分工，成立了规划编制领导小组和规划编制工作组，调动长江委内相关技术单位，在流域内各省(市、区)的配合下，完成了各项规划任务，提交了长江流域片三级区划、国家级水土流失重点防治区划分成果和重点项目规划报告，建立了流域水土保持规划数据库，提出了基于三级区划的分区防治模式。这些任务的顺利完成主要得益于全国水土保持领导小组的精心组织和技术支撑单位的完整技术方案，同时流域规划编制工作组也根据实际工作中遇到的技术问题与难点提出了相应的解决途径。笔者对此进行总结，以期对流域今后开展水土保持规划编制有些借鉴意义。

1 规划基础数据的复核与处理

为了统一填报与共享规划数据，本次全国规划在基础数据集成上，开发了《规划数据上报系统》(简称“上报系统”)和《全国水土保持区划协作平台》(简称“协作平台”)。

1.1 上报系统数据的复核

上报系统用于全国水土保持规划基础数据的收集、上报和审核，上报内容涉及气候条件、社会经济、土地利用、水土流失、水土保持等方面。上报系统以县级行政区为单元，采用统一的软件集中上报，遵从统一的数据处理标准和工作规范，分县、省、流域、国家四级用户开展数据填报与审核工作，流域级用户主要对上报的数据进行复核。该项工作的难点是上报系统没有对各县填报和省级审核的数据进行复核的功能，加之各地填报进度不一致，上报系统的网络运行速度较慢，网上复核效率低。为了搞好上报系统的数据复核工作，规划组人员定时追踪上报系统填补进度，通过导出功能将省级完成的数据审核工作分省全部导出；再根据数据的特性，提出校核规则，以县级行政区为单位进行校核后，将有问题的数据进行标注并反馈给各省项目负责人；后期再通过在线、电话等方式与各省项目负责人进行数据修改进度跟踪，督促修改直至满足校核规则要求后通过复核。

制定数据校核规则是完成本阶段任务的技术难点，首先我们制定了三个通用规则：①比较极大值与极小值，相邻各县中指标数应相差不太大，若发现偏差过大，则要分析其数据的合理性；②对数量级进行检查，发现相邻县同一指标数据相差过大(如差100、1 000倍)，则要检查数据的单位是否对应；③建立水土流失、土地利用及水土保持等表间的对应关系，防止出现单一数据的不合理现象。

在上述三大规则的基础上，再针对每项数据的特性设置特定的审核规则，如农业人口>农村外出务工人数，并与《长江流域综合规划》对应县的农业人口进行比较，如误差较大则应复核。

通过上述审核发现问题并及时跟踪修改，杜绝了上报系统数据发生逻辑性、一致性方面的错误，最终完成上报系统数据复核达7 985条。

1.2 协作平台数据的利用

协作平台可以三维、互动、直观的方式为水土保持区划的前期调研、资料分析、成果编制、领导决策提供全面、准确的信息资源支撑和在线成果下载。该平台可以帮助用户详细了解各个区县的自然地理、

社会经济和水土保持现状等情况，为完成三级区划、国家级水土流失重点防治区划分提供了重要的决策支撑。平台除了空间属性数据外，涉及区划的字段属性数据包括地貌类型、高程分级、土壤类型、坡度分级、土地利用、土壤侵蚀、植被盖度和植被类型共8个数据类163个数据项。

协作平台的数据主要是用于三级区划、国家级水土流失重点防治区划分及重点项目规划的辅助分析与决策，实际使用中由于空间属性数据量较大，终端平台的计算机网速普遍不够，因此无法满足频繁、及时的不同方案的三维分析与显示。为了赶上工作进度，规划组派人到地拓公司将涉及流域片的字段属性数据全部导出，并将分散的原始数据合并为一个电子表格，再导入流域数据中心的信息系统，这样在本地服务器与终端机上进行数据分析，就大大提高了工作效率。长江流域片接受协作平台的字段属性数据达9 779条。

2 三级区划的划分

全国水土保持区划是开展全国水土保持规划的重要基础。为了科学进行全国水土保持区划，由水规总院牵头组织有关专家及流域规划编制人员，在已有相关区划成果的基础上，开展了区划方法的研究，提出了《全国水土保持区划导则》，进行了大量实地调研与反复复核验证工作，前后历时两年多的时间才完成区划工作。

全国水土保持区划采用三级分区体系，一级区为总体格局区，主要用于确定全国水土保持工作战略部署与水土流失防治方略；二级区为区域协调区，主要用于确定区域水土保持总体布局和防治途径，反映区域特定优势地貌特征、水土流失特点、植被区带分布特征等的区内相对一致性和区间最大差异性；三级区为基本功能区，主要用于确定水土资源优化配置及防治模式，反映区域水土流失特点及防治需求的区内相对一致性和区间最大差异性[1]。无论是区划的方法，还是成果内容均具有一定的创新性。一、二级区划由水规总院划定，三级区划按照流域片由各流域机构完成。

2.1 三级区划的原则及方法

三级区划的原则及方法均是按照《全国水土保持区划导则》的要求确定的。三级区划的原则主要考虑了区内优势地貌类型、社会经济现状与发展方向、土壤侵蚀强度及水土流失防治模式、土地利用和农业产业结构现状与发展方向、土壤类型和水热条件等的一致性。三级区划方法是基于定性分析与定量研究相结合的要求，在考虑县级行政边界基本完整的条件下完成的。定性分析是充分利用已有的区划成果，按照区划原则要求，分析提出分区方案。定量研究是在定性分析基础上，根据提出的土壤保持、蓄水保土等十大水土保持功能要求，确定每一功能的评价指标(包括定性指标与定量指标)；并采用层次分析等方法确定各指标的权重，依据给定的各项指标分级标准，对指标进行打分；最后根据综合得分的高低对各个功能进行排序，取综合得分高的一种或两种功能作为三级区的主导基础功能。

具体操作上，定性分析大致确定各三级区的边界，定量研究主要确定其主导功能，对于有异议的区域可以通过定量计算对应功能的得分，再来确定区域的归属，最后根据三级区划的命名规则，采用“地理位置+地貌类型+水土保持主导功能”的方式命名。

2.2 三级区划的难点及解决途径

尽管《全国水土保持区划导则》明确了三级区划的原则及方法，但是基于各个流域片的工作基础与区域特点，还是面临着实际操作上的技术问题与难点，主要有：

(1)如何充分利用已有的区划成果。《长江流域土壤侵蚀区划报告》是长江流域水土保持综合考察队20世纪60年代完成的，将长江流域划分为8个区域和29个区[2]；1992年完成的《长江流域水土保持规划纲要(1991—2000年)》将长江流域水土流失类型划分为4个一级区、21个亚区[3]；2005年，水利部、中国科学院、中国工程院联合组织开展的中国水土流失与生态安全综合科学考察，长江流域片涉及其中的长江上游及西南诸河区、西南岩溶区、南方红壤区三个部分，每一部分又划分了若干个类型区[4-6]。这些成果为完成三级区划提供了很好的依据，规划组根据本次区划的原则和要求，综合上述成果提出了流域片区划的初稿。

(2)长江流域片涉及范围广，对一些区域的情况了解较少，区划难度较大。针对部分区域资料不充分、情况掌握不细致的问题，规划编制组组织技术人员对长江源头区(青海省辖区)与西藏生态脆弱区(西藏自治区辖区)、西南诸河(云南省辖区)及长江中下游(安徽、浙江省辖区)地区开展了三级区划专题调研工作。通过专题调研，初步提出了调研区的三级区划分补充方案及各区水土保持目标与水土流失防治模式，补充、完善了这一区域的区划资料。

(3)如何充分反映流域各省级行政主管部门对区划的意见与建议。流域各省对涉及辖区的情况应该是最为了解的，为了充分听取各省级行政主管部门对区划的意见，三级区划初稿通过文件与会议等方式广泛征求了意见。各省级行政主管部门对区划边界调整、区划命名及县级行政区名称、各区的功能及防治模式等提出了不少建设性意见，对完善流域片三级区划十分重要，一些意见还涉及一、二级区划的调整。

(4)分区防治模式格式不统一，内容详略不一致。三级区划基本划定后，还需完善分区资料，提出分区防治模式。由于各区资料掌握程度不一，不同人员完成分区资料及防治模式的格式也不统一，因而不利于最终成果的汇总。规划编制组通过不同渠道，收集完善分区资料，并按照全国水土保持规划编制组的统一编写要求完成了最终的三级区划成果。

长江流域片完成的三级区划涉及南方红壤区、西南紫色土区、西南岩溶区、青藏高原区共4个一级区、11个二级区、36个三级区。

3 国家级水土流失重点防治区复核划分

根据1991年颁布的《中华人民共和国水土保持法》，全国依法划定了水土流失重点预防保护区、重点监督区和重点治理区；2006年，经国务院批准，水利部公告了42个全国水土流失重点防治区，各省(市、区)也相继发布了公告。依据2011年颁布实施的新《中华人民共和国水土保持法》，本次规划要求完成国家级水土流失重点预防区和水土流失重点治理区(简称“重点防治区”)的复核划分工作。

基于已有的重点防治区划分成果，要求各省(市、区)根据以往的划分条件提出辖区内的重点防治区复核初步成果。复核初步成果涉及了流域片内三江源等7个国家级重点预防区和金沙江下游等10个国家级重点治理区，重点防治面积占流域片土地面积的47%。显然，初步成果存在重点不突出、划分标准过松的问题。

各流域重点防治区复核划分中遇到的问题反馈后，全国规划编制组在多次实地考察和参加流域片成果复核的基础上，提出了《全国水土保持规划国家级水土流失重点防治区复核划分导则》。该导则明确了两大重点防治区的定性、定量和辅助指标，在满足复核指标及重点预防区、重点治理区不重复交叉，以县级行政区为单元的条件下，为顺利完成流域片国家级水土流失重点防治区复核划分提供了依据。根据该导则对水土保持一级区划确定的重点防治区复核指标进行分析，流域片的重点防治区复核成果与初稿发生了较大变化，一些防治区不符合条件被取消，一些重点治理区改为重点预防区，重点防治区面积也大幅减少到占流域片土地面积的10%左右。

4 重点项目规划

在重点项目规划之初，流域规划编制组经上下协商，确定了长江流域片重点项目包括坡耕地综合治理、革命老区水土保持、岩溶地区石漠化治理、崩岗治理、西南诸河高山峡谷区、青藏高原河谷区、重要江河源头区、重要饮用水水源地、城市水土保持等9类重点项目，并对每类项目的区域范围、立项参考依据、近远期规划安排与建设目标等均提出了明确的要求，编制了重点项目规划报告提纲和表格，下发给流域片涉及的13个省(市、区)。依据各省(市、区)上报的重点项目规划情况，结合对部分拟规划重点项目区的实地调研，与各省(市、区)技术人员集中讨论修改后提出了重点项目规划报告。

重点项目规划报告上报进行国家汇总后发现存在以下问题：①与水土保持区划、水土流失重点防治区划分的成果结合不太紧密；②项目存在较大的重复可能，如同一个县可能是坡耕地综合治理、革命老区水土保持、岩溶地区石漠化治理和崩岗治理的重点；③项目分类较混乱，既有治理的项目又有预防保护与监督管理的项目，有专项的如坡耕地综合治理、岩溶地区石漠化治理、崩岗治理项目，还有综合治理的项目。

中国水利水电规划设计总院根据各流域片重点项目规划发现的问题，及时调整了方向，将重点项目分为预防重点项目和治理重点项目两大类。预防重点项目分为重要江河源头区、重要饮用水水源地和北方水蚀风蚀交错区三类；重点治理项目划分了坡耕地水土流失综合治理、侵蚀沟(含崩岗)综合治理、重点区域水土流失综合治理和高效水土保持植物资源利用四类。为了统一要求与加强各流域片成果的衔接，流域片规划人员以集中方式开展工作，对每类重点项目要求在分析水土保持现状与需求的基础上，结合重点防治分区的划分，在满足总体目标的条件下，按照划分到水土保持三级区划的精度要求提出规划的范围、任务、规模和近期建设任务。重要江河源头区、重要饮用水水源地、重点区域水土流失综合治理项目还列出了近期重点工程的名称，以及各项工程的范围、任务和采取的防治措施。

5 结 语

本次全国水土保持规划是新中国成立以来最全面、系统的水土保持综合性规划，采取了许多新方法、新技术与新手段，具有不少创新性，规划中的一些技术问题与难点往往要反复“自上而下”或“自下而上”沟通、调研后不断修改完善，才能最终确定技术方案与解决途径。流域机构作为全国水土保持规划协作单位承担了一定的任务，在全国水土保持规划总的技术要求下，完成了技术总负责单位分配的任务，为全国水土保持规划顺利完成做了一些实质性工作，也为下一步开展流域水土保持规划奠定了基础。

[1] 水利部办公厅.关于印发《全国水土保持区划(试行)》的通知(办水保〔2012〕512号[Z].北京：水利部办公厅,2012：1.

[2] 长江流域水土保持综合考察队.长江流域土壤侵蚀区划报告[J].中国科学院西北水土保持研究所集刊,1986(4):35.

[3] 长江水利委员会.长江流域水土保持规划纲要(1991—2000年)[R].武汉：长江水利委员会,1992:16.

[4] 水利部,中国科学院,中国工程院.中国水土流失防治与生态安全：长江上游及西南诸河区卷[M].北京：科学出版社,2010:39-40.

[5] 水利部,中国科学院,中国工程院.中国水土流失防治与生态安全:西南岩溶区卷[M].北京：科学出版社,2010:144-150.

[6] 水利部,中国科学院,中国工程院.中国水土流失防治与生态安全:南方红壤区卷[M].北京：科学出版社,2010:70-74.

(责任编辑 徐素霞)

S157

C

1000-0941(2015)12-0024-04

冯明汉(1965—)，男，湖北武穴市人，教授级高级工程师，学士，主要从事长江流域水土保持规划及生态建设项目管理工作。

2015-10-15