全国水土保持规划编制思路及技术路线

陈 伟，王治国，纪 强，2

(1.水利部 水利水电规划设计总院，北京 100120； 2.北京林业大学，北京 100083)

全国水土保持规划编制思路及技术路线

陈 伟1，王治国1，纪 强1，2

(1.水利部 水利水电规划设计总院，北京 100120； 2.北京林业大学，北京 100083)

水土保持规划；编制思路；技术路线；水土保持区划；防治目标；水土保持方略

在深入分析我国水土流失现状、全面总结水土保持治理成效与经验的基础上，结合国家主体功能区规划要求，开展水土保持需求分析，构建水土保持区划体系，提出水土保持区划方案，并据此开展全国水土保持规划，确定规划目标、水土保持方略和总体布局，按预防、治理和监管三个方面进行规划，提出实施保障措施，在国家层面对预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源做出了整体部署。

1 规划背景与形势要求

水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源，合理利用和有效保护水土资源是经济社会可持续发展的重要支撑。我国疆域广阔，山地众多，受复杂的地质构造、多样的地貌类型、暴雨频发的气候特征、密集分布的人口及生产生活的影响，水土流失类型复杂、面广量大，成为我国重大的环境问题。

新中国成立以来，党和政府组织广大人民群众开展了大规模的水土流失治理。尤其是1991年水土保持法颁布施行以来，水土流失综合防治逐步纳入法制化轨道，重点地区水土流失治理成效显著，植被保护和修复初见成效，退耕还林还草面积不断扩大和巩固，水土流失面积和强度逐年下降，取得了举世瞩目的成就。但目前，我国水土流失面积尚有294.91万km2，且随着现代化、城镇化、工业化的快速发展，以及大规模生产建设项目的实施，地表和植被不断遭受扰动，严重的水土流失导致水土资源破坏、生态环境恶化，资源环境对经济发展的约束日益增强，经济社会可持续发展面临严峻挑战。

面对严峻形势，党中央、国务院要求以科学发展观为指导，加强资源节约型和环境友好型社会建设，加快转变经济发展方式，十八大更是进一步明确将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，先后出台了相关政策和配套文件，水土保持发展面临难得的机遇和一系列新的更高要求。在水土保持工作层面，国务院批复的《全国水土保持规划纲要(1993—2000年)》(国函〔1993〕167号)已于2000年到期，进入新世纪以来，水土流失防治工作一直缺乏国家层面规划的统一协调和指导。2011年新修订的水土保持法正式施行后，对水土保持工作做出了更加全面和细致的规定，进一步明确了规划的法律地位，编制并严格实施水土保持规划成为各级政府的一项法定职责。

为了深入贯彻水土保持法，全面落实党中央、国务院有关决策部署，推动新时期新形势下水土保持工作持续健康发展，编制一部综合性、系统性、战略性的《全国水土保持规划》十分必要、极为迫切。

2 规划工作目标和任务

针对我国水土流失现状及存在问题，根据新时期对水土保持工作的要求，拟定本次规划工作目标[1]为：深入分析全国水土流失及其防治现状、存在的问题，紧密结合当前社会经济发展的新形势，以防治水土流失，合理利用、开发和保护水土资源为规划编制主线，根据自然环境、水土流失、区域社会经济等状况，提出全国水土保持区划方案；以区划为基础，明确分区水土保持功能界定，协调水土保持相关部门和行业，从战略、全局的高度制定水土保持方略与区域布局，提出水土流失防治目标；研究水土流失重点防治区划分的控制指标并重新调整和划定全国水土流失重点防治区；通过区域水土资源配置和防治措施布局、生产建设项目水土保持准入控制，以及水土保持执法督查、监测、科技支撑等能力建设规划，完善水土流失综合防治体系。

规划的工作任务[1]可归纳为以下六个方面：

(1)基础资料收集与规划协作平台建设。在收集整理、分析相关资料和抽样调查的基础上，分析全国水土流失及其防治现状、存在的问题，充分利用全国水土流失与生态安全科学考察成果和水利普查成果，建立统一的水土保持规划协作平台。

(2)完成水土保持区划。根据区域水土流失特点、社会经济发展状况及防治需要，系统分析全国水土流失及其防治现状，充分吸纳以往自然和经济区划相关成果，构建水土保持区划体系，制定全国水土保持区划方案。

(3)制定总体防治目标和水土保持方略。深入分析与把握经济社会发展与生态文明建设对水土保持工作的时代要求，充分考虑整体与局部、开发与保护、近期与远期的关系，利用已有的相关规划成果，拟定总体防治目标及防治方略，并以水土保持区划为基础，提出区域布局。

(4)完成水土流失综合防治规划。统筹相关行业水土保持工作内容，按预防、治理分别拟定防治对象、范围和对策措施；根据水土流失重点防治区域划分的控制指标，划定重点防治区域，分析不同区域水土资源优化配置及防治模式，确定重点项目规划与布局。

(5)完成水土保持综合监管规划。进一步细化水土保持法有关规定要求，在全面分析水土保持综合监管工作现状的基础上，重点针对制度、能力建设和重点领域，开展监督、监测、科教、宣传和信息化等方面的规划。

(6)提出近期重点建设项目安排意见和规划实施保障措施。

3 规划技术路线与方法

按照国家有关综合性规划编制的技术要求，结合水土保持工作的特点，回顾本次全国水土保持规划编制工作，其技术路线[2]划分为以下三个阶段：

(1)水土保持区划阶段。主要是完成基础资料收集、上报与整理工作，建立全国水土保持规划基础数据库和协作平台，开展水土保持区划方案专题研究，构建水土保持区划体系；开展水土保持区划工作，协调流域及各地，制定水土保持区划方案，开展三级区水土保持功能评价，完成水土保持区划图，纳入规划协作平台并作为后续工作的基础图；以区划为基础进行水土保持需求分析，明确分区水土保持工作方向。

(2)水土保持分区规划阶段。主要是制定规划技术大纲并组织技术培训；分区开展典型小流域调查与分析，确定三级区不同分区的水土流失防治模式和措施配置；在2006年水利部原公告“三区”成果基础上，制定国家级水土流失重点防治区划分技术导则，复核划定国家级水土流失重点防治区；研究并拟定规划总体目标和防治方略；以水土保持区划三级区为单元，提出防治规划初步成果；经反复磋商和协调，汇总形成预防、治理规划成果，明确防治对象、任务和对策措施，提炼并确定重点项目规划；在非工程措施规划专题研究基础上，提出综合监管规划及实施保障措施；提出近期重点建设项目安排的意见。

(3)汇总审批阶段。主要是进行成果汇总，形成完整的规划报告、图件和数据管理系统，开展专家咨询，通过水利部组织的审查，在广泛征求并吸纳相关部门及公众意见后，将最终成果报送国务院批复。

规划编制工作中，采用“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，充分与流域机构、各省(自治区、直辖市)进行沟通和协调，所有关键性成果如区划方案、国家级水土流失重点防治区划分、

重大项目布局等认真吸纳相关方面的意见，同时在事关规划全局性的问题上坚持统筹兼顾，充分贯彻水利部及规划编制工作领导小组的有关决策和要求。规划期间，围绕关键技术或内容，科学设置专题研究和专项规划，充分依托水土保持部门、相关科研院所和高校开展相关工作，发挥各家在各自领域的工作经验和技术优势，提高规划成果质量。

4 规划编制工作中重点把握的若干环节

(1)重视基础数据。数据准确与科学是做好规划工作的根本。水土保持规划基础数据涵盖自然资源、经济社会、政策法规、科学研究和相关规划成果等，同时为了确定分区防治的方略和布局，还需要进行分区调研和抽样调查，数据来源多、数据量大、图件众多。为了做好数据分析与整理工作，本次规划建立了包括基础地理信息库、专题信息库、成果数据库、文献资料管理数据库和元数据库在内的规划基础数据库，数据管理、调用及分析更加规范和有效。同时，水土流失现状和措施保存情况充分利用了全国第一次水利普查水土保持专项普查成果。由于规划工作进度安排中基础资料调查相比普查成果出台时间进度要早一年，因此规划期间先进行基础资料搜集和汇总工作，然后利用已有资料开展水土保持区划工作，待普查成果获取后再进行必要的复核和调整。

(2)认真开展水土保持需求分析。需求分析是查找现状存在问题，把握规划期内经济社会发展态势及其未来对水土保持的要求，确定规划目标、工作方向与重点的前提。规划编制遵循国家主体功能区规划，紧密结合我国经济社会发展和生态文明建设对水土保持工作的最新要求，围绕农村经济发展、城镇化建设、区域发展战略和产业结构调整等方面，依据水土保持三级区水土保持功能定位，从促进农村发展、农业增产、农民增收，保护生态环境，改善人居环境，加强江河治理，保障防洪安全，提高涵养水源能力，维护供水安全等角度进行了系统性的水土保持需求分析，为合理确定水土保持总体目标和建设任务提供了有力支撑。

(3)重视技术细则编制和培训工作。本次规划涉及面广、参与人员众多，为统一基础资料收集、区划和规划的技术要求，保障按时保质提交相关成果，规划期间制定了基础数据上报技术细则、区划和国家级“两区”复核划分技术导则、规划技术大纲，明确了具体任务、指标、标准、技术要求和工作流程，组织规划参编技术人员开展了多次技术培训，保证了各级规划人员按照统一的技术和进度要求开展相关工作。

(4)充分利用规划协作平台。为了提高规划工作的精度与质量，规划期间运用“3S”、网络等技术，构建了全国水土保持规划协作平台，可使分区规划的有关中间成果迅速体现到依据水土保持区划方案所开发的基础工作底图上，各分区水土流失现状、工作方向、措施布局、防治规模和项目安排等数据及信息一目了然，便于各级规划人员进行区间协调和平衡，从而极大地提高了规划工作效率，确保了规划成果质量。

[1] 水利部水利水电规划设计总院.全国水土保持规划项目任务书[Z].北京：水利部，2010：14，21-32.

[2] 水利部水利水电规划设计总院.全国水土保持规划技术大纲[Z].北京：水利部，2013：5.

(责任编辑 徐素霞)

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1000-0941(2015)12-0010-03

陈伟(1962—)，男，湖北大冶市人，副院长，教授级高级工程师，工学学士，主要从事水利水电工程征地移民、水土保持规划与设计领域的工作。

2015-10-25