泾惠渠灌区末级渠系工程管理问题探讨

梁宏伟

（陕西省泾惠渠管理局，713800，三原）

一、灌区概况

泾惠渠灌区位于陕西省关中平原中部，是一个以农业灌溉为主的大型灌区，设施灌溉面积146.5万亩（15亩=1hm2，下同），涉及西安、咸阳、渭南三市的泾阳、三原、高陵、临潼、阎良和富平6个县（区），总人口120万人(其中农业人口101万人)。泾惠渠灌区建成80余年来，在抗御干旱等自然灾害、保障粮食安全及农村经济繁荣发展等方面做出了突出贡献，灌区以占全省2.4%的耕地，生产出了占全省5.8%的粮食，是陕西省重要的农副产品主产区之一，素有关中“白菜心”的美誉。

二、工程管理状况

泾惠渠灌区末级渠系工程共有斗、农渠道5 380条，总长度3 723 km，其中斗渠593条，长度1 481 km；农渠4 787条，长度2 242 km。目前灌区斗、农渠道衬砌完好率不高，均不足40%。

灌区末级渠系工程主要由群众管理组织进行管理，按照干支渠道长度及控制的灌溉面积划分为段、斗两级。近年，泾惠渠管理局（专管机构）不断推进末级渠系管理体制机制改革，加强末级渠系工程管理工作。1998—2001年，泾惠渠管理局对灌区斗渠实施了以“承包”为主要形式的改革，共改制斗渠511条，较好地落实了管理责任，调动了经营者参与末级渠系工程管理的积极性，促进了灌区农业灌溉管理工作。从2002年开始，管理局结合灌区世行贷款等项目建设积极试点，推行用水户参与式灌溉管理模式。2002年5月，在世行贷款项目富平县吕村塬区中低产田扩灌工程辖区成立了第一个农民用水者协会——泾惠渠灌区吕村农民用水者协会并取得成功，实现了新扩灌区、新增机制，使协会所辖3.3万亩农田得以有效灌溉，有力地促进了当地农村种植结构调整、粮食增产及农民增收，得到了用水户的普遍欢迎。之后管理局制定下发了《关于加快灌区农民用水协会建设的意见》《农民用水协会建设实施方案》等文件，全面推进农民用水者协会的培育和发展工作。截至目前灌区共组建农民用水者协会39个，管理灌溉面积75万亩。通过实施斗渠改制、推行农民用水者协会管理，在一定程度上明晰了工程所有权，落实了工程管护责任，促进了民主管理，调动起群众参与末级渠系工程管理的积极性，较好地满足了末级渠系工程运行管理需要。

三、存在的主要问题

泾惠渠灌区由于工程设施运行时间长，末级渠系在长期运行过程中积累和出现了不少问题，主要包括：

一是由于过去渠道工程设计和建设标准低，建筑物等配套不完善，加之斗、农渠道大部分为土渠，灌区工程整体效益难以充分发挥。

二是由于末级渠系工程长期产权不清、主体不明、缺乏投资，渠道工程衬砌率低，导致田间灌水跑冒渗漏等问题突出，灌溉水利用率低，灌水定额大，群众水费支出相应多。经2010年统计，灌区因老化失修、半截子斗农渠道等影响，失灌面积达29.9万亩，直接影响到灌区农业生产。

三是末级渠系工程管理维护费用不足，基层段斗管理人员收入低。灌区目前执行的农业灌溉水价是陕西省物价局、陕西省水利厅2004年核定和批准的标准，终端水价为0.170元/m3，其中国有水费价格0.105元/m3，末级渠系水价为0.065元/m3（基层管理费 0.032元/m3、群管费0.033元/m3）。末级渠系水价包含末级渠系人员工资、渠道维护、巡渠浇地等费用，按斗口引水量进行提取。灌区农业灌溉水价为政府定价，近10年来未进行调整，长期偏低，然而社会物价水平大幅度上涨，建材价格、社会劳动力价格更是上涨较快，致使灌区末级渠系工程管护费用严重不足，目前为仅能满足简单运行及渠道通水的状况。群管组织人员管水年收入在4 000元左右，收入福利水平低，与外出打工相比较差距大，部分段斗干部已经放弃管水，导致基层管理队伍不稳定，工作积极性不高，灌溉管理水平也难以有效提升。

四、思路与对策

近年，中央高度重视水利改革发展工作，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，大力发展民生水利，加快节水型社会建设，促进水利可持续发展；特别是要求加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，加快解决农田灌溉“最后一公里”问题，促进旱涝保收高标准农田建设。针对灌区存在的突出问题，在当前加快末级渠系工程节水改造、改善工程面貌的同时，应进一步加强灌区末级渠系工程管理工作，保障工程功能和效益得到持续发挥，更好地促进灌区农业生产。

1.探索建立切合实际的管理体制机制

目前，泾惠渠灌区末级渠系管理模式主要为农民用水者协会管理及承包经营模式，应当结合经济社会发展的新形势及农村发展的新要求，以明晰工程所有权为核心，以落实工程管护责任为重点，以促进末级渠系工程可持续利用、减轻农民水费负担为出发点和落脚点，积极探索，深化改革，建立起科学、公平、民主的末级渠系管理体制机制，不断加强基层灌溉管理工作，提升灌溉效益，充分发挥水利工程的综合效益，促进水资源的优化配置和高效利用。

2.加快推进末级渠系水价改革

农业灌溉是保粮食安全、保稳定的公益性事业，应按照国家发展和改革委员会、水利部《水利工程供水价格管理办法》等有关法规、政策，建立有利于灌区水利事业发展、调动农民种粮积极性、促进节约用水的水价管理机制。应对灌区末级渠系工程水价按照补偿生产成本、费用的原则重新进行核定，并根据灌溉生产成本、费用变化情况及时进行调整，充分发挥价格杠杆的调节作用，支撑工程长久运用。

3.探索建立工程维修养护经费稳定投入机制

应充分发挥政府和市场的作用，探索建立末级渠系工程维修养护稳定投入机制，确保工程设施得到合理的日常养护和维修。

4.加强管理，不断稳定农业灌溉工作

一是应逐步提高群管组织人员收入水平，加强教育和培训工作，着力稳定基层管水队伍。二是宣传、推广田间节水技术，降低灌水定额，减少农民水费负担，提高农民抗旱灌溉用水的积极性，让农民浇上及时水、增产水。三是结合近年农村青壮年劳力外出打工、群众浇地难及农村土地流转等实际情况，健全完善浇地服务组织，不断提升灌溉服务水平。四是加强水法规宣传，引导灌区群众树立爱水节水、爱护水利设施、积极参与水利设施管护的良好风尚，并依法查处毁坏渠道违法行为，维护灌区工程合法权益。