淮河流域节水型社会建设战略研究

袁锋臣 吴琼

淮河流域节水型社会建设战略研究

袁锋臣 吴琼

“九五”期间，国家提出了节水型社会建设的理念，“十五”期间，通过开展试点，进行了节水型社会建设的实践探索，到2014年底，全国共四批100个国家级试点的建设任务全部完成。回顾淮河流域四批共七个试点的实践探索历程，作为第一批试点的徐州、郑州、淄博市是南水北调东中线受水区，以落实国务院“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的要求，用实践理清了节水型社会建设初期的一系列关键性认识问题，解决水资源短缺和水污染严重问题的同时，突出了节水型社会建设的新理念、新思路、新举措；泰州试点对丰水地区建设节水型社会道路进行了深入探索，拓展了流域内不同类型地区开展节水型社会建设工作的思路和视野，体现了一个“别”字，突出了资源禀赋有别、建设思路有别、建设措施有别；山东广饶县试点着眼于沿海经济发达地区的水资源优化配置，注重取、供、用、耗、排的用水全过程管理，保护地下水、善用非常规水源，丰富了节水型社会建设实践途径和实现形式，体现了一个“全”字，突出了全方位、全过程、全社会的节水管理；河南平顶山市试点重点解决水资源不足和污染并重的问题，更加注重于将理念转变为行动，将思路付诸于实施，根据区域经济社会不断发展的实践需求，从实际出发，向实处考虑，体现了一个“实”字，突出了用实招、办实事、谋实效，抓制度、抓载体、抓监督。

在国家级试点建设的同时，省级试点的创建工作也在同步进行，江苏省创建了12个省级节水型社会建设试点，山东省有21个省级节水型社会建设试点。全国试点和省级试点形成相互补充、相互促进、共同发展的新格局，积极探索适合当地实际的节水型社会建设途径，丰富了流域节水型社会建设的实践，推动了流域节水型社会建设的全面开展。随着节水型社会稳步推进，用水观念逐步强化，法规政策和节水标准进一步完善，用水效率不断提高。但是问题依然突出，部分地区在经济社会发展过程中考虑水资源承载能力不够，经济增长方式粗放，经济结构不合理，产业布局和城市发展与水资源和环境的承载能力不协调；促进节约用水的法规体系不完善，全国性节约用水管理条例尚未出台，现行节水法规的配套措施不健全，难以有效规范和监督管理经济社会用水活动；节水资金投入和全社会节水意识亟待加强等等。通过对取得的经验和现状问题的认真梳理，从战略高度去审视和推动淮河流域节水型社会建设工作，对实现流域水资源和社会经济的可持续发展是极其重要的。

一、水资源配置战略

1.宏观调控战略

节水应该包含在整个生产、生活以及社会活动中，目前大部分地区比较注重微观节水效果，忽视宏观节水的重要性。未来战略中，要重视宏观节水的重要性，从规划和计划开始进行节水，必须立足于当地经济发展，公平合理地开展行业、供水企业、用水户的初始水量核定工作，从源头上遏制用水的浪费现象。

2.工程配置战略

建设节水型社会，必须首先在现有的经济规模和水资源承载力的基础上，发挥地区优势，引导产业结构调整、工艺革新、观念提高。同时还需要一定的水资源配置战略作为基础，如在南部的丰水地区，水质型缺水地区，加大污水处理回用力度，减少由于污染导致的水质型缺水对经济社会可持续发展的影响；而在北部干旱缺水地区，由于本身水资源条件局限，必须加大节水力度，再配置相应的工程措施，如再生水利用、雨水利用、地下水保护、跨流域调水、虚拟水战略、农业节水灌溉等，充分发挥节水优势。

3.虚拟水战略

虚拟水战略提倡出口高效益水资源商品，进口本地没有足够水资源生产的粮食产品，通过贸易的形式最终解决水资源短缺和粮食安全问题。虚拟水战略对于重新思考水资源流向问题，给出了一条新的思路，虽不能绝对解决水资源安全问题，但可在一定程度上缓解区域水资源的紧张问题。虚拟水战略涉及到多种因素，仅仅从水资源角度来探讨是难以真正实现的。虚拟水附着于商品之中，其流向哪里是按照市场规律来运作的，但是需要政策和政府的相关引导，也充分说明市场对水资源“虚与实”调节的重要作用。

二、非常规水源战略

1.再生水

再生水作为污水处理的附属或延伸使其战略作用不能有效发挥。究其原因，既有技术方面，也有制度方面和经济发展阶段影响方面。只有利用产业化和市场化的机制，加上政府的有效政策引导和监管，中水回用才能得到有效发展。再生水本质上是一种资源战略，是建立人类需求与水体良性循环的一种新的战略性措施，不应该仅仅停留在污水再生利用的层面，需要从更宽阔的视角来认识再生水问题。以流域为主体对象的再生水战略是一项综合考虑水质和水量的水资源综合战略，仅仅将再生水规划归并到污水处理规划之中是远远不够的，应该使其成为流域水资源规划中的核心内容之一。

2.海水

要逐步提高海水认识，确立战略定位，把海水利用作为沿海地区实现水资源可持续利用、保障经济社会可持续发展的不可或缺的重要战略措施。首先要依托重大专项，用项目带动技术、人才和产业的发展；其次是要完善低压膜技术，积极进行海水深度处理及回用；三是推广海水淡化集成技术，促进工业行业的节能减排；四是淡化海水，保障沿海城市的水资源供应；五是加强引导、规范管理，保障海水淡化产业的健康发展。

三、制度建设战略

制度建设是促进和保障工程建设的基础，未来必须在工程建设的基础上，捆绑制度建设，合二为一，真正形成良性发展的节水机制。

1.完善定额体系

根据经济社会发展阶段，完善定额体系，扩大定额管理覆盖范围。

2.进一步制定完善相关制度

在总量控制和定额管理的基础上，进一步完善取水许可制度、水资源有偿使用制度、水资源论证制度、计划用水制度、建设项目节水评估制度、水功能区划等节水型社会基本制度，大力开展相关制度的实施细则、实施方案等配套制度建设，明确制度实施的主体和具体的奖惩措施，切实提高制度的执行力。

3.加快节水型社会法制和标准建设

加快建立和完善以《水法》为核心，配套法规、标准相协调的节水型社会法律法规体系，依法强化监督管理。

4.推行以市场机制为基础的节水新机制

建立健全节水型水价机制；实施节水型产品认证和用水效率标识管理制度，建立节水型产品市场准入制度；加大财政对清洁生产、节能减排等节水项目的资金补助，引导社会资本进入节水型社会建设。

5.补偿机制

加快推进以水市场为基础的水资源配置技术保障，形成区域之间、流域之间、行业之间补偿机制的建设，削弱行政作为主要手段的配置模式，促进经济社会又好又快发展。

6.完善群众参与机制

在节水型社会建设中，政府要在水资源管理的各个层面和各个环节引入民主管理和广泛参与；建立公众参与的节水制度和公众监督制度，形成节水的良好机制和氛围；扩大群众参与范围，作为节水的主要力量和监督对象，对社会提高节水意识有重要作用。

四、政策与建议

1.体制保障

流域机构要适时出台流域性节水型社会建设相关制度，从流域层面加强节水的监督管理和对地方节水的技术性指导工作，在流域综合规划、水资源综合规划、节水专项规划中，从流域层面制定和突出节水的有关内容。地方政府要高度重视节水型社会建设工作，把节水型社会建设纳入国民经济与社会发展规划和政府重要议事日程。建立相应的协调机制，明确相关部门的责任和分工，确保责任到位、措施到位、投入到位。节水规划、计划规定的目标是硬任务，应列入各级政府任期目标，实行行政首长负责制。应调动全社会的力量，实行全民节水。各部门都要健全节水管理机构，理顺关系，明确职责分工，强化职能，明确措施和责任人，定期部署、协调、监督和检查推动各部门、各行业的节水工作。应重点对高耗水、高污染行业进行监督和考核，将节水措施落在实处。

2.政策保障

利用价格杠杆促进节约用水的要求，适时、适地、适度调整水价，形成稳定可靠的水资源供给价格体系。根据有关规定，合理调整城市供水价格，开征污水处理费，污水处理费征收标准要逐步提高到补偿合理成本和微利的水平。逐步开放水市场，取用水单位在核定指标范围节约的水量，其指标仍归该取用水单位，经批准后可优先用于本单位扩大生产使用，也可实行有偿转让。

3.科技保障

要不断研制、开发节水的新技术、新途径、新产品，大力推广现有节水新工艺、新产品，鼓励成立节水高新技术研究中心，组织节水技术交流。加强节水有关的重大科学问题与宏观战略的前期综合研究，建立节水技术跟踪、分类、评价信息系统。

4.投入保障

完善节水投入机制，保障节水型社会建设有稳定的投入，并逐年增加。逐步建立国家、地方、用水户多元化和多渠道的投资体系。除了政府公共投入之外，还需完善政府、企业、社会多元化节水投融资机制，引导社会资金参与，积极鼓励民间投资，拓宽融资渠道，鼓励民间资本投入节水。应建立稳定的节水科技发展基金，用于支持节水新技术、新工艺的研究开发和推广工作。继续加大各级政府对节水灌溉和灌区节水改造的投入，加大对工业节水技术改造的支持力度，加大对城市供水管网改造和节水器具更新的投入。对用水监测与计量设施的安装和改造以及非常规水源利用等方面给予专项资金支持

（作者单位：淮河水利委员会233001）