强化“三条红线”管理推进淮河流域节水型社会建设

淮河水利委员会副主任 顾洪

强化“三条红线”管理推进淮河流域节水型社会建设

淮河水利委员会副主任 顾洪

随着国家东部率先、中部崛起、中原经济区等发展战略的持续实施，淮河流域已经进入经济社会快速发展的重要时期，流域整体上面临越来越大的水资源短缺和水环境保护的压力，建设节水型社会，促进水资源合理开发、优化配置和高效利用，保障经济社会可持续发展，成为流域水利工作的一项基本任务。2002年水利部印发《开展节水型社会建设试点工作指导意见》，在全国范围内先后批复实施100个节水型社会建设试点，通过不同类型地区的试点区建设，典型引路、以点带面、示范推广，为全面建设节水型社会提供实践经验。淮河流域的郑州、徐州、淄博、淮北、泰州、广饶和平顶山7个国家级试点区，通过试点工作，在健全和完善节水型社会的水资源管理体系、经济结构体系、工程技术体系、社会行为规范体系等方面进行了有益探索和实践，取得了许多宝贵经验，对于全面推进淮河流域节水型社会建设，进一步落实最严格水资源管理制度，提升水资源管理水平，具有重要的现实意义。

一、淮河流域节水型社会建设经验

淮河流域节水型社会建设的经验，归纳起来主要有以下几点。

（一）建立健全节水管理体制

1.加强地方配套法规和技术标准建设。试点期间，各试点区均配套完善了节约用水、取水许可、水资源费征收管理等方面的一系列地方规范性文件。

2.完善管理工作机制。各试点区根据自身特点与条件，建立了节水减排激励机制、节水市场调节机制、水行政执法监督机制等，初步构建起节水管理制度框架体系，为实施节水管理提供了体制机制保障。

3.强化水资源统一管理职能。各试点区逐步建立起各方参与、职责明确、分工负责、运转协调的水资源统一管理体系，进一步推进了水务一体化管理。

4.落实最严格水资源管理制度。在节水型社会的创建过程中，各试点区均以水资源管理“三条红线”为核心，建立了一系列实施最严格水资源管理的工作制度，保证了节水型社会建设顺利开展。

（二）促进经济产业结构调整转型

通过节水型社会建设，各试点区积极推进经济结构调整和转型升级，逐步构建与水资源、水环境承载能力相适应的产业结构。

例如，淮北市在紧抓煤炭及煤炭深加工产业不放的基础上，根据自身资源禀赋，确立了发展食品加工、矿山机械制造和高新技术等产业，非煤工业产业比重大幅提升。泰州市以装备制造传统优势产业与生物医药、电子信息和新能源三大新兴产业以及一批新兴产业群为重点的“1+3+N”产业发展格局，调整优化工业产业结构和布局。广饶县积极调整种植结构，改变种植模式，稳步提高粮棉等大宗农产品和特色园艺产品生产能力，特别是抓住蔬菜、草莓、林果、花卉苗木四大产业，发展现代高效生态节水型农业。

通过产业结构调整，各试点区三产结构和用水比例逐步趋于合理，各产业用水效率和效益得到明显提升，节水防污型的社会经济结构体系基本建立。

（三）积极开展高效节水载体建设

各试点区扎实推进各类节水工程建设，积极开展节水型企业、学校、单位等节水载体创建活动，水资源利用工程趋于高效。

例如，徐州市大力发展生态农业，推行“大田喷灌化、渠道防渗化、果菜微灌化、灌区企业化”的节水灌溉模式。淄博市积极推行工业高效冷却节水技术、工艺水的深度处理回用、跨厂际串联用水等节水工程，工业用水重复利用率得到有效提高，并且减少了废污水排放量。平顶山市根据自身特点，积极探索非传统水源利用，开展矿井疏干排水、雨水收集利用和中水回用等非传统水源利用工程建设。

通过各类节水载体的建设，新技术、新工艺、新设备的推广，水资源高效利用工程技术体系逐步构建完善，各试点区用水效率和效益得到大幅提高。

（四）高度重视水环境治理与保护工作

试点期间，各试点区高度重视水环境治理和水资源保护工作，以水环境整治和水污染防治为重点，以提高水生态系统健康水平为目标，坚持以人为本、生态优先，实现了经济社会与资源环境的协调发展。

例如，徐州市划分饮用水水源保护区，加强水源地水质监测，建立水源地应急管理及预警机制，落实饮水水源经常性检查制度，排查水源地周围污染源及其存在的安全隐患。泰州市大力推进骨干水利工程建设，全面实施中小河流治理，建设城区水循环体系，提高水资源和水环境调控能力；建立农村河道长效管理制度，重点河道实行“河长制”。广饶县大力开展水生态修复，推进实施了织女河～淄河、预备河、阳河人工湿地和小清河生态河道示范工程建设，进一步提高了河流的自净能力。

通过一系列水环境治理和保护工作，各试点区河流、湿地、湖泊等水环境质量明显提升，人民的居住环境条件得到显著改善。

（五）广泛开展宣传教育活动

各试点区立足于节水型社会文化建设，面向社会，深入基层，广泛开展节水宣传教育活动。

例如，利用新闻媒体通过制作电视专题、刊发报纸专版、报道新闻事件等形式，大力宣传水资源紧缺形势和国家水资源管理法规政策。用水企业结合内部报纸、网站、公开栏、黑板报等开展节水教育，培养职工科学用水、节约用水的良好习惯。学校通过邀请有关专家举行节水德育班会、组织学生集体参观供水和污水处理设施等方式，加强校园节水文化建设。

在广泛宣传教育和制度建设影响下，公众的节水意识明显增强，在全社会形成了珍惜水、节约水、保护水的良好风尚，自觉节水的社会行为规范体系基本建立。

二、新时期加强节水型社会建设的重要性

习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的16字治水方针，充分显示了新时期加强节水型社会建设的重要性。

（一）“节水优先”指出了节水的极端重要性

习近平总书记强调，当前治水的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。淮河流域人均水资源占有量只有全国平均水平的1/4，正常年份河道内外总缺水量达74.6亿立方米。目前，流域内用水方式还比较粗放，万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数均远低于全国先进水平。因此，必须始终坚持并严格落实节水优先方针。

（二）“空间均衡”明确了优化产业结构体系的必要性

长期以来，淮河流域水资源分布与流域人口和耕地分布、矿产和能源开发等生产力布局不匹配，经济社会发展与水环境承载能力不协调，与资源环境保护的矛盾突出。因此，要强化产业引导，把调整优化经济结构作为加快转变经济发展方式、推进产业转型升级的主线，积极构建节水型社会的产业结构体系。

（三）“系统治理”强调了水环境治理与保护的重要性

山水林田湖是一个生命共同体，治水要统筹自然生态的各个要素。随着淮河流域的经济快速发展，许多地方重开发建设、轻生态保护，造成生态系统严重损害。因此，必须要协调好生产与生态用水，牢牢抓住节水型社会建设生态指标，在经济快速发展的同时，切实做好水环境治理与保护工作，将生态环境改善作为节水型社会建设获得公认和实践检验的目标。

（四）“两手发力”点明了政府与市场的分工协作关系

节水型社会建设是一项综合性的社会系统工程，涉及各行各业和千家万户，既需要政府加强宏观调控和组织领导，又需要政府各部门的密切配合和全社会的共同参与。同时要充分发挥市场在水资源配置中的基础性作用，通过经济手段的运用，在全社会建立节约用水的内在激励机制，加快建立水权水价机制，让政府和市场“两只手”相辅相成、相得益彰。

三、全面建设淮河流域节水型社会的关键举措

习近平总书记的重要治水思想，深刻回答了我国水治理中的重大理论和现实问题，是全面建设淮河流域节水型社会的行动指南。

（一）要进一步突出“节水优先”

在农业节水方面，积极推广高效农业节水灌溉技术；在工业节水方面，新建、改建、扩建的建设项目必须落实节水“三同时”制度；在城市节水方面，要加快城市供水管网技术改造，减少“跑、冒、滴、漏”；全面推广使用节水型器具，严格规范高耗水服务行业用水管理；鼓励地方及建设项目利用非常规水源。

（二）要继续强化“三条红线”管理

坚持以水定需、量水而行、因水制宜，全面落实最严格水资源管理制度。加强源头控制，加快建立覆盖淮河流域的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，进一步落实水资源论证、取水许可等制度。强化需求管理，把水资源条件作为区域发展、城市建设、产业布局等相关规划审批的重要前提，从严控制高耗水项目。

（三）要着力破解水资源监控能力薄弱的突出障碍

继续实施国家水资源监控能力建设，提高流域水资源监测监控的覆盖面；工业用水大户的计量监测设施要尽快实现全覆盖；淮河流域农业用水一直占据总用水量的60%以上，因此特别要加强农业灌溉用水的计量监控工作，不断提高水资源监控计量覆盖率；要以水资源管理信息系统为龙头，加强数据整合和共享，大幅提高水资源管理信息化水平。

（四）要加快水权制度建设

水权制度建设是节水型社会建设试点的重点要求，也是深化水利改革的主要内容。淮河流域要继续加快开展江河水量分配，将用水总量控制指标落实到江河控制断面，明晰初始水权。定期评估流域各省用水定额标准的覆盖性、合理性、实用性与先进性，建立用水总量控制与定额管理相结合的管理制度。大力培育水市场，加快建立完善有利于发挥市场作用的水权交易平台，明确交易规则，维护良性运行的交易秩序。

淮河流域节水型社会建设虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题，如部分地区在经济社会发展过程中考虑水资源和水环境承载能力不够，经济增长方式粗放，经济结构不合理，产业布局和城市发展与水资源和环境的承载能力不协调；促进节约用水的法规体系不够健全完善，难以有效规范和监督管理经济社会用水活动；节水资金投入和全社会节水意识还有待进一步加强等。必须从战略高度去审视和推动淮河流域节水型社会建设工作，要充分认识到节水型社会建设是解决我国主要水问题的根本途径和关键措施，也是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然选择。要不断强化节约用水观念，完善法规政策和技术标准，全面推进淮河流域节水型社会建设，不断提高用水效率，为淮河流域社会经济可持续发展提供水资源保障