淮河流域节水型社会建设成效剖析

欣金彪 袁锋臣

淮河流域节水型社会建设成效剖析

欣金彪 袁锋臣

淮河流域地处我国南北过渡带，水资源年际年内及地区间分布不均匀，淮河流域多年平均水资源总量为794亿m3，由于人口众多、耕地率高，人均、亩均水资源占有量只有全国人均的1/5和亩均的1/4，仅为世界人均的1/15和亩均的1/8，属于严重缺水地区。近些年来淮河流域经济社会快速发展，水资源短缺的矛盾和问题更加突出，流域内各个地区不同程度地存在着资源型缺水、工程型缺水和水质型缺水问题。如何保障流域经济持续稳定的发展，解决不断增大的用水需求，是当前迫切需要解决的问题。

2002年2月，水利部印发了《关于开展节水型社会建设试点工作指导意见》，指出“为加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，决定开展节水型社会建设试点工作。通过实践建设，取得经验，逐步推广，力争用10年左右时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系”，强调了试点工作的重要性。2014年随着全国第四批节水型社会建设试点验收完成，标志着全国建设100个节水型社会建设试点工作圆满结束。

四批全国节水型社会建设试点淮河流域共涉及七个地市（县），包括第一批试点河南郑州市、山东淄博市、江苏徐州市，第二批试点安徽淮北市，第三批试点江苏泰州市，第四批试点河南平顶山市、山东广饶县。缺水类型涵盖了资源型缺水、工程型缺水和水质型缺水等方面，如南水北调东中线受水区的徐州、郑州、淄博市落实国务院“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的要求，着力解决水资源短缺和水污染严重的问题；泰州市属丰水地区节水模式的代表，以节水减污，修复水生态为主；广饶县是沿海地区，主要加强非常规水源的利用为主，解决地表水、地下水短缺的问题。通过淮河流域内七个试点城市的验收和取得的丰硕成果可以看出，节约用水，节水优先，提高水的利用效率和效益，建设节水型社会是解决水资源短缺问题最根本、最有效的措施，是淮河流域水资源可持续利用和经济社会可持续发展的必然要求。

一、淮河流域节水型社会建设取得的经验

1.管理体制与机制建设方面

各试点城市根据自身特点，注重水资源管理体制的改革和建设，取得的主要经验为：一是成立市政府牵头的领导机构和工作班子，充分发挥政府主导作用，把节水型社会建设纳入政府的重要议事日程，确保试点工作顺利进行；二是加强法规和制度建设，完善节水型社会管理体系，促使节水工作迈入法制化轨道，是节水型社会建设顺利开展的有力保证；三是充分发挥市场的调节作用，注重节水示范工程投入，拓宽资金来源渠道，公益性项目发挥政府投资主渠道作用，完善节水型社会建设的投融资体系；四是严格执行取水许可和水资源费征收等相关管理制度。

2.经济结构体系建设方面

建立与水资源承载能力相适应的经济结构体系是节水型社会建设的关键。各试点城市立足于区域的潜在资源优势和产业优势，通过经济结构调整，发展节水高效产业，引导水资源向高效益行业流转，提高水资源的利用效益。主要经验：一是根据区域水资源承载能力和河流水系水功能区目标以及水环境容量的约束，合理确定城镇规模和产业结构；二是调整三产结构比例，加大工业结构调整，进一步优化农业结构，提高第三产业比重；三是优化经济发展模式，大力推行清洁生产，推广应用企业内部、产业园区和社会的串联用水、循环用水和废水回用及“零排放”技术，减少污染排放，构建循环经济结构。

3.节水工程与技术体系建设方面

在节水型社会建设中，节水工程及节水技术体系建设具有基础性支撑作用。各试点都十分注重基础设施建设，构筑与水资源优化配置相适应的水工程和节水技术体系。主要做法：一是建设水资源高效利用工程体系，大力发展雨洪水利用工程、矿坑水、中水回用技术和高效输水管渠，从源头上节水增效；二是大力推行先进节水技术、节水器具，提高用水效率；三是以节水型企业、节水型农业、节水型高校、节水型社区等为抓手，搞好示范工程，推动节水型社会建设。

4.节水文化体系建设方面

各试点城市通过建设节水文化，培育全社会良好的用水素质和节水、爱水的水文化理念，提高人们对用水的良好意识和价值观，为节约型社会的实施打下基础。各试点加强节水宣传，提高公众参与度，主要做法：一是紧紧围绕宣传主题，开展节水宣传活动；二是定期召开节水工作座谈会总结经验，部署下一阶段节水工作任务；三是开展内容丰富、形式多样的宣传活动，不断提高全体市民的节水意识；四是面向社会，深入基层做好宣传活动。

二、淮河流域节水型社会建设成效

淮河流域各试点城市在制度建设方面都取得了很大成效，主要体现在：一是节水型社会建设过程中各试点均成立了节水型社会组织机构，进一步理顺水资源管理体制，许多市区县政府部门先后成立了水务局，推进了水务一体化改革进程，水资源统一管理的职能和地位广泛得到加强；建立完善用水评估与考核制度，加强用水节水指标考核；加强法规和制度建设，使水行政主管部门有法可依，为节水型社会建设的全面推进提供了法律保障。二是各试点城市首先从规划入手，确定相应的控制目标，再根据目标制订管理制度和措施，形成工作方案，逐步落实，初步建立了实施最严格水资源管理制度体系框架，三条红线四项制度基本形成。三是以水资源论证和取水许可为抓手的取水管理制度更加完善，初步形成计划用水、节约用水制度。四是形成了以“累进加价收费”为杠杆的计划用水、节约用水的考核评估奖惩机制。五是构建了以保障河湖水域水功能区达标为控制目标的排水控制制度。六是形成了以节水宣传为手段、全民参与为目的的节水型社会建设文化氛围。

三、目前存在主要问题

淮河流域各试点在积极推进节水型社会建设过程中取得的成效显著，在取水控制管理、节水管理、改善水环境、节水载体、节水文化建设等方面都取得了突破性进展，但在体制与机制方面也存在一些深层次问题，需要在今后工作中逐步加以解决。

1.水务管理体制改革任重道远

各试点城市在节水型社会建设试点期间积极推进水务管理体制改革，在提高行政效率、统一配置水资源、统筹安排防洪、河道整治、排水、水污染防治等方面取得了明显成效。但统一的水管理还处于起步阶段，仍存在着诸如上下级管理纵向职能不对口、相关部门人员对实行水务一体化管理存在片面认识等问题，同时受过去水资源分割管理体制和“行业立法”的影响，涉及水管理问题的不同部门政策、法规不尽一致，有关配套法规和行业技术规范有待进一步制定和修订。

2.市场配置资源的经济调节机制不够完善

各试点建立了超定额累进加价、阶梯式计量水价等机制作为促进节水的杠杆，利用市场机制来调节水资源需求，尤其是调节生产用水，充分利用市场“无形之手”来优化配置水资源。但是总体看来，由于各市的水价仍然偏低，不能发挥应有的调节作用；水资源费在水价中比例太小，农业缓征水资源费，不利于水资源的有效保护。

3.节水型社会建设筹资渠道还比较单一

节水型社会建设是一项长期工作，稳定的多渠道投入机制的建立是重要保障。尽管国家采取了众多宏观调控政策鼓励社会资金投入水利行业，但由于节水型社会建设项目公益性强，节水型社会建设项目的投资回报达不到社会平均投资回报率，社会资金一般不愿投入节水型社会建设项目，难以吸引更多的社会投资。

4.公众的水忧患意识还不强，缺少制度和规范

人们还没有将节水与水资源保护行为上升为道德规范、文明的生活习惯和生活方式。这些特征对于水资源相对丰富地区更为明显，制约了节水型社会建设向更高层次迈进，缺少制度和规范。各试点在节水宣传和公众参与方面做了很多工作，但缺乏针对节水行为的制度和规范，未能建立节水教育、日常习惯、法规、奖惩等一系列的约束制度体系。

四、几点思考

1.建立健全节水政策和管理制度

节水型社会建设是一种社会行为，只有制定和完善促进节约用水和良好用水习惯的政策、法规和用水管理制度，才能推动全社会共同参与节水型社会建设。淮河流域水资源紧缺，水污染严重，同时存在浪费水的现象，全社会节水意识还比较弱，动力不足，所以需要加紧制定出台鼓励节约用水的相关政策；另外，节水管理制度建设是节水型社会建设的关键所在，应在实践工作和理论探索的基础上，着重加强节水管理制度建设，制定工业农业和生活节水的规章制度，建立健全节水型社会建设法规体系，为节水型社会建设工作深入开展提供保障。

2.积极开展节水型社会载体示范建设

积极开展节水型社会载体示范建设，如节水型社区、节水型学校、节水型企业、节水型机关和事业单位等，以示范点的建设带动区域节水型社会建设，增强不同层次、不同领域人群的节水意识，把“要我节水”变成“我要节水”的自觉行动，促进全流域节水型社会建设的稳步开展。

3.提倡节水优先，加强节水管理和考核

习近平总书记强调，要善用系统思维统筹水的全过程治理，分清主次、因果关系，当前的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。要充分认识节水的极端重要性，始终坚持并严格落实节水优先方针，像抓节能减排一样抓好节水工作。对于节水成绩显著的地区、单位和个人应予以表彰和奖励，对于进展缓慢、不能按期完成任务的地区应予以警告和批评。应将节水型社会建设指标纳入政府考核目标以及最严格水资源管理制度考核，进一步提升节水型社会建设工作的地位与作用

（作者单位：淮河水利委员会233001）