无锡市社区老龄人口长期照护体系

2015-01-25李彩霞赵向红江南大学马克思主义学院江苏无锡214122

中国老年学杂志 2015年16期

关键词：无锡市居家养老

李彩霞　赵向红(江南大学马克思主义学院，江苏　无锡　214122)

无锡市社区老龄人口长期照护体系

李彩霞赵向红
(江南大学马克思主义学院，江苏无锡214122)

〔关键词〕社区照护;长期照护

第一作者:李彩霞(1977-)，女，硕士，讲师，主要从事老年社会学、社会保障与社会福利研究。

本文以江苏省无锡市为例，重点分析我国目前长期照护体系建设过程中的困境和不足，并对如何建构长期照护体系进行研究和思考。

1　城市社区老龄人口长期照护体系建设的必要性

1.1人口老龄化、高龄化的迅速发展亟需建设长期照护体系截至2010年，65岁及以上人口为1.19亿，占总人口8.9％〔1〕。2010年，江苏省总人口为7 866万，65岁及以上老年人口占总人口10.89％，远远超过全国的平均水平8.87％〔1〕。根据无锡市2011年度人口发展报告，至2011年底，全市户籍60岁以上老年人口达98.41万人，占户籍人口总数的21.03％，65岁及以上老年人口64.77万，占户籍人口的比例为13.84％，高龄老年人口达13.85万，高龄化率达到14.07％。在老年人口中，尤其是高龄人口中，由于身体的衰老及疾病等原因，在相当长的时间内伴随着病残或身体不能自理，据统计，60～69岁组对个人日常生活照料有需求的为9.3％，70～79岁组为20.4％，80岁以上组为51.4％〔2〕。

1.2空巢老人、失能老人数量增多急需建设长期照护体系据调查，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3 300万，占总体老年人口的19％，到2015年，将达4 000万，比2010年增加700万人，占总体人口的19.5％〔3〕。目前，我国城乡空巢家庭超过50％，部分大中城市达到70％。无锡市有60岁以上老年人的家庭61.83万户，占家庭户的比例为30.15％，单身老人户、只有一对老年夫妇户占有老年人家庭户的比例分别为14.17％、22.13％。空巢家庭占的比例比较高，而这里边占有不少比例的失能老人。这些空巢老人，由于子女工作忙、压力大，没有时间也没有精力对他们进行照护，而失能老人的生活部分或完全不能自理，更需要有专门的人员从事长期的护理，所以长期照护体系的建立非常必要。

1.3社会结构、家庭结构的变迁亟待加快建设长期照护体系据第六次人口普查，2011年全国流动人口的数量达到2.6亿，其中流动女性已占将近一半。由于越来越多的妇女走出家门，加入劳动力大军，传统的家庭照料人力资源出现匮乏，并且由于计划生育政策的实施，家庭规模趋于小型化、家庭结构趋于核心化，传统家庭养老模式将面临巨大的挑战。不仅空巢老人身边无子女照护，即使是与子女住在一起的老人，因子女忙于工作，而没有时间和精力照护自己。再加上失能老人对于照护的专业化、规范化的要求，更使得子女的照护力不从心。因此，社会结构的变迁及家庭结构的变化，使得长期照护体系的建立迫在眉睫。

2　城市社区老龄人口长期照护体系的现状与不足

2.1照护方式的不足

2.1.1机构照护方式的不足机构照护方式虽然可以使家人摆脱日常照护的沉重负担，但却是一种高成本的照护模式，特别是高龄老人和失能老人需要照护的时间长，需要的服务项目多，所以一方面老年人口在经济上难以承受，另一方面受传统养老观念的影响，再加上养老设施的不足，机构照护方式并不是大多数人的选择。据宋宝安〔4〕对全国14个省区5 000位老年人进行的问卷调查显示，95％的老年人选择了“共同居住和独自居住、居家养老”模式，5％选择了机构养老方式。蒋岳祥等〔5〕对浙江省5市1 500位老人的调查则显示，只有9.69％选择机构养老方式。据《全国城乡失能老年人状况研究》报告中指出，在养老机构能否提供专业化的长期照护服务方面，公开表示可以提供专业护理服务的公办养老机构不到四成，近一半的机构表示只接受自理老年人或以接受自理老年人为主，不收住失能老人。据无锡市老龄办2009年的抽样调查统计，全市有入住机构养老愿望的老人占10％，但因家庭无力支付费用或子女反对等原因实际入住的比例还不足2％。65岁及以上老年人口中在家养老和机构养老的比例为98: 2。由此可见，一方面出于养老观念及经济因素的限制，大部分老年人并不接受机构养老的方式，另外由于机构养老对象的局限性及养老设施的不足，并不能很好地满足老年人长期照护的需求。

2.1.2居家照护方式的不足由于家庭结构的变迁及家庭养老功能的弱化，居家照护方式是目前比较流行的一种照护模式。即一方面老年人不离开家庭，另外一方面又能享受到社区提供的各种照护服务。目前，虽然各地所承诺的居家养老服务名目繁多，但是并不能很好地满足老年人的需求。例如居家服务的对象覆盖不广，主要针对高龄困难老年人和社会贡献老人;入户服务能提供给老年人的主要是生活照护，医疗保健服务较少，精神慰藉服务尚未引起足够的重视。深受老年人照护的日托站等由于受到经费场地、工作人员等因素的制约而无法扩大业务〔6〕，因此，在实际运作过程中，居家照护方式所起到的作用也是比较有限。

2.2制度政策方面的不足

2.2.1相关的法律法规制度不健全目前我国有关养老服务的法律法规不够健全，即便是《中华人民共和国老年人权益保障法》，也没有明确政府和社会在养老服务发展中承担的相应职责，并且针对老年照护和服务保障等法律法规还是空白，对各级政府应承担的职责规定还不够明确。另外，居家养老服务机构的定性及审批缺乏相关的政策法规依据，养老机构的定性也难以落实，严重影响了投资者的积极性。

2.2.2资金投入不足以社区照护为依托的老年长期照护工作刚刚起步，政府投入有限，缺少专项的老年卫生资金。例如无锡市对特殊困难老年人每户每月360元的补贴，平均每天可享受2 h的服务，但享受对象有限，享受的时间也比较短，满足不了长期照护的需求。另外，设施建设、护理保险及人员培训，都受到资金短缺的限制。部分养老机构和居家养老服务机构建成后，由于缺少运营经费，日常运营举步维艰。在老年长期护理的投入方面，政府的能力有限，社会化的长期护理保险尚未建立，限制了消费者对社会化护理服务的利用。

2.3照护人员队伍方面的不足

2.3.1长期照护服务队伍尚未形成一定的规模由于照护服务人员工作量大、待遇低，因此，影响了服务队伍的稳定及专业化建设。尽管各地政府出台了一系列的优惠政策，吸引了一部分失业下岗人员从事居家照护或机构照护服务，但对于日益增多的老年人群体来说，无疑是杯水车薪。一些经过专业训练的老年社会工作者及老年护理人员，由于编制或者待遇的原因，大部分不愿或不能进入居家照护及机构照护的服务领域。据无锡市老龄办相关负责人员介绍，无锡市养老服务机构每年约有20％以上的养老护理员流动或离职，养老机构和居家养老服务机构缺岗率达10％以上。

2.3.2长期照护服务人员专业技能较差在绝大多数社区及护理机构中，专业照护人员非常少。据调查，街道、社区办的养老服务机构中，从业人员绝大多数是下岗工人或外来务工人员，文化程度比较低，缺乏老年护理的基本知识，缺少系统的专业训练，所能提供的服务仅限于简单的日常生活照料、组织一些文体活动等，无法满足老年人对医疗护理、心理关爱、安全保护、临终关怀等方面的专业化要求。据无锡市老龄办统计，无锡市绝大多数护理人员只有初中以下水平，具备中级以上资质的护理人员占比还不到5％。机构管理人员大多数还达不到大专以上水平。即使是志愿者也没有经过专门的训练或培训，只是普通的提供服务或献爱心。全市134家养老机构中，有专业社工的不足20家，850家居家养老服务机构，专业社工不足100人。义工队伍规模不大，活动不稳定，难以形成常态化和专业化的服务力量。

3　城市社区老龄人口长期照护体系建设的思路和对策

3.1政府的层面

3.1.1健全相关的法律法规政策借鉴发达国家的先进经验，制定出台《护理保险法》、《老年福利法》等与养老服务密切相关的法律法规。建立面向所有社会成员的长期护理保险制度，从根本上解决老年人长期护理的资金来源，积极落实已有的国家在土地划拨、资金资助、税收减免等方面的优惠政策，从政策方面鼓励和扶持社会力量兴办养老机构。

3.1.2扩大政府财政投入根据国务院有关精神的规定，今后社会福利支出不应低于财政支出的10％～20％，而老年人是社会保障重点加以关注的四大弱势群体之一，因此，经费来源不能单靠基层财务补贴和社会募集，而应扩大政府财政投入，使需要得到帮助而未能得到帮助的困难老年人都能得到帮助，把更多地需要长期照护的老年人纳入社会保障体系之中。

3.1.3建立长期照护的评估机制对需要长期照护的老年人进行评估，包括老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭经济支付能力等进行评估，从而保证政府的补贴资金真正用到最需要帮助的老年人身上，发挥最大的资金效益。建立养老服务质量的评估机制，对社区长期照护的效果、效率进行服务质量评估。组建中介性评估机构，使评估人员逐步职业化。同时，政府应建立对评估的监督管理和投诉受理制度，制定一套衡量长期照护服务水平的指标体系。

3.2社区的层面

3.2.1确保社区长期照护队伍的专业化首先，专业人员与志愿者相结合的长期照护服务队伍建设要与再就业工作结合起来，从下岗失业群体中进行选择，其次，要对服务人员进行相关的专业技能培训，做到持证上岗，并实行技术等级认证制度，不断提高服务人员的专业化水平及服务质量。第三，要提高居家照护和机构照护服务人员的待遇。

3.2.2鼓励社区居民间的互助服务可以在社区推广“时间储蓄”这种养老互助形式，即用今天的劳动赚取明天的服务，让低龄老年人去照护高龄老年人。现在很多人在四、五十岁就已下岗或退休，如果这些人能够在空余时间参加“时间储蓄”互助服务，年轻时帮助高龄老人及失能老人，那么当自己年老的时候就可以享受别人提供的相应服务，这种“以服务换服务”的形式可调动社区居民参与的积极性，并且可以从一定程度上缓解社区服务资源短缺的矛盾。

3.2.3分类提供服务社区老年照护服务体系应针对老年人身体状况及服务需求进行分类，从而采取相应的照料形式，如对身体健康的低龄老年人可组织社区志愿者队伍开展结对活动;对生活基本能自理但又需要一定照护服务的中高龄老年人可采取日间照护、托老所等服务形式;对基本生活部分不能自理而又不需要全天候照护的高龄老年人以提供入户服务为主;对基本生活完全不能自理、需全天候照料的老年人应通过养老机构来解决。努力发展成社区“志愿者服务-日间照护服务-入户服务-养老院照护”相互衔接的照护体系。

3.3市场层面运用市场机制，调动社会力量参与老年照护服务行业，采取各种措施吸引民间企业加入到长期照护领域中，把城市社区长期照护模式和老年事业产业化结合起来，将老年产业和新经济增长点结合起来。无锡市滨湖区社区为老年服务机构出让冠名权，得到社会企业的定向资助，从而支持老年机构的可持续发展。2009年该区有4家老年服务机构得到企业冠名资助资金达70万。一方面，养老服务机构的建设得到了企业资金的支撑，促进机构设施建设的进一步发展，推进养老服务机构的社会化，另一方面也宣传了企业文化，扩大了企业的影响力，从而实现了双赢。

3.4家庭层面提倡老年人自养，体现出老年人的价值和尊严。老年人要加强锻炼，定期体检，建立疾病预防和保健的意识。当老年人生活无法自理的情况下，继续鼓励和支持家庭照护，从政策上进行扶持，比如对照护失能老人的家庭，提供假期或资助;对与老年人同住或就近居住的子女，可提供住房补贴等优惠。如果子女不愿或无能力照护老年人，老年人可以依靠政府和社区获得适当的照护，从而实现长期照护体系的良性运行。