城镇化过程中的农村养老保障问题及制度

2015-01-25佟雅囡阮佳飞杜秀秀南京航空航天大学党委宣传部江苏南京2006

中国老年学杂志 2015年20期

关键词：新农社会保障养老保险

佟雅囡　阮佳飞杜秀秀(南京航空航天大学党委宣传部，江苏　南京　2006)

城镇化过程中的农村养老保障问题及制度

佟雅囡阮佳飞1杜秀秀1(南京航空航天大学党委宣传部，江苏南京210016)

〔关键词〕老龄化;城镇化;城乡一体化;新型农村社会养老保险制度

1南京航空航天大学人文与社会科学学院

第一作者:佟雅囡(1979-)，女，助理研究员，博士在读，主要从事管理科学与工程研究。

近年来我国的经济发展水平不断提高，城市化、工业化、市场经济改革都在深入推进，这对养老保险的建立提出了要求，养老保险为核心的社会保障制度的建立推动了人口的城镇化进程，促进了工业的发展，实现了社会经济的稳步、快速发展〔1〕，而日益增长的老年人口和老年抚养比无疑让社会经济背上了沉重的负担。新型城镇化对农民市民化的要求迫切需要关注农民工的社会保障〔2〕。新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)能否妥善解决老龄化难题，与其制度本身能否发挥有效作用有关。

1　制度现状

1. 1制度概要新农保是建立在原有的农村社会养老保险制度基础之上的，以保障农村居民年老时(年龄达到60周岁)的基本生活为目的，筹资模式采取个人缴费、政府补贴和集体补助相结合的形式，养老待遇由社会统筹资金与个人账户资金相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的一项社会养老保险制度，是国家社会保险体系的重要组成部分。

1. 2制度成果我国从2009年正式开始在全国10%的县(市、区、镇)实行新农保试点; 2010年扩大覆盖面至24%; 2011年开展第三批试点，迅速推广至全国，到该年底，全国27个省的1 914个县和4个直辖市的部分县区纳入试点，参保人数已达3. 26亿人〔3〕。

与此同时，城乡养老保险制度一体化也在加快步伐。从2012年8月起，新农保和城镇居民社会养老保险制度统筹工作全面启动，合并为城乡居民社会养老保险制度。截至2013年，全国已有约半数省份将新农保和城镇社会居民养老保险合并，“新农保”和“城居保”两个词语将从此退出历史舞台。这项举措在符合城镇化和城乡统筹发展的必然趋势，填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险的制度真空，在社会保障域打破了长期以来的城乡隔离的局面，并推动着社会管理和公共服务等领域的城乡统筹。

1. 3制度缺陷国务院新农保试点的开展工作从2009年下半年到2012年7月1日已经基本实现了城乡全覆盖，使人人能享有养老保险的美好愿望成为现实，这是我国社会保障事业发展取得的伟大成绩，但该制度目前还未形成相对完整统一的有机体系。除新农保制度外，其他制度的目标人群都十分狭隘，无法成为保障农村居民老年生活的核心制度〔4〕，制度给待遇对象所提供的福利是“选择性的”还是“叠加性的”，在整个农村社会保障制度框架中根本没有相关制度安排〔5〕。

1. 3. 1待遇水平不高目前新农保和城居保在其制度的设计上，本着“保基本、广覆盖”的基本原则，对参保者待遇水平还不是很高。地方政府根据当地财政实力自行调整农村基础养老金给付水平，由于地方政府之间的财力差距悬殊，这就必然导致了养老金水平差距拉大。在缺乏国家财政支持和村集体配套缴费的情况下，农村社会养老保险制度陷入停滞的局面〔6〕。因此，中央需要合理确定基础养老金给付水平，适当缩小区域之间养老金水平的差距，而这是将来亟需解决的问题。

1. 3. 2经办能力不足农民获取农保相关讯息的渠道、途径有限，影响了相关政策的宣传工作。我国2 209个县级市中有1 267个建立了农保经办机构，占总数的57. 4%; 29 378个乡镇中，只有4 137个建立农保经办机构，占14. 1%，经办力量明显不足〔7〕。人员臃肿是乡镇行政管理机构的弊病，经办人员非专业社保人员出身，大部分试点地区经办工作还以手工操作为主，经办成本高、效率低〔8〕。

农村养老保险管理平台的建设长期滞后，既表现在人员编制缺位、经办管理技术落后，又表现在管理人员业务能力、政策水平等方面的严重不适应，信息平台严重滞后。此外，监督机制不完善，信息透明度低是仍需大力改善的问题。新农保基金是由政府来管理和运营的，由于参保人、媒体、监督部门等监督主体和政府及农新保经办机构之间存在信息不对称，导致监管无法有效进行。因而在实际运行过程中，地方政府也容易出现挪用、贪污基金的现象，给基金和制度安全带来了一定的隐患。要把加强社保经办能力建设作为重要的基础工程来抓，逐步实现社保经办管理的规范化、信息化和科学化〔9〕。

1. 3. 3制度对接不便新农保制度在试点运行的几年中，比较重视农民缴费、政府补贴、基金管理等方面，而对制度本身的灵活性和衔接性方面的设计，还仍然有些不足，无其是在农民工流动性接续上，并没有明确的制度框架。

第一种情况是跨地区间的新农保制度对接、新老农保制度对接不方便。这个问题对于农民工这类地区间流动性非常强的群体来说比较深刻，在实行新农保和未实行新农保制度之间流动、在两个均实行新农保制度的地区之间流动，都会遇到制度无法对接的麻烦。另一种情况是新农保与其他社会保障制度没有很好地搭建起协调对接机制。不少地区对农村养老保险体系和社会保障体系各组成部分的认识尚且模糊，还没有理清新农保、土地养老、最低保障、五保制度等之间的关系，导致各项制度“各显神通、独当一面”，而没有很好地进行协作配合。这种碎片化状态的主要原因还是制度建设的统筹性和信息管理系统的落后。最后一种情况是针对参保人户籍地和最后参保地不一致的情况。由于当参保人的户籍地与参保地不一致及不同城市之间，经济实力有差异，容易造成劳动者的工作时间投入无法得到肯定，从而暴露出了制度的灵活性弱的特点。

在制定社会保障时就应根据不同地区不同情况有针对性地做出各种安排，为无论是已经在城市稳定工作的还是流动性较强的农民工提供最基本的社会保障，能让他们在城市里享受到应有的权利〔10〕。

2　老年群体现状

2. 1老年人生活现状我国的人口老龄化“未富先老”已成为基本国情。广大的老年人群体面临着诸多困难:一是贫困和低收入老年人数量庞大，2012年约有2 300万人，农村养老保险和农村最低生活保障的保障水平很低，不足以维持老年人的生活。二是农村老年人留守现象更加突出，高龄、失能和患病老年人的照料护理问题，已经引起社会各界的普遍关注。三是涉老侵权案件、老年人受害受骗事件、老年人自杀现象时有发生，近些年老年人自杀率一直居高不下，占每年自杀人群的36%，远高于青少年。四是老年群体社会管理存在真空，农村养老保险机构少，经办能力单薄，三成以上老年人游离于社会管理之外，少数老年人被地下宗教和非法组织利用。对老年人的社会保障制度不得力，致使老年人的生活得不到有效保障。

2. 2老年人面临的风险

2. 2. 1空巢风险随着工业化和城镇化的迅速推进，大量的农村青壮年劳动力涌向了城镇，农村家庭的日常成员结构不再稳定，传统的家庭养老保障模式受到了前所未有的巨大冲击。到2013年，空巢老人的规模已经突破了1亿大关。而城镇化的发展目标还远远没有达到，未来还会有2亿左右的农村剩余劳动力流向城镇，留守老人不但不能很好地享受到子女的照顾，还需要照顾年幼的孙子或孙女，此外，“鳏寡孤独”老人逐年增多。纯粹以家庭为单位的养老方式越来越寸步难行。

2. 2. 2赡养风险我国长期实行的“计划生育”政策直接导致的结果就是低生育社会的到来和老龄化社会的加剧推进。农村“4-2-1”结构的家庭越来越多，沉重的养老负担使得年轻夫妇捉襟见肘，养老问题成为独生子女家庭最为担忧的问题。而随之降低的人口红利又使农村经济发展缺乏充足的后劲，我国劳动年龄人口开始进入负增长的历史转折点，劳动力供给的格局正在悄然开始发生转变，人口红利的萎缩将给养老工作的开展造成更多的障碍。

2. 2. 3贫困风险2010～2012年的城乡居民家庭收入显示出城乡居民的收入水平和经济发展差距仍在继续扩大，而城乡土地价格之间的悬殊差距更意味着农村土地养老保障功能正在不断减弱，土地作为很多农村家庭主要的经济来源，其租金和农业经营所取得的收入越来越满足不了生活需求，农业生产的边际效益在递减。与此同时，随着城镇化的突飞猛进，城市用地面积的无限制扩张使得每年有大量的耕地被征收。同时其失地农民的就业状况和长远生计也不容乐观。政府征地与被征地农民之间的矛盾，是城镇化进程中一个突出矛盾，直接影响着社会秩序的安定。

2. 2. 4疾病风险进入老年期后，随着身体免疫力和抵抗力的下降，老年人产生疾病的概率也会迅速变大。加上工业化对农村生态环境的污染和破坏，使得老年人比以往更容易患癌症、心血管病等重大疾病，近年来慢性病在老年人群体中呈持续蔓延趋势。而农村的经济能力有限，医疗保障能力很弱，远远落后于城镇医疗保障发展水平。而农村老人的经济收入更少，疾病困扰更多，在此消彼长之下，维持日常生活需要就显得更加困难。

3　政策建议

3. 1加强立法保障通过立法全面推进养老保障制度和社会保障制度，用国家立法作为保障，政府依法组织和开展相关工作是发达国家的惯例。没有强有力的法律保障，就不可能实现新农保制度的有效实施与基金安全。《指导意见》作为我国新农保政策推行的指导纲领不能满足现阶段形势发展的需求，需要统一整理近几年新旧的政策方案，对现行的社会保障法律进行清理，删除不适应新形势的内容，加快推进统一的基础性法律《社会保险法》的颁布推行，从法律上规定其立法依据、宗旨原则、适用范围、筹资方式、管理制度等，将城乡社会养老保险制度用明文规定的法律加以规范化与合法化。农村社会养老保险是我国社会保险制度的重要组成部分，在法律上也应当明确其地位从而确立坚固的法律基础〔11〕，将养老保障提高到国家法律层次，为农村社会养老保险事业的顺利发展提供一个稳定的法制环境。

3. 2中央财政要细化转移支付的行政等级新农保制度规定，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予每人每月55元的全额补助，对东部地区补助50%。可以看出，按东、中、西部地区来区别中央财政补贴的安排，未免显得有点简单草率。因为各地地方政府财力差异较大，从县域经济水平而言，这种差异就显得更为突出。东部也有不少贫困县，中西部也有许多富裕县，如果只按东、中、西三部分来分配，这对于东部的贫困地区而言显得不公平，而在中西部富裕地区的边际效益会有所降低。此外，提高农村个人账户养老基金的收益率是改善新农保替代率最有效的方法〔12〕。因此，省级政府对市县级政府的财政分配责任需要区别对待。此外，需要进一步规定省级以下各级政府之间财政补贴的分配比例，应根据各市或县区的国民生活总值(GDP)、人均GDP或居民收入等相应指标来合理分配转移分配比例。

3. 3完善筹资机制，提高待遇水平从各成分的筹资情况上来看，放眼国际社会不难发现，农民缴费所占的比例很低，仅为10%～30%，主要的资金来源是政府财政补贴。我国新农保制度中，政府筹资占比例80%。但随着新农保制度的深入试点推行和不断完善，待遇水平的提高，届时财政压力也会逐渐增大，我国财政还能否保持较高的补贴比例还需要实践检验。因此，中央政府和地方政府在“个人缴费、集体补助和政府补贴”三方模式之外，通过政策优惠等措施激励企业、团体、个人进行捐助，也可以通过发行类似“体育彩票”的形式进行筹资。此外，现行的制度中并没有明确的待遇调整机制，新农保制度实行四年来基础养老金一直未见上涨，相比于城镇职工连续八年上调养老金待遇水平，新农保的调整机制就相形见绌了。因此，不仅财政要提高支付标准，其待遇水平的调整也要更灵活、更科学，使之与GDP、居民消费价格指数(CPI)和农民收入水平等经济指标相协调，提高制度的可持续性。

3. 4促进新农保基金的保值增值新农保基金必须要进行投资，适当引入商业化的运营模式，进行市场运作，这样才能实现保值增值，提高个人账户的收益率，避免重蹈城镇职工养老保险基金出现空账的覆辙。不妨借鉴一些国家的经验，从中划出一定比例的部分，委托第三方专业投资机构进行理财，合理增加对国内证券市场和海外资本市场的投资，并设立盈利标准，实现基金增值。合理的投资比例搭配一定的投资期限，结合不同期限的投资资产，采取期限分散化的投资期限结构。同时还要对投资运营进行严格的实时监管和风险管理，严格规则和程序，防止违规操作，将投资风险控制在合理范围内，确保基金的安全。稳妥的做法就是存银行和买国债。

3. 5制度衔接契合，提供多重保障参保人员持续参保是政策落实关键〔13〕。要想对农村老年群体进行全方位的生活保障，仅新农保是远远不够的，仅靠一种社会保障制度根本无法保障老年人的生活，因为老年人面临的风险很多，全面的生活保障需要各种保障制度之间的密切衔接与配合。在当前新农保、城居保、新农合等制度纷纷得到大力推行并初见成效的良好局面下，需要迅速地将这些制度有效地协调对接起来，打破各个制度之间碎片化的孤立状态，从而建立起养老保险、医疗保险、贫困低保相结合的“三位一体”式新型农村社会保障体系。

4　结语

政府与参保人在对新农保制度的心理认知上存在差异。在新农保制度的筹资分配中，主要来源是政府补贴和个人缴费。政府和个人两方在筹资分配上的认知不一致，政府希望参保人多缴纳以增加财政，个人缴费比例的升高意味着政府补贴压力的减轻;个人希望政府补贴的力度更大一些，个人缴纳的成分尽量少些，尤其是家庭收入不高的家庭，这样才能体现出新农保跟旧农保相比的优越性。农民会根据制度的政策安排来决定是否参保，政府也会增加补贴鼓励选择高档次缴费的参保人。而事实上，新农保对政府财政补贴提出更高的要求是必然趋势，而参保人出于收益考虑也会选择较高的档次，于是博弈的结果是低收入家庭要么认为低档次补贴意义不大而拒绝参保或无奈接受低档次缴费，要么付出大价钱缴纳更高的参保费，这样一方面对低收入家庭来说是一种压力，另一方面制度的公平性有所缺失，导致新农保与社会保障的价值观相悖。

新农保制度的发展较落后于经济发展。这一点符合“文化与政治的变迁滞后于变迁”。有的地区经济发展已经达到比较高的水平，甚至可以跟一些发达国家或地区相媲美，但是养老保险制度发展缓慢，突出表现就是养老金水平低下，与人均收入和人均支出之间的替代率低，远远不能跟城镇职工养老保险相比，因此难以满足老年人日常生活需要。

5参考文献

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