延伸：管理与治理，自治与共治

文 / 褚宏启（北京教育科学研究院）

2013年11月，党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2014年，教育部袁贵仁部长在全国教育工作会议上做了题为《深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化》的讲话。“治理”和“教育治理”成为重要的政策话语和管理话语。

但在教育实践中，“教育治理”似乎被淹没在当前众多的教育改革之中。实际工作者对于治理的反响并不强烈，很多人对于治理的本质并没有形成深度理解。有人把治理与管理等同，认为只是换了个说法，换汤不换药；有人把治理与管理对立起来，认为“从管理到治理”是一个质的飞跃，管理是落后的，治理是先进的，把治理说得神乎其神，甚至要用“治理”一词取代“管理”一词，把管理彻底打倒在地。这两种认识都是错误的。治理与管理有联系、有区别，二者实际上并不冲突。

何谓治理？何谓教育治理？笔者认为，治理(governance)的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。共治是路径，善治(good governance，直译为“好治理”)是目标。教育治理是指政府、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。教育治理是中小学管理改革的大背景，也是大方向，其突出特征是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。善治本身也不是目的，善治最后的目标是公共利益的最大化；教育善治的最后目标是办成“好教育”(good education)，好教育意味着教育领域公共利益的最大化。共治并不必然带来善治，但没有共治必然没有善治，共治所具有的内在优势有助于达成善治。

实践和研究都表明，只靠政府单一主体的管理，不能有效解决复杂的教育问题；只靠市场机制，也不能有效提供公平优质的教育公共服务。教育管理中的“政府失灵”和“市场失灵”，使得治理走上历史舞台，成为一种新的问题解决机制。这种机制，强调政府和市场之外的社会参与，强调运用社会和民众的力量改进管理。在教育治理的框架下，各种不同的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、政策与立法能得到充分讨论与论证，这从政治生态上消除了人治显性或者隐形存在的可能性。教育治理是基于传统教育管理方式的超越，更多地体现出基层民主、直接民主、协商民主的特点，是教育管理民主化在新的发展阶段的集中体现。因此，教育治理与教育管理并不是对立的关系，前者只是后者的一种高级形态，不能用“教育治理”的概念否定或取代“教育管理”的概念。

从实践层面看，教育治理并不神秘，也不是空穴来风。推进教育治理是对我国一直在持续进行的教育管理改革的深化，与过去教育改革的思路一脉相承，与简政放权、教育行政职能转变、建设现代学校制度等是一致的。教育治理发生和表现在区域层面和学校内部层面，本文主要关注学校内部层面的教育治理。在学校内部管理层面，从政府与学校的关系上看，学校的主要角色变化是走向“自治”；从学校与教师、学生、家长、社区等的关系上看，学校的角色变化是与其他主体一起对学校进行“共治”。

从他治到自治

长期以来，由于受计划体制影响，学校长期依附于政府，缺乏办学自主权，学校办学活力不足。在管理内容上，政府在管理学校中，管了一些“不该管”的事，管了一些“管不好”的事，还有一些该管而“没管好”的事。尽管经过多次改革，但政府职能依然未能实现根本性转变，仍有不少难点和重点需要突破。在管理方式上，政府对学校的管理过于直接和微观。这样做的结果是压抑了学校的办学活力，滋长了学校对政府的过度依赖。

当前，学校最需要做的变革就是“从他治到自治，从依附到自主”。“自治”是相对于过去单一主体的政府“他治”而言的。学校自治是指构建新型的政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校办学自主权，使学校真正成为独立的办学主体，能够自主管理、自主办学。简政放权的重点是政府向学校“放权”，让学校能够自主发展。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出：落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》也明确提出：要切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理转向依法监管、提供服务；切实落实和尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动。需要列出政府给学校放权、分权、授权的细目和清单；需要切实扩大学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权。

值得注意的是，学校层面的自治与学校层面的共治并不矛盾，而是并行不悖、两面一体的。自治不是校园内“独立王国”的校长专断专制，而是教师、学生、家长等利益相关者充分参与，教育专业组织积极介入的合作共治；其实质是建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。

共治与自治

学校自治与学校共治是统一的。学校共治是相对于过去学校作为唯一或者主要的主体进行学校管理，教师、学生、家长等利益相关者对学校管理参与不够而言。学校共治是学校、教师、学生、家长、社区、社会组织等主体，对于学校“从政府那里所获得的自治权力”的共有、共享、共管。

学校内部治理是共治主体依据规则开展的教育管理活动，涉及管理的多主体、多因素、多环节。多主体包括学校、社会组织，以及教师、学生、家长等公民个体；多因素包括发展规划、课程管理、教学管理、经费管理、人员管理、质量保障、质量评价等多项管理内容；多环节包括计划、决策、执行、控制等多个管理环节。

我们需要列出一个清单，明确不同的主体、不同的管理事务、不同的管理环节之间的关系，亦即明确某一个主体对于哪些管理事务、在哪些管理环节上，具有权利、权力、义务和职责。必须对这些有明确的界定，否则，必然导致管理的混乱，并带来治理的失败。因此，共治要求法治，或者说，法治是共治的基础。学校需要依法制定学校章程，并完善学校各项规章制度，尤其是多元主体的共同治理的规则和制度。

利益相关者参与学校管理不足或者根本没有参与，是当前最突出的问题。教育治理中要特别关注众多利益相关者中弱势群体的利益表达与利益保护，因为他们的声音很容易被遮蔽、被掩盖、被忽视。因此，需要建立健全弱势群体有效参与、深度参与教育治理的机制，特别是需要建立健全师生、家长参与学校治理的制度。

推进学校内部的合作共治，要点有四：

第一，推进多方主体共同治理。学校的重要决策需要多方参与、共同把关。对学校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置以及重大教育教学改革等决策事项，应当进行合法性论证，开展合理性、可行性和可控性评估，建立与完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。

第二，推进师生参与治理。学校专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度和事务，要经教职工代表大会审议通过；涉及学校发展的重大事项，要提交教职工代表大会讨论。要扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权；要积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，进一步推进学生自主管理；制定涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生及其家长的意见。

第三，推进家长参与治理。中小学应当逐步建立健全“家长委员会制度”。家长委员会承担支持教育教学工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通合作等职责，其成员应当由全体家长民主选举产生。学校应当提供必要条件，保障家长委员会对学校和教师的教育、教学、管理活动实施监督，提出意见和建议；学校应当定期与家长委员会成员进行沟通，听取意见。学校实施直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并做出相应说明，然后提交家长委员会讨论，由家长自主选择、做出决定。

第四，推进社会参与治理。中小学要积极探索拓展社会参与学校办学与管理的渠道与方式，完善与社区、有关企事业组织合作共建的体制和机制，更多地引入社会资源，健全制度，扩大社会参与的广度与深度。

提升治理能力

参与治理的多元主体，无论从整体层面还是个体层面，都需要提升治理能力。同时，我们需要特别关注学校这一主体在整个治理体系和多个个体中的主导作用与“元治理”角色。

第一，通过完善治理体系，提高整体治理能力。从结构功能理论的角度讲，治理体系是结构，治理能力是治理体系的外显功能。治理体系健全了，治理能力相应也就提高了。这需要顶层设计，需要建立一个具有包容性、开放性的治理主体结构框架和治理规则体系框架，详细规定谁参与治理、参与哪些管理事项和管理环节、参与到什么程度。这实质上是制度建设问题。学校治理必须制度建设先行，必须以法治为基础，必须建立健全不同层级的法律法规和学校层面的规章制度。

在治理体系和制度建设中，我们特别需要建立低成本的利益表达机制，以利于利益相关者中的弱势群体的利益表达和利益保护。其要点如下：（1）促进学校信息公开，充分保障利益相关者的知情权，降低信息获取成本。（2）确保意见表达，疏通拓宽利益表达渠道，降低意见表达成本。（3）扩大决策民主，建立灵敏的民意反馈机制，降低民意对接成本。（4）通过这三项举措，让教师、学生、家长的利益表达更加充分和顺畅，让他们能更好地行使民主决策权利。

第二，通过加强能力建设，提高个体参与治理的能力。教育治理是多元参与的民主管理，需要提高每一个治理主体的参与能力，特别是需要让弱势群体掌握参与技能。要通过多样化的培训，提高教师、学生和家长的民主参与意识和民主管理能力，使他们能理性表达利益诉求、整合利益诉求，并在此基础上进行理性决策，避免决策的情绪化和随意性。

第三，通过发挥学校的主导作用和“元治理”作用，提高治理能力。在学校治理中，即便参与共同治理的每一方主体都具备良好的能力，也可能会出现“一盘散沙、群龙无首”的局面。因此，尽管多方主体都参与到学校治理中来，但因其地位和作用的不同，学校需要在其中发挥主导作用，承担“元治理”的角色。这种“元治理”角色，与政府在区域性教育治理之共治中所发挥的“元治理”作用类似。

在学校内部的多元治理中，“元治理”不否定多元参与中各主体对于治理的贡献，但特别强调学校的“领头羊”作用。具体而言，学校的“元治理”角色表现在：（1）协调和整合多元主体的利益分歧，维护公共利益，保证教育领域公共利益的最大化。（2）确定学校发展的方向、目标，解决多元主体的目标分化问题；依法制定规章制度，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则。（3）进行统筹和调控，解决治理活动的分散化、碎片化和不可持续等问题。

教育治理吹响的是民主管理的号角，教育治理是更广泛、更直接、更深入的民主管理，越是基层性的民主，就越是实质性的民主。我们相信，这种实质性民主，会带来更好的管理和更好的教育！