再议煤炭增值税

沈小波

作为煤炭行业承担的第一大税种，行业所期待的增值税改与现实进展差距巨大。

5年之前的增值税改革，带给煤炭行业的重负从未消减，且自2013年的煤炭寒冬开始，提升的增值税率带给煤炭行业的痛感益发难以承受。5年之间，呼吁主管政府部门正视煤炭行业增值税不公的声音从未停歇，但始终未有改变。

时至今日，正在推进的资源税改革成为煤炭行业新的心头之痛。原期望借“清费立税”减轻负担的资源税改，在各地上报的偏高税率面前，不仅有可能成为泡影，甚或导致煤炭负担进一步加重。

但在当下煤炭行业向上沟通资源税率之余，提请继续推进增值税改革的呼声依旧。作为煤炭行业承担的第一大税种，行业所期待的增值税改在减负方面意义重大。5年来，围绕增值税改的声音始终集中在两点：降低增值税税率、扩大抵扣范围。

自去年以来，煤炭行业低迷已经引起中央的关注，高规格的煤炭行业脱困会议数次召开。普遍亏损的现实，亦使煤炭行业愈发期盼，增值税改可在时下特殊时期予以推进，消除不合理部分，减轻行业重负。

另一方面，正在推进中的“营改增”给煤炭行业带来些许利好。随着愈来愈多与煤炭关联行业纳入“营改增”，煤炭行业正从这一途径获得更大的抵扣范围，进而降低实际增值税率。

但在煤炭寒冬之下，“营改增”所降低的增值税实际税率，远不能与5年前的增值税改，甚或20年前增值税改，所带来煤炭行业激增的增值税负相抵。亦因此，受压于低迷的行情，重提过往的增值税改革，亦成为煤炭行业不得不持续博弈的内容。

税变

煤炭行业征收增值税始于20年前的的增值税改，经此改革，增值税负激增。此后又经历2009年增值税改，负担进一步加重，直至今日。

作为国民经济基础行业，煤炭行业一直处于国家鼓励发展的行业之列，追溯至改革开放前，提升煤炭产能一直是主管部门首要职责。因此煤炭行业得以享受较低的税率，以促进生产。

改革开放之前，煤炭行业仅需缴纳两个税种：产品税和企业所得税。彼时产品税税率仅为3.35%，连同所得税，总税负占销售收入亦不过5.58%。

第一波增值税改始于1979年，国家吸收国外税收经验，开始在国内进行增值税试点，煤炭行业不在试点之列。1984年，全国正式建立起增值税制度，但煤炭行业仍缴纳所得税和产品税。

尽管税负并未增加，但煤炭行业的负担自此加重。80年代中期始，煤炭行业开始承担一系列的建设性收费。1986年开征港口建设费；1988年开征电力建设基金；1989年开征土地复垦费；1991年开征铁路建设基金等。煤炭行业自此进入税费并存期。

1994年增值税改进一步增加了煤炭企业的负担。煤炭行业取消产品税，建立了包含增值税、所得税、资源税等共计21个税种。煤炭企业增值税税率设为17%。但此时煤炭行业正处于世纪末的特殊困难时期，考虑到行业不景气，国家税务总局又于1994年发出通知，煤炭产品增值税率降为13%。

延及2009年，新一轮增值税改正式生效。煤炭行业增值税率再一次提升至17%。但作为补偿，固定资产可享受进项抵扣。此次改革进一步巩固了增值税作为煤炭行业第一大税种的地位，亦成为今日煤炭行业呼吁减负首要的审视目标。

以山东兖矿集团为例，如仅计算煤炭采掘业务，税负在20%左右。其中增值税与所得税占总税负的80%左右。

中国煤炭工业协会曾对国内煤炭企业进行税费成本的调研，范围涉及5省份，包括14家大型煤炭企业。其结果显示：税费支出占煤炭企业营业收入的35%，其中税负约为21%。税负之中，增值税作为第一大税种又占据大部分。

中国煤炭工业协会副秘书张宏称，作为行业性协会，会立足行业向上建言。尽管目前的焦点是资源税改，但鉴于煤炭行业低迷现状和增值税存在的不合理，“关于增值税的改革建议，我们会持续呼吁下去。”

抗辩

煤炭行业持续呼吁的增值税进一步改革，非仅在于增值税是第一大税种，改革事关行业脱困，更在于历年来层层加码的增值税率，在煤炭行业看来，存在诸多不合理之处。

1994年的增值税改大幅度提升了煤炭行业的税负。但此时的基调仍是尽可能不增加煤炭行业负担，并提出补救措施。

在国家税务总局下调增值税率为13%后，国务院又下发文件批示：“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有重点煤炭企业的税负水平，保持去年3.35%的税负。”

“国务院为不增加煤炭企业税负，比对此前煤炭行业产品税率3.35%，增值税部分实行即征即返。”张宏回忆说。

财政部与煤炭部商定，核算1995年增值税多征部分，当年返还煤炭行业税金17.1亿元。此后增值税多征部分即征即返即演变为定额返还，返还数额亦定格在1995年17.1亿元，直至今日。

但如今这一金额已远不能覆盖煤炭行业额外承受的增值税负。历经20年发展，煤炭价格逐年攀升，产业规模也发展变大，去年煤炭行业缴纳增值税超过2000亿元，返还的17.1亿元已是杯水车薪。

随体制变革，如今每年返还的17.1亿元已由原先返还至煤炭部，转为返还至地方政府，再经地方政府补贴煤炭企业。但历经黄金十年煤炭高潮期后，此项补贴仅在局部地区得到执行，相当部分地区被留作他用。

除此项补贴外，1998年煤炭部撤销，94家国有重点煤炭企业下放地方。国务院为此专门下发文件指出：原煤炭企业上缴中央财政的所得税，转交地方财政，由地方政府统筹安排，用于困难煤炭企业的补贴，由此产生的亏损补贴缺口，由中央财政增加亏损补贴基数解决。

但这一政策在实际执行中严重变形。黄金十年煤炭企业效益提升，利用所得税补贴即未执行，原计划补缺的亏损补贴基数，更是未曾设立。

2009年增值税改，原意在于改生产型增值税为消费型增值税，减少产业环节重复征税现象。故而在改动税率的同时，增加固定资产抵扣，以便最终降低税负，并促进投资。endprint

但对煤炭行业来说，由于属于资源性行业。煤炭在从资源转为产品的生产过程中，可抵扣进项相较少，此次税改煤炭行业不仅未享实惠，税负反而进一步升高。

1994、2009两次增值税改，煤炭行业的增值税负亦随之水涨船高。按1994年增值税率，2007年煤炭采选业实际增值税率为7.32%，同期全国规模以上工业企业实际增值税率仅为3.41%。煤炭行业实际增值税率高于全国工业平均水平一倍多。2009年增值税进一步改革后，统计数据显示，煤炭企业实际增值税提高1.4-3.0个百分点。

博弈

2009年1月1日增值税改即时生效后，煤炭行业人士借助各种渠道，向主管部门建言增值税进一步改革，降低煤炭行业税负，即未尝停息。建言内容始终围绕降低税率及扩大进项抵扣范围两点。

据兖矿财务部税收科科长郭栋回忆，2009年增值税改革，相关部门并未征求企业的意见。而是在政策文件下发之后，税务部门、省级协会等即至企业进行调研，寻求反馈。彼时兖矿的反馈意见为：降低增值税税率、扩大进行抵扣。

兖矿的意见与煤炭行业观点相差无几，2009年税改后，即有煤炭业内人士利用政协委员身份进行建言。次年，中国煤炭工业协会，利用协会在全国政协提案委员会的通道，聚焦增值税，一共提交了3份政协提案。

除呼吁降低增值税率至13%外，三份提案各有侧重。其一建言考虑各地情况不同，增值税率按地区区别对待；其二建言根据煤炭企业具体情况不同，按企业设立增值税率；第三则建议扩大抵扣范围，将煤矿巷道附着物计入固定资产，算进进项抵扣。

煤矿固定资产投资往往在建矿初始、技术改造期即一次性投入，进入正常生产期，由于煤炭生产与其他工业行业不同，不需购入大量原料，所以原料无法计入抵扣，大型设备等生产固定投资又逐渐减少，最终造成煤炭行业固定资产抵扣相对较少。

中国煤炭工业协会一名内部人士介绍，当年提交政协提案时，其实内部已认定税率提升之后已难以改变，而按地区、企业区分增值税率又不现实，所以实际最看重扩大进项抵扣的提议。“如果将巷道附着物视为固定资产，可弥补煤炭行业先天固定资产抵扣少的缺陷，也足以抵消2009年增值税改带来的3个点的实际税率提升。”该人士称。

在此前后，煤炭行业仍不间断有人向上提议，其内容不外乎降低税率与扩大抵扣范围两点。此外还有人提议，煤炭行业制造成本仅占一小部分，绝大多数成本来自塌陷费、压煤村庄搬迁费、人工费及其他各种补偿费，这一部分也应酌情纳入抵扣范围。

财政部联合国家税务总局的回复称，增值税将进一步改革，缩小低税率货物范围，煤炭行业增值税率再调回13%并不合适。此外回复还称，将联合其他部门，展开清费行动，以抵消增值税改带来的税负增加。

但财政部、国家税务总局的承诺并未兑现。2009年增值税改以来，煤炭行业清费并未实际执行，直至今年年初。

一位业内人士认为，今年年初推进的清费行动，与增值税并无关联，其背后，是为资源税改腾出空间。但这一被煤炭行业寄予减负期望的“清费立税”行动，事实上正向相反方向演变，各地上报的资源税率普遍偏高，煤炭行业存在实际负担反而加重的可能。

在张宏看来，税收体系是根据产业特性来设立的。不仅仅增值税，针对煤炭行业一系列扭曲的税费的根源，在于国内将煤炭行业视作第二产业，“实际上，煤炭行业与粮食等基础性产业相近，应该被列入第一产业。”

营改增窗口

2012年1月开始试点的“营改增”，为煤炭行业承受的增值税重负打开一扇天窗，随更多行业纳入“营改增”，煤炭行业将享受更多的抵扣红利。此外，在税负重压之下，煤炭行业亦在寻求转型，以实现煤市寒冬下的自我救赎。

3年前的“营改增”的试点，如今已化为全国性改革，推向愈来愈多的行业。截至目前，已仅剩生活性服务业、建筑业、房地产业和金融业未纳入“营改增”。但根据规划，至“十二五”末，“营改增”将全部完成，因此，至此四大行业“营改增”完成，仅余一年时间。

在过往的“营改增”历程中，煤炭行业已享受实惠，从已实现“营改增”的行业中，获得更大抵扣。以兖矿为例，交通运输业“营改增”后，可抵扣比例从7%增至11%，另有部分生产性服务业，经改革后由不可以抵扣，变为可抵扣6%。

在一位业内人士看来，即将启动“营改增”的四大行业，均与煤炭行业密切相关，随这些行业改革完成，煤炭行业将享受更大抵扣范围。据该人士介绍，这些行业“营改增”完成后，具体能抵扣多少，仍需等待主管部门的细则。但至少改革会统一发票格式，进而为进一步增值税抵扣扫清障碍。

张宏认为，“营改增”毫无疑问对煤炭企业有利。但其减轻负担的功效，并不能与此前增值税两次税改，给煤炭行业增加的不合理负担相抵。这也是张宏所称的，中国煤炭行业协会不会停止呼吁进一步增值税改革的原因。

但在中央财经大学税务学院副院长张广通看来，时移势迁，环保政策将越来越严苛，而煤炭行业产能过剩的大格局，也使得煤炭行业不能再走传统采掘，盲目扩大产能的道路。而国家税收体系的建立，本身就具备调节产业结构的功能。

以增值税为例，如果煤炭企业不依赖煤炭采掘进行增长，而转而进入煤化工等加工行业，由于设备投资大，煤炭亦可被视为原料，进项抵扣也将随之增大，实际增值税率亦将与其他工业行业趋近。“无论大环境，还是税收的影响，都决定了煤炭行业必须走一条深加工之路。”张广通说。endprint