土地资本化作用机理及制度构建

刘凤梅

【摘要】土地作为农民最大、最主要的不动产，过去未能充分发挥其财产性功能。土地发挥作用的依赖路径就是实现土地资本化，土地资本化的实践要求在对土地进行确权赋能、促进土地市场发育、增强产权强度方面提供强制性制度供给，使农地使用权资本化制度由诱致性变迁转向强制性制度变迁。

【关键词】农民 财产性收入 土地资本化 强制性制度变迁 诱致性制度变迁

【中图分类号】F3              【文献标识码】A

财产性收入水平的高低，标志着一个国家的经济社会发展程度和国民富裕程度，也是一国居民收入结构高级化的重要表现。经过党的十七大和十八大的顶层设计，创造了更多条件，增加了更多渠道来促进财产性收入的增长。在今后相当长的时期内，居民财产性收入逐步增加是不可阻挡的趋势，与之相对应的是居民收入必将转变为结构性增长。而在农民财产性收入实现结构性增长的过程中肯定离不开农民现有的最大和最主要的不动产—土地的作用。

土地资本化是农民财产性收入增长的依赖路径

农民财产性收入现状描述。根据国家统计局统计数据：2012年农民人均纯收入7917元，工资性收入比上年名义增长16.3%，家庭经营纯收入增长9.7%，财产性收入增长9.0%，转移性收入增长21.9%。农民财产性收入增速低于工资性收入7.3个百分点，低于经营性收入0.7个百分点，低于转移性收入12.9个百分点。从收入结构看：农民经营性收入仍是收入的第一大来源;工资性收入次之，是增长最快的部分;财产性收入所占比重最低，仅占3.15%。尽管这一数据比2000年增长了5倍，然而在绝对量上也仅有249元。当前我国农民财产性收入呈现出绝对量和相对值小、增长乏力、对农民纯收入增长贡献率低等特点，长期在低水平徘徊。

土地未实现资本化影响农民财产性收入增长的潜力。财产性收入在收入结构中数值不大，但这并不表示财产性收入地位不重要。“发达国家的经验表明，当人均GDP突破2000美元，居民积累一定财富后，财产性收入就会逐渐成为居民新的重要收入来源之一，并对消费扩张具有重要影响”①，“当人均GDP超过10000美元后，财产性收入处于加速增长的阶段，所占的比重也越来越高，居民生活水平也迅速提高;当经济发展到较高阶段（人均GDP达到20000美元），财产性收入的比重不再明显提高，并表现出一定的稳定性”②。财产性收入是发达国家居民家庭高收入的重要组成部分，财产性收入一般占居民当年纯收入的30%左右，美国国民财产性收入占比达到40%。当前，我国农民持续增收面临巨大挑战，经营性收入的耕地资源约束性和不确定性注定其无法成为农民收入持续增长的源泉，工资性收入因继续保持高速增长的态势压力而增长空间缩小，转移性收入因人口总数和财政收入不足等因素导致其上升空间有限，财产性收入的增长将成为实现农民持续增收的重要增长点，具有较大的发展潜力和提升空间。

在实际生活中，广大农民基本没有或极少拥有财产性收入。拥有财产性收入的前提是需先拥有剩余财产，然后存到银行可赚利息，购买股票可获红利，房屋出租可得租金，从而获得财产性收入。由于收入水平低，加上农村居民恩格尔系数高，农民扣除生活费用后，几乎没有剩余资产，农民财产性收入的动产部分（银行存款、证券）就缺乏来源，其增加也遇到障碍。而作为农村较为普遍的不动产收入来源的房屋、车辆及其他固定资产出租所获得的租金也是金额有限。土地并没有发挥其最大和最主要的不动产功能，在今后农民收入结构向高级化发展过程中，土地毫无疑问将担当愈来愈重要的角色，而实现角色的重要依赖路径就是实现农村土地的资本化。

土地资本化的作用机理及其制度障碍

土地资本化的本质界定。土地历来被称为财富之母。土地对农民来说，既是生产性要素，也是财产性要素，土地正是通过这两种要素来促进农民财产性收入的增加，进而促进经济的增长，而在这个过程中土地资本化扮演重要的角色③。资本化是指把资产凭借其收益转换成资产的现期市场交换价值的过程。这意味着当某项能够带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候，这种权利就被资本化了。在当今的市场经济条件下，土地既是资源，又是资产，更是资本，具有“三位一体”的属性，并且随着市场经济的逐渐发展和深化，土地的资本属性日益显化。土地资本的运動性、流动性和增值性特点使其通过转让、交易、抵押、担保、融资等运动不断改变形态和不断增值，这就是我们所说的土地资本化过程。马克思说：“土地的优点是，各个连续的投资能够带来利益”④。根据马克思的观点，土地资本化的外在表现形式就是地租的资本化，而其本质和核心就是土地所有权的资本化。在目前的社会主义市场经济体制和现代产权结构及其权能条件下，土地资本化则是通过农地使用权资本化来实现的。农地使用权资本化就是以贴现农地使用权未来预期生产值的方式确定产权价值，等同于地租，现实中表现为农地价格，使其可以在交易市场上流通以获得强流动性，产生土地资源配置的帕累托效率。农地使用权资本化的实质就是农地使用权的市场化。

土地资本化的作用机理解析。土地资本化的作用主要体现在以下两方面（如图1所示）：

图1：土地资本化作用过程

一方面是通过发挥土地生产要素的功能，这种功能促进农民财产性收入增加和经济增长体现在农地方面：土地作为生产要素既是一切生产的基础，也是一切社会生产经营活动的载体，离开了土地要素的支持，社会生产效率将降低，经济增长也将受到制约。土地资本化在这过程中的贡献主要是通过土地上生产的农林牧副渔等第一产业的产品产值来表现的。根据龚晓红、庞新军⑤的观点：“随着人口等可变投入要素的逐步增加，土地边际产量递增，当可变要素增加至最佳的组合比例后，可变要素的边际产量递减。当边际产量为零时，总产量达到最大，土地利用达到集约边际。对于农民来说，当土地的边际产品价值等于土地的价格时，此时农民的收益达到最大。”在这一过程中，农民依赖农地资本化将零散、碎化的土地承包经营权流转，获得租金等财产性收入，同时也实现了农地的规模化经营和集约化经营，促进了土地利用效率的提高，达到了帕累托改进，使生产可能性曲线外移，带来了经济增长，经济增长又反过来促进了社会福利水平的整体提高。

另一方面，土地资本化通过发挥财产性要素的功能，这种功能促进农民财产性收入增加和经济增长体现在非农地方面：土地作为财产性要素是固定资产投资的前提和基础，反过来任何投资和项目都要有一定面积的土地与之匹配。现代城市规模的扩张和城市经济的发展，都要有相应的土地供给作为保障。农业发展规律告诉我们：当农业生产效率达到极限以后，随着工业化和城镇化进程的加快，土地用途在由农业生产用地向工业用地转变的过程中，增值空间加大，机会增多，驱动力增强，农民土地使用权流转加快，财产性收入提高，进而促进了消费和投资，刺激了经济增长。

然而，由于土地的稀缺性和不可再生性，土地资源的固定存量供给已成为生产能力的严格约束。当前我国农村经济发展进入新的发展阶段，在我国农业发展特别是粮食安全面临严峻挑战的条件下，尽管我国推行了最严格的耕地保护制度守住18亿亩耕地，但并没有让保护耕地与发展建设用地获得同等收益，粮食种植面积持续下降，农民种植内在动力受挫，土地资本化通过上述第一方面的作用促进农民财产性收入增加的作用不可小视;在我国工业化和城镇化加速推进，“十二五”规划提出新城鎮化将成为未来中国经济增长点的背景下，土地价值骤然增加，土地资本化通过上述第二方面的作用促进农民财产性收入增加的作用越来越突出。

土地资本化的制度障碍—诱致性制度变迁进入陷阱期。土地资本化路径的核心问题也就是土地问题。目前由于农村土地制度僵化和制度缺陷，农民的土地财产性收入处于“绝缘”状态，农民家庭拥有的土地只是一种“虚拟”资产，处于“僵化”、“半僵化”状态，土地的财产性要素功能缺失。改革现阶段的土地制度成为增加农民财产性收入的当务之急。

从新中国成立至今，我国较大规模的土地制度变迁先后共进行了四次。第一次是1950年前后，通过土改运动建立了农民土地私有制;第二次是1955年至1978年，通过社会主义改造和人民公社化运动，逐步形成人民公社所有以生产队为基础的二级集体所有制;第三次是1978年开始的源于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制，在全国范围内推行所有权与使用权相分离，为日后进行的土地经营权流转打下了基础;第四次是从2005年开始，农村土地使用权流转进入了法制化和市场化阶段。上述每一次制度变迁都在一定程度上促进了农业生产的发展，但由于变迁的动因和方式有所区别，因而所产生的结果还是有很大差异的。总结起来：前两次的土地制度变迁属于外生型国家强制性政策推动的变迁，是一种政治选择;而后两次的变迁则属于内生型诱致性变迁，是由农民在其利益驱动下诱致萌生的。在土地资本化向前发展的过程中，由于诱致性制度变迁所需时间长已进入“陷阱”期，其边际效益已减弱甚至为零，而强制性制度供给却长期处于短缺状态。目前在各地方已经开始的土地资本化如果仅依靠诱致性制度变迁可能会被延误，也会使制度改革错过最佳时机。除此以外，诱致性制度变迁由于存在“搭便车”和“外部性”等难以克服的缺点易造成制度短缺问题，经验也表明靠诱致性制度变迁供给的新制度难免会带有旧制度的痕迹，在实际运行中往往也造成了制度的不稳定和非均衡。要想打破制度的这种不均衡进而达到均衡，现阶段我国新一轮土地资本化的制度供给和构建需要由上一阶段的诱致性变迁转变为强制性变迁，土地资本化诱致性变迁经过了局部试验性改革之后，中央政府应该遵循制度变迁的规律，通过强制性变迁适时推出农地使用权流转制度，加速土地资本化进程，以便更好地促进农民财产性收入增长。

强制性制度供给为土地资本化保驾护航

通过强制性制度供给进行确权赋能。强制性制度供给应该明确所有权主体，明晰产权边界。我国现存的土地制度所有权主体模糊，产权缺位。尽管我国《土地管理法》第十条的内容明确规定了土地的所有权：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，然而这一条并没有明确界定集体的具体范围及其权限，特别有疑义的是农村的村委会，由于村委会不是集体经济组织，它根本无法真正代表农民实行土地权益。2007年出台的《物权法》将土地承包经营权作为用益物权的一类进行规定，但是由于条款之间的相互矛盾，土地承包经营权的物权法属性在实践中无法完全实现。农村土地产权主体虚置严重影响了土地资产性功能的发挥，农民的土地承包经营权仅仅表现为一种在土地上耕作的权力，有关租赁、转包、抵押、转让等处置和收益权及其他土地权力的规定模糊，产权的排他性、可分离性或者可让渡性等主要属性受到限制，导致农民土地财产性收入来源不足，致使农民财产性收入水平低下。新的制度应该确权赋能，坚持土地集体所有、坚持家庭经营的基础上，让土地承包使用权实现真正的物权化，保障农民土地财产权的独立性和明确性，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营使用权。

通过强制性制度供给促进土地市场发育。强制性制度供给应健全农地市场体系，完善产权交易制度，减少交易费用。“世界上如果没有‘交换，就很少有财富。这种原生的自由市场交换制度，对财富的创造力是很多人无法想象的。”⑥目前农村土地市场客观存在已是不争的事实，但土地市场发展的不完善使得农民在土地资本化投资和流转方面缺乏有效的载体和平台，进而处于劣势地位。许多专家认为，目前的农地市场是垄断市场，是权力介入的“灰市场”，是一种“隐市场”。当前农地市场体系的现状制约了农民对土地资本的投资意愿和流转意愿，政府在土地流转和资产化过程中的过度干预，土地交易活动无法实现公开化、契约化，交易信息不对称，交易费用繁多，以此造成农民所拥有的土地的财产性功能损耗大，加上不匹配的土地市场供需结构和不规范的土地流转程序使土地在交易过程中隐性成本增加，减少了农民从土地中获得的财产性收入。国家应适时推出强制性制度供给，提供土地市场交易的平台和场所，尽快完善农村土地市场，以清单的形式清晰界定政府在土地交易市场中的权限，明确农民在土地市场中的权利，坚持信息公开化和透明化，减少农民在土地资本化流转和投资中所支付的交易成本和信息成本，实现土地市场的规范化管理，为农民财产性收入增长提供完善的市场载体。

通过强制性制度供给增强产权强度。当产权作为一组权利簇被确定之后，产权考量的标准就是产权的强度，即所拥有的产权强弱、大小、多寡。财产产权强度的大小决定了农民利用财产产权在市场交易中获得报酬的多少。完整的产权应该包括使用权、交易权、收益权和发展权这四个方面，并且这四种权利可以得到充分的界定、实施和保护。而目前部分权利还没有得到充分的实施和有效的保护，尤其是在土地发展权方面。土地发展权作为一种派生出来的权利，充分体现了土地在变更用途后所来的增值收益，而现实中农民还不能合理地分享土地的增值收益，被征地农民补偿所得不足，政府和企业往往侵犯了农民的这一权利。强制性制度供给应该通过制度的顶层设计消除城乡居民财产产权的法律歧视，通过制度的中观和微观设计来弱化操作层面的模糊性，以增强社会认同度，进而提升产权强度，最终促进农民财产性收入增加。

（作者为石河子大学经济与管理学院博士研究生、南华工商学院副教授;本文系广东省社科院与学院合作课题“低碳经济视阈下的广东新农村建设研究”的阶段性研究成果，项目编号：11KH03）

【注释】

①梁达：“提高财产性收入可刺激消费”，《上海证券报》，2010年1月11日。

②刘扬，王绍辉：“扩大居民财产性收入共享经济增长成果”，《经济学动态》，2009年第6期。

③⑤龚晓红，庞新军：“土地要素、土地资本化与经济增长—基于重庆统筹城乡视角的实证研究”，《农村金融研究》，2011年第1期，第38～43页。

④马克思：《资本论》（第3卷），北京：人民出版社，2004年，第883页。

⑥茅于轼：“宏观不均衡酝酿着巨大经济风险”，《现代企业教育》，2007年第12期，第60～61页。

责编 / 许国荣（实习）