治理共同体视角下民主行政社会建构思考

冯文静

【摘要】我国的民主行政建设在20世纪末逐步展开，政府开始改革行政管理模式，让公众逐步参与到社会公共事务决策之中，我国民主行政建设自此不断发展，但政府中心主义的治理模式存在已久、社会组织自治能力不足、公民参与精神与参与理性不足、行政文化建设滞后等问题意味着，民主行政建设任重道远。文章在治理共同体视角下研究民主行政及其社会建构，并对我国民主行政社会建构做了进一步思考。

【关键词】治理共同体 民主行政 社会建构 思考

【中图分类号】D621          【文獻标识码】A

从西方民主行政的发展历程看，民主行政已经成为政府实现公共价值的根本途径，民主行政理论已经成为行政理论乃至政治理论的重要组成部分，加强对民主行政及其社会建构研究具有重要的理论与应用价值。

治理共同体与民主行政的社会建构

民主行政是现代政治文明对社会公共事务治理的一种制度安排，其是以实现公共利益为目标，以行政参与为核心，在民主基础之上实现社会多元主体参与公共事务的一种行政运行机制。民主行政是一种政治理想和价值追求，其主要是将行政嵌入到政府与社会合作的公共治理之中，构建起政府与社会之间的合作桥梁。

而治理共同体也是一种公共事务治理机制，其主要是指多元治理主体之间依照民主治理与公共性规范而建立起来的一个具有共同价值、目标和利益的共同体。在民主行政的环境下，治理共同体应该由政府、市场、社会组织以及公民个体等共同组成，这些共同体要想实现共同治理需要一定的治理规则，如在伦理上相互信任、在政治上相互认同，从而能够实现协调治理，达成共同的治理目标。

在现代政治文明语境下，推进民主行政社会建设必然要进行治理共同体建设，这也是顺应了人类社会治理模式发展的规律。人类社会的治理主要经历了统治型、管理型和服务型三种模式，而先进政治文明的一个特征便是服务型社会管理模式的建设。在服务型社会管理模式下，政府在社会公共事务管理中不再处于绝对的中心和权威地位，社会组织、公民和私人部门也成为公共事务的管理主体。随着我国经济的快速发展，追求政治进步也是社会发展必然，因而进行民主行政社会构建也是顺应时代发展的必然结果。近年来，我国不断推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，这是国家权力适时和适当退出部分社会管理领域的体现，有助于更多治理主体进入社会治理领域，从而在民主行政社会形成治理共同体。

我国民主行政取得的成绩

我国的民主行政建设是在20世纪末逐步展开的，当时随着改革开放的推进，国内的政治、经济、文化环境都发生巨大变化，而身处这种巨变环境中的社会个体也产生了思想观念的变化，人们对原本的政府行政模式产生质疑，民众与政府之间的矛盾也有加剧趋势，在此背景下，政府开始对自己的行政管理模式进行改革，让公众逐步参与到社会公共事务决策之中，我国的民主行政建设也自此不断发展。

公共行政法治化。公共行政法治化一方面是指通过法律来规范政府行为，另一方面是指以法律来维护公民参与政府公共事务治理的权利。在公共行政法治化方面，我国相继推出了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《公务员法》等法律法规，这些法律一方面是对政府权力的约束，另一方面也是对公民合法权利的保护，防止公民的合法权利因政府公权而受到侵害。这些法律的出台表明我国政府与社会之间的关系出现变化，由政府权力本位向社会权利本位转变。在此过程中，我国的行政问责制度也不断完善，这极大地约束了政府官员的行为，对于推进民主行政有重要意义。

行政决策民主化。进行民主行政化建设的有效途径便是实行行政决策民主化，即让公众更多地参与到政府公共事务的决策过程。例如近年来我国逐步推广的听证制度、专家论证制度等，其都为普通民众或相关方面专家提供了一个参与政府行政决策的公共平台。政府行政决策的民主化也有利于民众对政府行为进行监督，保证政府公共决策能够代表和维护民众的利益，促进政府决策的科学化。

政府职能社会化。随着政治文明的推进，政府职能在逐步向社会化方向转变。所谓政府职能的社会化是指政府开始将一些职能交由社会组织来承担，而非以往大包大揽式的做法。政府进行职能转变，一方面能够降低政府的行政成本，另一方面也能够让社会专业组织来执行一些职能，兼顾质量与效率，有利于提升公共服务的品质。我国自改革开放之初就有意将政府职能向社会化方向转变，而随着市场经济的不断发展，为了适应社会的发展变化，我国政府职能社会化也不断加速，到了新世纪，我国进入社会转型期，为了解决日益凸显的社会矛盾，我国开始实施政企分开、政事分开以及政资分开等政策，将应该由市场调节的事项同政府剥离，将社会组织能够办好的事项交由第三方组织进行承担，这有效地解决了原本在公共领域政府提供公共产品质量不高、效率不快的问题，让民众获得更多利益。

政务信息公开化。政府进行政府信息的公开，一方面可以使得这些信息服务于公众或社会组织的生产与生活，另一方面也是维护公民的知情权，公民有权获取相关的政府政务信息，从而对政府工作进行有效监督。自2000年起，国务院相继下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》和《关于进一步推行政务公开的意见》，对城乡县市的政府信息公开作出要求。2008年我国颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，这意味着政府信息公开成为我国的一项正式制度，也标志着我国政府在民主行政建设上迈进了一大步。

中国民主行政社会建构存在的问题

政府中心主义的治理模式存在已久。长期以来，我国形成了党和政府同体化的治理模式，它们往往都是社会公共事务治理的主体结构，也正因为此，在传统的社会事务管理中，政府往往处于绝对的权威和主体地位，它对一切社会公共事务实行全面的管理和控制，扮演着全能政府的角色。在这种社会管理模式中，公民和一切社会组织必须完全服从于政府，政府是权力中心，这种模式也就忽视了公众对社会公共事务的参与权，不利于民众对政府进行监督。此外，在这种单一的政府中心主义管理模式下，政府公职人员往往没有作为公共管理者的责任意识，为民众服务意识不强，甚至有些公职人员将国家公众赋予其的权力拿来做交易，以此获得私利，造成腐败。

社会组织自治能力不足。我国的社会组织自治能力不足表现在社区自治能力欠缺与社会组织能力不足两方面。

我国目前的社区自治组织自治能力主要表现为城市（农村）社区自治组织自治权与街道办事处（乡镇）政权两种，这二者形成了社会组织自治的二元权力格局，但这二者在实际的行政管理中存在着冲突，主要表现为乡镇政权或街道办事处往往过于干预村民或居民委员会的自治管理活动，这其实也是我国行政管理共同体精神缺失的一种体现，造成我国目前的公民社区归属感不强、自治水平不高的问题。

而就社会组织而言，主要是指非政府组织，也存在自治能力欠缺的现象。由于我国的社会组织登记门槛较高，导致我国的许多社会组织都是由党政机构创办的，这类社会组织往往依赖党政机关提供的资源而运行，而且其思维方式与作风也都沿袭了党政机关习惯，不具有非政府组织所应有的志愿性与自治性的特点。社会组织自治能力的欠缺必然会妨碍治理共同体的发展，不利于社会公共事务的共同治理，阻碍我国民主行政社会建设。

公民参与精神与参与理性不足。改革开放之后，随着政治民主的推进，人们参与国家社会政治事务的意识逐渐增强，但总体上来说我国的政治参与水平并不高，即便是积极参与，其往往也是带着明显的利益取向或是维权性质，甚至带着给政府施压的目的。值得注意的是，随着网络的普及与兴盛，我国逐渐出现了一种新的政治参与方式，即网络政治参与。网络具有虚拟性的特点，这也就使得网络政治参与往往不受限制，出现非法参与与无序参与的情况，往往有一些别有用心的组织与个人利用网络政治参与的这种特性而恶意诽谤攻击政府，组织非法政治参与。此外，由于网络的匿名性，也使得网民往往肆无忌惮地发表不负责任的、非理性的言论，这种言论往往具有极大的煽动性，迅速传播形成网络暴力，影响正常的政治参与，妨碍社会与政府的共同管理，不利于民主行政建设。

行政文化建设滞后。由于政府中心主义固化，导致我国行政文化建设也具有严重“官本位”特性，民主、多元与互动不足。从作为行政主体的政府机关以及公务员来看，长期以来的官本位文化使之责任意识、服务意识、民主意识等不强，并习惯控制一切社会事务，不具备与民众平等互动的意识，这显然与民主行政建设下的共同治理背道而驰。而从作为行政客体的公民和社会组织来看，行政客体长期以来处于官本位思想之下，缺乏社会政治事务参与的主动性、主体自觉性，也缺乏主动运用公民权利来争取和维护自身合法权益的勇气与习惯。在这种行政文化之下，公民与社会组织也很难对民主行政社会建设起到推动作用，社会的共同体治理也很难实现。

治理共同体视角下民主行政的社会建构思考

治理共同体理念是民主行政社会的价值追求。思想指导实践，要想进行民主行政社会建设首先要实现行政价值观念的转变，要树立治理共同体理念。之所以能够形成治理共同体，主要是因为这些治理主体有着对公共性的信仰，这也是其形成行政管理共同体的价值基础。因此可以说，从治理共同体角度来看，要构建民主行政社会需要建立公共行政的价值理念。

所谓公共行政价值是指行政客体对作为人类社会的主体的有用性和积极意义，是人们对公共行政的一种期望，也是公共行政应有的精神与信仰。在现代文明社会中，一切行政活动都应该体现公共行政价值，其具体体现为公共行政的公平、效率、秩序等价值。政府行政的一个重要任务就是促进社会个体在尽可能公平地获取更多合法权益，在注重行政公平的同时也必须强调行政效率，这是实现行政有效性的重要保证。此外秩序也是现代社会民主行政的一个重要衡量指标，我国目前处于社会转型期，各种利益冲突、矛盾竞争等带来了社会的无序发展，此时社会的有序发展就尤为重要，因此有序也成为民主行政的一个重要价值诉求。

治理共同体的主体建构是实现民主行政社会多元共治的重要途径。在治理共同体视角下，民主行政社会是一个由政府、社会组织以及公民个体共同参与治理社会公共事务的社会，因此要构建民主行政社会需要培养成熟的多元共治主体。除了要促进政府向社会职能方向转变，提高其在民主行政社会中的执政水平，最为重要的还是要培养社会组织自治能力以及公民的政治参与精神。

在提高社会组织的自治能力方面，一是要实现社区自治，这是治理共同体的灵魂所在，具体表现就是社区自治组织、管理者与社区居民之间能够互相协作，共同实现社区公共事务的治理，实现社会的自我管理、自我服务、自我约束以及自我教育的治理状态，而要想实现这种社区组织自治，政府作为共同治理的主导者需要给予社会自治组织一定的地位和身份认同。二是要发展非政府组织的自治能力。我国的非政府组织由于过于依赖党政机关而缺乏自治能力。非政府组织又是民主行政社会实现共同治理的重要主体，因此必须培养起自治能力，使之成为政府与公民交往沟通的一个重要平台。为此，政府应该降低第三方组织的进入门槛，使之脱离对党政机关的依赖性，保证其合法性与独立性，为其创造一个良好发展的外部环境。

在培养公民的政治参与方面，要培养积极主动的公民，使之具备公民精神，积极参与社会公共事务管理。著名政治学家汉娜·阿伦特认为人的基本活动由行动、工作和劳动三种，而行动是高于工作和劳动的，而这里的行动主要是指公民能够积极参与政治活动，进入公共领域，这便是积极的公民。积极公民是构建民主行政社会的关键因素之一。我国的公民參与政治的意识有所增强，但总体水平还不高，因此进行民主行政社会构建需要培养公民的政治参与水平。首先就是要提高公民美德，这是公民成为治理共同体的必要素质，这里的公民美德主要是指公民有致力于公共利益的精神，具有通过维护国家自由而实现个人自由的意识，这种美德是维系政治共同体发展的重要力量。其次是要培育公民精神，高度的公民意识主要表现为公民有强烈的权利意识与参与热情。我国的公民精神培养主要是其公共意识、主体意识与责任意识，让其认识到自己在社会公共管理中的价值，独立、自觉、自主地参与到社会公共事务管理之中。

治理共同体的场域构建是民主行政社会的成长空间。民主行政社会构建离不开公共领域建设，所谓公共领域主要是指人们能够平等对话并参与行动的一个政治空间，在这个公共领域内，人们能够就一些政治政策话语进行交流、沟通和协商。我国当前的公共领域建设除了上文提到的社区自治组织的政治空间建设外，另一个重要方面便是网络公共领域建设。

随着网络技术的发展以及网络的普及，其对人们生活的方方面面都产生了巨大的影响，改变了人们的生活、思维以及行动方式，这也包括人们的政治参与习惯与活动。目前许多公民都是通过网络来关注社会公共事务，参与对政府行为的监督，对政府公共政策制定发布意见，网络也成为民主行政社会的一个重要公共政治空间。在现代社会，网络政治参与无疑也是民主行政社会构建的途径之一，而面对目前网络政治参与的一些问题，我国需要规范网络政治参与，既鼓励公民通过网络进行自由表达，也要让其意识到在网络空间中也需要约束自我的言论，不能因为网络的匿名性而逾越法律界限。与此同时，政府应该将网络这一政治参与空间纳入国家民主建设的体制框架内，使之有通畅的渠道表达自己的政治诉求，从而将网络空间建设成为公民参与政治的重要渠道，这对实现民主行政社会的多元共治也具有重要意义。

治理共同体的规则建构是民主行政社会的运行保障。首先是政治上要相互认同，这是实现民主行政社会多元治理的基础。社会治理的各个主体只有认同、赞许当前的政治体系，其才能够积极参与到社会公共治理之中，实现民主行政。其次是要实现伦理上的互相信任，主体之间相互信任是合作的基础，当公民对当前的政治系统较为满意时，政治信任程度也较高，此时公民参与社会公共事务治理的意愿也更加强烈，这有利于形成治理共同体。再次是职责上做到权责分明，治理共同体视角下的民主行政社会建设需要明确政府、社会组织以及公民个体这三者之间的权责，这既包括要明确三者的权利，也包括要划分各个主体的权利界限，明确各自的职责，由此，多元治理主体才能够互相合作，为共同的利益而相互协作，促进民主行政社会的有序运行。

（作者单位：徐州医学院公共卫生学院）

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