职业教育适应经济发展背景下的政府角色探析

罗哲+李怡欣+李俊领

摘 要 随着产业结构的调整优化，职业教育对区域发展的推动作用日益显现。这一作用的有效发挥，需要政府发挥其引导与支持作用，修补立法缺陷，完善职业教育管理体制，鼓励和引导企业参与，全面构建质量监控体系，促进职业院校的教育创新，以此推动区域经济社会的快速稳定发展。

关键词 职业教育；成渝经济区；政府角色；经济发展

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）29-0048-04

以成都、重庆两市为中心的成渝经济区设立以来，区域内各区县经济互动加强，经济联系日益密切，成渝经济区俨然成长为和珠三角地区、长三角地区以及环渤海地区并列的全国第四极。根据其空间与产业布局，成渝经济区形成了具地方优势的产业体系与产业基地，更致力于在机械装备制造业、电子信息产业、能源化工制造等领域形成产业集群优势。成渝地区的经济发展特点需要与之职业相匹配的高素质应用型人才，而高素质应用型人才的培养必须建立起相应的职业教育体系。在发展职业教育的过程中，单靠企业或学校是难以达成具有统筹性和预见性的区域目标与规划，必须依靠政府进行资源的优化配置，政府在区域职业教育发展中的作用不可忽视。

一、发展职业教育过程中的政府作用

成渝经济区成立以来，按照教育部职业教育综合改革试点的内容要求，积极进行了很多有价值的改革，推动了成渝经济区内经济与职业教育协调发展。政府在促进经济与职业教育科学发展方面的正面效用十分显著，可概况为以下几点：

一是政府主管部门积极出台条例规范职业教育。2012年5月，重庆市通过了《大力推进职业技术教育发展的决定》，结合当地职业教育实际发展情况，修订了《重庆市职业教育条例》，确定了多项改革措施，如加强优质学校及重点专业建设、积极推进国家级重点职业学校评估推荐工作以及省市级重点职业学校评估认定工作。同年8月，成都市通过了《成都市职业教育促进条例》，鼓励在成都的高校向职业教育开放教育教学资源，以促进普教与职教、中职和高职的相互衔接，为职业教育的发展提供政策保障。

二是积极加大职业教育财政投入力度。政府对职业教育的资金投入在逐年递增，这些资金主要用于加强职业教育基础设施建设，提高职业学校任职教师工资水平，同时通过召开座谈会、教师职业技能比赛和外派交流等方式加强职业学校教师的培训工作，稳定师资资源。2013年成渝经济区内公办中等职业学校已实行免学费政策（艺术类相关表演专业学生除外），对民办中等职业学校实行学费补贴，除此之外，高等职业院校的学生补助也得到增加。这些都为塑造良好的职业教育环境提供了帮助。

三是积极优化区域内的学校与专业布局。在优化学校布局方面，积极整合职业教育资源，优化职业院校总体布局；组织专家在农业领域、工业领域和服务业领域中，提出应该优先发展的重点专业，如在工业领域方面，优先发展机械加工、信息技术、能源化工、材料与环境等专业。

四是积极引导经济区内职业院校开展国际交流与合作。成都市在2013年同澳大利亚布里斯班市签订教育合作框架，框架含有教师培训、留学生互派、开展职业技能培训合作等内容。这些举措都是为积极学习先进国家的职业教育教学经验，同时结合实际情况，大力发展本地职业教育，为经济发展与转型提供人才保障。

政府在发挥重要作用的同时，也存在不足，主要体现在以下几点：

一是政府在引导职业教育结构完善方面还存在不足。在经济区内的职业教育布局、专业设置和层次结构等方面还存在问题。区域内职业教育整体布局有待进一步调整；针对目前成渝经济区内产业发展，职业院校的专业设置还稍显滞后，专业设置雷同、同质化现象严重；在校企合作方面，专业结构与产业、行业对人才的需求结构不协调。

二是政府在规范职业教育办学机制和资金筹集方面还有待改进。在办学机制方面，区域内职业教育企业办学、社会力量参与办学较少，凸显了办学模式单一的弊端。在资金筹集方面，政府虽加大财政投入，但职业教育发展过于依赖政府财政单一投入。现阶段，尽管有英特尔这样的公司在成都地区投入大额资金支持职业教育发展，如与成都电子机械高等专科学校共建了嵌入式技术联合实验室，共建技术开发平台，举办英特尔杯职业技能大赛机器人比赛，但是这样的例子还是少数。

二、政府发挥职业教育发展主导作用的制约因素

政府在职业教育发展中角色转变，大致可划分为两个阶段。第一阶段是完全以政府为主体，从职业教育的发展规划、办学定位、发展模式到其经费筹措、管理体制、资源配置，完全依赖政府规定执行；第二阶段则是政府在不断健全和发展职业教育体系的过程中，认识到政府功能的有限性，积极鼓励和发动其他社会主体参与到职业教育的建设，政府逐渐放权，仅在统筹规划、经费筹措、资源配置、管理体制等关键领域把控宏观发展方向，使职业教育能更高效地服务于地方经济。成渝地区的职业教育目前正处于第一阶段向第二阶段转变的特殊时期，政府正逐渐转变其职能与角色，而在转型过程中，政府发挥其在职业教育发展中的主导作用，仍存在一些难以解决的制约因素。

（一）跨区域行政，区划界限难突破

虽然为了突破成渝经济区区域行政区划的限制，《成渝经济区区域规划》明确提出以成都、重庆两大核心城市为基点，构建区域合作，带动周边城市群，形成成渝区域一体化发展的模式，但在实际推进过程中，区域行政区划仍是成渝经济区发展融合的重大制约因素。其不仅由于成渝经济区在政府行政时遵从不同的领导部门，更由于信息获取的不对称与不对等，在政策制定和执行过程中难免出现两地矛盾或与当地实情不符的现象。在职业教育的空间布局和专业设置上也仅根据川或渝各自的特点而设定，在专业招生、就业、成渝区域共享教育成果等方面可以看出，区域行政区划的隔阂仍然存在。

（二）政府职能定位不清，存在政府缺位越位现象

成渝经济区的各级政府在职业教育发展中起着极为重要的作用，但长期以来，政府几乎承担着教育制定者与评价者的一切职能和角色。职业教育发展进程中不能事事皆由政府主管，政府也不能完全依靠市场导向任其发展。政府在转变政府角色和放权过程中，对区情及自身定位认识不清，在职业教育发展过程中的政府职责和权利范围界定不明，极易出现缺位、越位的现象。

（三）管理体制不顺，“政校企”新型合作模式难以深入

职业教育的管理体制不顺，分散办学及多头管理的问题至今仍未得到有效解决。职业院校与行业企业尚未形成紧密联系的体制机制，政府在其中的桥梁作用并没有得到有效突显。政府、行业、学校三者之间的角色定位不明确，政府难以为区域内行业与学校搭桥牵线，致使政校企合作的深度和广度都不够，行业与企业参与职业教育的积极性不高，最终导致校企合作受制，专业结构与产业、行业对人才的需求结构不协调。职业院校服务于行业和区域经济的性能不足，职业教育在行业及区域间的发展不均衡，社会力量参与职业教育的发展相对滞后。

（四）政府引导不力，税收优惠的宣传执行力度不足

政府是职业教育的主要投资者，但不应成为教育经费的唯一来源。在职业教育发展的第一阶段，政府作为经费投入的主体力量，在经济发展程度不一致的地区其投入水平尚不能达成一致，职业教育发展的限制直接来源于地方政府的财政水平。在职业教育发展的第二阶段，政府应当努力发动行业企业的力量，鼓励多方参与职业教育建设，使教育经费不单纯依靠政府，而以多元渠道保障经费支出。税收优惠是政府促进行业企业参与的重要措施和手段，但由于其宣传和执行力度不足导致税收优惠政策对行业企业的吸引力不大，难以调动行业企业参与职业教育发展的积极性，教育投入仍主要依靠政府或单一的企业，教育发展资金严重不足。

三、重塑政府在发展与成渝经济相匹配的职业教育中的作用

（一）修补立法缺陷，完善职业教育法律体系

健全的职业教育法律体系，是职业教育发展政策颁布实施的坚实基础和有力保障。我国虽然已经颁布了职业教育法，但随着教育的深入和区域经济的动态发展，现行的职业教育法律法规难以与各经济区域的发展特点相匹配，不足以指导和规范职业教育工作的开展。借鉴国际发达国家职业教育立法的经验，我国可在职业教育立法上更充分地考虑经济基础与职教发展二者之间互利互促的依存关系，使区域职业教育更适应地方经济发展的特点与需求。地方政府部门可依照当地现实状况出台与之经济状况相适应的法律条例规定，为当地政府不断完善职业教育体系，推进教育改革提供坚实的法律依据。

（二）确定政府主导地位，鼓励企业、民间多方参与

职业教育是公共教育服务的重要组成部分，职业教育的发展是公共事业的责任与义务。在职业教育服务体系中，应确立政府的主导地位。政府应当承担起职业教育发展中经费投入的责任，主导并规划职业教育提供的方式方法，提高职业教育质量，实现教育效益的最大化。同时，在发展职业教育的过程中，一定要强调企业和社会的参与。政府主要承担规划设计、资金支持与保底、监督把控等职能，宣传并落实好税收优惠，加强引导，战略性推动教育服务提供由单一主体向多元主体转换，大力开展“政校企”结合的职业教育模式，实现多元化办学。

（三）突破区划壁垒，引导职业教育优化发展

成渝经济区应当意识到，成渝经济发展本为一体，其职业教育的发展更不应局限于区划界限。川渝两地政府在职业教育发展过程中可构建一个信息共享平台，多地即时交流，共享与反馈信息、经验，实现融通互动，优化成渝经济区域内职业院校的专业构成与空间布局，整合区域经济特色与区域优势教育资源，将实现教育投入与教育产出的无障碍流动作为推动职教发展的工作重点。同时，在职业教育领域要找准政府身为引导者的角色定位。政府以法律支持、教育规划、经费筹措、资源配置、管理体制优化为手段改善职业教育发展的外部环境。引导而非限定职业教育的发展方向，更不能对职业教育形成的内部环境进行过多干预，这样才能有效地保障与推动职业教育健康发展。

（四）完善职业教育管理体制，落实职业教育问责机制

政府应当设计教育分级管理体制，落实投入主体，避免成渝经济区职业教育投入与管理呈真空状态。第一，拓宽资金筹措渠道，加大经费投入，吸引社会各方资源为职业教育提供实训基地、实习基地等相关资源，加强产学研合作，促进知识技术向现实生产力转化。第二，落实职业教育的校间优化组合，灵活调整成渝区域内职业院校的优势专业，促进资源高效整合。第三，完善就业准入制度，建立起反映经济发展与劳动力结构需求的职业标准体系。第四，严格把关职业教育的师资队伍建设，制订出符合地区实际情况的教师职称评定标准和教师专业能力评定标准，规范教师管理制度。

政府要建立健全职业教育问责制度。把职业教育管理科学决策纳入到政府绩效考核、官员施政约束的评价体系。重点强化对区域党政主要领导的考核与问责，将职业教育管理决策的科学性和推进成渝经济区产业发展的工作成效纳入考核范畴，确保构建一个公平合理，具有民主化、科学化、专业化、实效性的教育政策和教育制度环境。

（五）全面构建质量监控体系，监督评估人才培养质量

职业教育发展依赖于强有力的质量保障。在质量监控主体方面，政府应当主导建立多方参与的保障与监控体系，将政府、行业企业、学校及相关人士纳入质量监控体系中，发挥来自各方的监督、评价职能，更客观、全面、公正地评价职业院校教学质量。在质量评估机构设置上，可聘请专业评估机构在教育部门的监督下进行质量评估。专业评估机构在完全中立的情况下，能作出客观的评价，使评价具有更高的社会可信度。而在质量监控标准方面，在兼顾教育投入和过程指标的前提下，适当强化教育产出的指标，这样能更充分地考虑市场经济的价值取向，全面考察教育产出在社会上的竞争力，立足于市场需求，匹配区域经济的发展。

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