检察机关提起环境民事公益诉讼之原告资格问题研究

付盼盼

摘要：为了更好地发挥法律赋予检察机关的司法监督职能，十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。伴随着我国社会经济的飞速发展而来的除了人民的生活条件越来越好还有愈发严峻的环境污染问题，使得人民群众的公共环境利益遭到了严重破坏，人们也更加的关注这一问题，但是由于没有明确的诉讼主体使得人民群众的环境公共利益得不到及时有效的司法救济。赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的原告资格，解决检察机关提起环境公益诉讼主体资格问题，维护国家、社会利益，完善检察监督机制已成为我国亟待解决的问题。

关键词：检察机关；环境污染；公共环境利益

一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定

美国可以说是世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家同时也是环境公益诉讼制度最完备的国家之一。在美国，检察官，任何组织和个人都可以提起环境公益诉讼，它的环境公益诉讼制度起诉主体的范围非常广，并且对检察机关的权限从立法层面上予以确立。英国的环境公益诉讼制度起诉主体范围也很广泛，包括检察长、私人和私人组织、地方政府机关、环保集团等。其中检察长的权力最大，在环境民事公益诉讼中直接代表政府起诉或应诉，但私人或私人组织的权利是受到限制的只有在取得检察长同意后才可以提起有限公益诉讼，但是令人意外的是地方政府机关可以以自己的名义提起与本地居民利益有关的公益诉讼，既不需要得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式。另外环保集团也可以接受受害人的委托提起环境公益诉訟，以进一步维护人民群众的环境公共利益。在法国，检察院作为当事人进行诉讼，检察院代表社会。除检察院外，环保团体也可以替受害人提起环境公益诉讼，从而更好地保护环境公共利益。

从国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上公认的提起环境公益诉讼的主体。

二、我国检察机关作为原告提起环境公益诉讼的困境

修改前《民诉法》关于起诉的原告的规定是：与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这一有关原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼的障碍。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，这与修改前《民诉法》关于原告资格的限制相比已经宽松很多。但是新《民诉法》仅用“法律规定的机关”含糊界定，并未明确说明“法律规定的机关”中包括检察机关，使得检察机关在司法实践中是否具有原告资格提起环境公益诉讼仍无明文的法律规定。在司法实践中，原告资格问题在环境公益诉讼中是检察机关最为犯难的问题，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，然而这些依据程序不规范、效力低，没有从根本上解决检察机关在提起环境公益诉讼时主体是否适格的问题，严重阻碍了检察机关在提起环境民事公益诉讼时工作的开展与进行。

检察机关作为原告提起环境公益诉讼会与三方存在主体冲突问题。首先是海洋环境监督管理部门。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格限定在“法律规定的机关和有关组织”，关于“法律规定的机关”，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。因此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。其次是地方环境保护行政部门。2010年6月最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中规定：环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件各级人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方环境保护行政部门作为原告提起环境公益诉讼的资格。在司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。因此，检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告资格也存在主体冲突问题。最后是新《民诉法》规定的“有关组织”。《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）规定：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以对破坏生态、环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在提起环境公益诉讼方面起着越来越重要的作用。如何协调检察机关与环保组织在环境公益诉讼方面各自的功能也是要解决的重大问题。

三、检察机关作为原告提起环境公益诉讼的优势

新《民诉法》第55条将提起环境公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关、检察机关，和其他国家机关相比，检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势。

首先，检察机关与地方环境保护行政部门相比更具有积极性和公正性。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在现今市场经济大潮下，一些地方环境保护行政机关仅着眼于当下利益，而忽视了社会环境的公共利益，甚至一些地方还存在地方保护主义和部门保护主义。由于地方政府同破坏环境的实施者之间往往具有一定利益上的联系，而环境保护行政机关又受到当地地方政府的限制，因此环境保护行政机关对破坏环境公共利益的实施者尤其是那些与地方政府有利益牵连的实施者不能有效的制止和追责。使得环境公共利益得不到及时、有效的司法干预和保护。相反的检察机关不会陷入地方保护主义的困境，能够独立的从事环境公益诉讼活动，检察机关作为法律监督机关不但能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的违法犯罪现象，而且能够通过提起环境公益诉讼，对其进行强有力的威慑，促使他们自觉维护社会公共利益。显然与环境保护行政机关相比检察机关在提起环境公益诉讼方面更具有优势。

其次，检察机关与环保组织相比有较强的诉讼能力和取证能力。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在西方发达国家，环保组织已成为提起环境公益诉讼的核心力量，因为环保组织不但具有中立性、公正性强、积极保护等特点，而且拥有技术、资金、人员方面的支持。虽然这几年我国的环保组织也有很大发展，但是各种环保组织的发展并不是很完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面有很大差距。我国很多环保组织体制不清楚，具有国家编制的性质，在很大程度上都是依靠政府拨款来经营，容易受到投资人的影响。因此，在我国相比于环保组织，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告更具有优势。

最后，检察机关相较于公民个人来说在资金、技术等方面更具有优势。环境公益诉讼是的被告往往是有钱有势的企业，而且环境公益诉讼由于取证难所以是一场持久战，仅靠公民个人的资金是很难支撑下去的。另外相较于检察人员公民个人对于法律知识知之甚少，对提起的环境公益诉讼在证据把握、证据保存等方面存在困难。

解决检察机关在提起环境民事公益诉讼时原告主体资格的问题，消除检察机关在提起环境公益诉讼时的原告资格障碍，对于更好地发挥检察机关在提起环境公益诉讼方面的优势和功能，有效保护环境公共利益，制止危害环境的行为是非常有必要的。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]张建伟、朱晓晨：《检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究》，河南：《中国环境法治》，2011年卷（上）

[2]广州市番禹区人民检察院课题组：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，广州：《中山大学法律评论》第9卷·第1辑

[3]周丽：《浅谈我国环境公益诉讼制度的构建》，青岛：《青岛科技大学学报》，社会科学版

[4]吴勇，成依怡：《环保行政机关提起环境民事公诉辨析》，湖南，《湘潭大学学报》，哲学社会科学版