关于大企业税收管理制度的思考

张艳江 梁俊娇

（中央财经大学 北京 100081）

一、引言

从20世纪末开始，西方国家已经开始围绕优化税务服务、减少税务成本、提高部门工作效率和加强税务征收绩效考核等方面来进行税务管理的改革。而大企业作为国民经济的引擎，对其税收管理又涉及到很多跨国的税务问题，因此，对大企业进行税务管理已经成为税务部门当下工作的重点之一。加强对大企业的税收管理，提高对大企业的个性化服务水平，已经是税务部门迫在眉睫的任务之一。

目前对大企业税收管理的研究已经成为全球性的热点问题，很多国家和地区都给予了极大的关注。其中研究比较早的方面是对税源管理的研究，并且对我国有较大的借鉴意义，比较有代表性的是OECD的观点。OECD的管理中心与税收政策中心，于2001年5月发表了名为 《风险管理》的文章，认为设立专门的大企业税收管理机构有助于针对大企业实施税务方面的审计工作。

近年来，很多国内学者开始对大企业的税收管理进行研究，提出了一些关于加强我国大企业税收管理的可操作性建议。毛祖华 （2011）以交易费用、分工理论为角度，构建了一个较为简化的理论模型，证明了税务机构对大企业实施专业化管理的适当性和必要性，对我国大企业的税收专业化管理的实践具有实际的参考价值。①毛祖华.大企业税收专业化管理的必然性、适当性刍论——基于分工、交易费用理论的视角 ［J］.科技管理研究，2011（24）：221-224.马之超 （2012）以客户关系管理理论为视角，探讨了大企业的纳税服务创新，认为中国大企业多元化、集团化、信息化、跨地域化的发展现状要求税收管理模式的变革，应该对纳税人提供有针对性的服务，从而实现税务机关和大企业的双赢。②马之超.基于客户关系管理理论的大企业纳税服务创新 ［J］.经济与管理，2012（5）：78-81.张凤霞 （2012）提出可以通过改善税收管理部门的通信设备配置，开发相应软件，实行电子化的管理和服务，同时发挥现代高科技信息技术优势，从而提高税收管理水平和服务的质量。③张凤霞.我国大企业税务管理模式的理论与实践 ［J］.经济研究导刊，2012（4）：11-14.姜跃生 （2010）认为，大企业的税收管理机构职能的设置应该在实际情况的基础上予以合并，在坚持总局、省局和地局三层分级的前提下，各地可以结合自身实际进行灵活调整；充分利用原有的工作基础和人才队伍，对原有的组织机构进行合理组建和整合。④姜跃生.当前大企业税收管理亟待研究和解决的几个问题 ［J］.涉外税务，2010（3）：5-10.罗凤娇 （2007）认为，对于税收管理机构的建立，应该按照企业规模，分别在国税和地税系统中建立相应的管理机构，并且这些机构应该主要建立在中心城市、省会城市或者某行业比较集中的地区。姜涛 （2010）认为，应在局部小范围内设立大企业税收管理机构，同时倚重审计功能，比如说在经济较为发达的沿海城市，可以设立一个具有审计功能的税务机构，从而节省工作调动成本。罗凤娇 （2007）从组织结构、组织职能、组建方式、大企业界定标准和人员配备等方面分析了国外发达国家在大企业税收管理方面的基本做法，从而为我国大企业税收管理模式的探讨提供了有力的借鉴素材。⑤罗凤姣.国外设立大企业税收管理机构的经验与借鉴 ［J］.财会研究，2007（1）：17-18.吴国平 （2010）着重整理、概括了国外大企业税收管理的机构设置情况，深入分析了国外大企业税收管理的特点和成效，从而为我国大企业税收管理模式，管理机构的设置提供了思路。⑥吴国平.大企业税收管理的国际实践及启示 ［J］.税务研究，2010（2）：90-92.

二、我国大企业税收管理制度的现状及存在的问题

（一）我国大企业税收管理现状

财政部税务总局于1982年成立了税务直属分局和海洋石油分局，其中，税务直属分局专门用来服务于在京缴纳税款的大企业。此外，各地的税收管理局也成立了分局对重要的税源进行分类管理。但是由于我国税收管理信息化水平不高，无法对大企业提供专门的纳税服务和实施全面的管理，特别是由于我国纳税人数量比较多，税收管理机关的管理层级较多，无法建立高效统一的管理模式。因此，总局于1998年撤销了直属分局，将原纳税人纳入北京市国税局管理，同时，海洋石油税收管理分局也被划至当地的国税局管理。

1999年，国家税务总局在全国性统计工作会议上明确提出了 “建立严密的、有效的重点税源监控体系”的模式和思路，并在2010年开发出了可以专门管理重点税源的软件，发布了 《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》（国税函 ［2000］1010号），并首批选定了1 404家大企业来作为重点税源进行管理。2001年，国家税务总局发布了 《关于加速税收征管的信息化建设，推进征管改革试点工作方案》（国税发 ［2001］137号），首次明确提出了成立大企业税收管理机构的具体思路。

2008年，国家税务总局根据国务院通过的改革方案，全面启动税务机关内部的新一轮机构改革，成立了大企业管理司，首批选定了45家大企业作为具体服务和管理的对象。这就明确了我国大企业税收管理有了实质性的突破和进步。2011年，《国家税务总局大企业税收服务和管理规程》——第一个有关大企业税收管理工作的规范性文件正式发布，标志着大企业管理工作和服务将以此 （《国家税务总局大企业税收服务和管理规程》）为基础，正式进入全面的“落地”实施阶段。

（二）我国大企业税收管理制度中存在的问题

1.大企业的税源分类不合理

大企业是我国税收收入的主要来源，因此，大企业的分类有着非常重要的意义，根据我国目前的大企业分类标准的情况来看，存在划分标准不统一、不明确等问题。

（1）没有统一的分类标准。目前税务总局在对大企业的认定标准上仍然没有明文规定，这种没有明确规定的大企业分类标准，会使税务部门的代表性和权威性因此而受到质疑。再加上各地方上要么没有标准，要么制定的标准五花八门，这一方面势必会影响对大企业税收管理的服务在全国范围内推广，另一方面也间接性地导致地方企业税收管理的低效率。

（2）全国各地方税务分类的标准不明确。很多标准往往是根据自身的税收情况来制定的，随意性较大，分类标准也是五花八门。例如，按行业选取作为标准的有北京国税局，没有明确分类标准的有大连、西藏等地方税务机关，标准比较完善但差异性较大的有深圳和江苏，由此看来，地方标准杂乱无章，难以纳入管理范围，因此其共性也难以体现。

2.大企业税收管理机构的设置不合理

从功能方面来看，我国大企业的税收管理机构可以分为两种：第一种是完全功能的，第二种是只有有限功能的。第一种完全功能的大企业税收管理服务机构承担着企业的税务申请表的接受、审计、处理调查和起诉等税务上缴的全过程，具备着大企业税收管理机构的全部服务和管理功能，该大企业税收机构的全功能服务能够为纳税人提供更为优质的纳税服务，从而使纳税人避免因税收活动信息掌握不全进而带来的不便；而第二种具有有限功能的税收管理机构，是专门处理税款征收的，也就是专门集中地为企业提供服务。可是，从目前来看，我国税务机构仍然存在着机构设置的不科学问题。具体来说，我国从税务总局到基层分局是一个巨大的多层金字塔结构。从工作量方面来看，80%的税务人员和机构都被分散于基层的分局，负责承担和处理地方税务的全部涉税事宜。人员配备的不协调和资源分布的不均匀，严重影响了税务机关的工作效率，再加上有时信息传递失真，税务机关上级部门无法有效全面地管理和监督税务机关下级部门，就会造成税务管理效率低的结果，进而难以实现规范统一的税收管理。

3.税收管理信息不对称

在我国目前的大企业基层税收管理具体实践中，存在着一个很明显的问题，就是税收管理信息不对称。该不对称主要体现在两个方面：第一是大企业的经营规模比较大，跨区域甚至跨国经营十分多见，既包括复杂多样的日常生产经营业务，又包括繁重冗杂的财务核算；第二是缺乏统一的大企业税收管理信息平台，有关纳税信息与办税业务存在于所属地的税收管理部门，过于分散化，下属部门与上级部门之间，以及不同地域的税收管理部门之间的税务信息沟通不畅，信息应用也不充分，而且信息共享的程度十分有限，以至于税收管理的效率比较低。主要体现在以下方面：缺乏系统性、及时性的税务信息。管理机关由于纳税申报信息掌握不全而对大企业的纳税情况难以完全如实掌控。而大企业本身的特殊性与复杂性要求纳税数据和信息的准确和及时，如果大企业的税收管理部门无法获得最新的信息数据，那么对大企业税收风险的监控工作就很难落实到位。以大型央企中国石油天然气集团公司为例，FMIS系统是该公司自行研发并被广泛应用于该公司各类企业的系统，如果税收管理人员对FMIS系统的功能和结构不太了解，那就很难实施有效的税收管理工作。二是税务信息略有滞后，同时事前防范又困难重重。税收管理部门进行管理主要依据大企业所上报的具体纳税信息和数据，但问题是大企业交易的发生与纳税申报之间还有一个过程，而这个过程不但可能存在税收风险，而且正是这个过程致使税收管理部门没有办法及时、准确、全面地掌握大企业的纳税信息，进而难以进行有效的风险防范。

4.大企业税收专业化管理遇到人才瓶颈

（1）专业税务人才缺失。税务人员是税务部门中的核心变量，是税收征管的主要力量，良好的税务服务体系和税收征管效率与税务人员的素质有着密不可分的关系。就大企业税收而言，因为大企业纳税人的涉税问题比较复杂，日常经营管理环节多、业务量大、交易复杂，企业内部事务专业化分工细致从而更需要较高层次的纳税服务。所以，要想落实对大企业的税收专业化管理，就必须建立相应的高素质人才体系。高素质人才是整个税务系统需要同时掌握税收管理、财会、法律、经济分析、税务审计、行业管理等知识的复合型人才，这样的管理人才在各级税务机关普遍缺失。

对于基层税收管理人员，因为缺乏人才激励机制而导致其工作积极性不高。要想大企业税收管理系统能够顺利高效运行，前提之一是一线的税收管理人员必须恪尽职守、尽职尽责地工作，需要他们去主动了解企业的纳税诉求，从而发现并反馈系统运行中可能存在的问题，进而提高纳税服务的层次。但是在当前的税收管理系统中，业务型人才在职位晋升中并没有优势，这就严重影响了其工作的积极性。

目前，大企业税收管理系统专业人才的培养滞后于大企业人才培养。大企业为了应对市场竞争的需要，会主动对其员工进行持续性的专业培训，使其掌握最新的政策，包括经济、政治等方面。纵观当前整个税务系统的培训体系，其培训效果与大企业相比，有很大的差距。

（2）管理模式和人员结构不适应。第一，由于大企业的组织机构复杂，跨国经营难度大，业务模式复杂，研发创新多等因素，大企业的涉税需求与中小企业相比，差异性超过了共性，这就要求税务机关提供有针对性的服务和管理，但是目前税务机关的人才结构和行政结构却难以满足大企业的这种个性化需求，进而影响了对大企业的税收管理和服务。第二，企业和税务机构征纳双方的智力、人力等方面的资源配备较为悬殊。大企业在生产经营、财务核算和税收筹划等过程中有一定规模的专业团队，并且同时还会聘请会计师、审计师等第三方人员作为其智囊，帮助企业筹划、参谋，而税务机关方面，一般而言却只是几名税务干部管理一户大型企业，没有形成团队的管理合力。第三，相对于大企业本身复杂的管理环节、组织机构、较高的信息化程度和细致的专业化分工等特点，税务部门掌握专业知识和技能的人才较为匮乏，人员数量及综合素质相对于企业来说都存在一定的差距，对大企业的管理和服务力不从心。第四，大企业不但具有以上的优势，同时还在不断进行业务模式创新、技术创新和商业渠道创新等，以应对日益激烈的竞争，从而持续性产生一系列新的税收政策问题，新问题的出现又引致了政策的不确定性，一定程度上加大了大企业自愿遵从的难度。大企业涉及的税收政策较为复杂，在涉税咨询和诉求时需要快捷、确定和可操作性的政策答复、信息服务，但是目前税务部门却缺乏一个权威的政策服务平台，往往需要层层请示之后才能予以答复，影响了对大企业的服务效率和水平。

三、国外大企业税收管理经验借鉴

国际上比较成熟的大企业税收管理机构始建于20世纪90年代。自1994年澳大利亚率先建立大企业与国际税收管理局开始，英国、美国、新西兰、荷兰、日本等国先后建立了此类机构。目前，世界上已有50多个国家和地区设立了专门的大企业税收管理机构。

（一）国外大企业税收管理经验介绍

1.美国的大企业税收管理制度

（1）大企业的界定标准。现今世界各国对大企业纳税人的界定标准各不相同。就美国而言，美国采用的是资产规模的标准。美国的国内收入署 （IRS）将资产规模超过1 000万美元的公司、子公司和合伙公司划定为大中型企业，对其进行专门的管理。而这些大企业又被分为两类：一类是协调行业客户。此类企业是指资产规模非常之大、日常经营业务的类型很多元化、管理的环节多、需要专业的税务审计的超级大型企业，这类企业大概有1 200多家；第二类是一般的大中型企业。大企业税收管理部门负责的纳税人，不仅包括资产规模较大的大中企业，还包括对以下纳税人的税收管理：第一，居住在美国或外国领地的合法永久居民和美国公民；第二，在海外保持自己的财务账目和数据记录的企业；第三，公司和非居民外国人；第四，曾经放弃公民身份并且移居外国的美国人；第五，存在着税收协定问题或其他国际特征的个人。

（2）管理模式和机构设置。美国的大企业税收管理模式采用的是全功能型的集中管理模式，在这种模式下，美国的大企业税收管理机构拥有对大企业税收征管的所有职能，不仅征收税款，还包括税务方面的审计和税务检查。该模式的管理体系实际上是一个非常全面并且集中的管理体系。美国的大中企业税收管理局 （LMSR）将其总部设在华盛顿，各区域内进行分支机构的设立，而对大中型企业的日常税务管理正是由这些分支机构来完成的。

大中企业税收管理局的总部设有局长和副局长，这二者的功能是领导全部的大中型企业税收管理体系，包括项目设立和管理、企业与政府之间的协调联络；同时也在美国的主要城市派驻了按照行业类型而开展业务的基层管理机构，它们直接对总部负责。税收管理机构的人员配备与大中企业税收管理机构所管理的户数及其业务和功能是直接相关的。美国的大企业税收管理人员专业素质水平较高，职员中涵盖了具有专业知识和技能的职业人员，包括财务、经济、计算机、法律等等方面。

（3）大企业管理机构的主要工作职能。美国大企业税收管理部门职能包括税收管理的各个方面，包括那些负责税务部门工作计划的发展和实施，协助大中企业去了解税法并提高其纳税遵从度、评估大中企业的税收风险和开展其他业务。

第一，税收风险评估。大企业的类型不同，税收风险也是不同的。但需要明确，合理有效的税收风险评估是有利于提高大企业的税收遵从度的。此外，加上税收资源有限的原因，税务机关为了能更好地使用现有的税收征管资源，就需要对不同纳税人的税收风险进行度量并且排序。在对风险进行评估时，风险评估的重要环节之一就是风险指标的选择。在进行风险指标选择时，主要是综合各个大中型企业的实际的管理能力和经营能力。

第二，与大企业之间的关系协调。对大企业的税收管理不仅要求税务机关对大企业进行日常的征收管理，还要求税务机关与大企业之间建立一种信任、透明并且相互理解的 “新型关系”，所以，各国的大企业税收管理机构都已经把努力协调与大企业之间的关系作为一个重要目标来实践。从现有的数据来看，各国大都改变了以往的 “填报纳税申报单之后才进行检查”的方式，转向 “通过对于大企业的预先和实时管理”来协调其与大企业的关系。美国的大企业管理部门制定了遵从保证项目，该项目要求国内的收入局和参加该项目的大中企业纳税人进行友好紧密的合作，而税务部门会对大企业进行定时的核查，如果发现问题，就进行鉴定并解决。

（4）大企业管理机构的内部管理。大企业的管理面对的都是较为复杂的交易活动，同时还要处理由于大企业的跨区域交易而产生的税收管辖权问题。所以，要想成为一个合格的税务人员，就必须熟悉财务和税法等专业的技术和知识。所以对大企业的税收管理机构而言，培养并提高税务人员的专业水平是至关重要的。美国的大企业管理部门制定了一些战略和目标来应对这些挑战。第一，明确了大企业的税收管理人员应该具备的素质，制定了培训计划并且按照计划来实施经常性培训。例如美国曾经在一些年份对所有的人员进行了分析财务报表方面的培训。第二，举办研讨会，邀请名人来探讨和解决一些复杂的问题，以及分享国际税收的经验；此外，还为税务人员提供培训的机会，让他们更加清楚各大企业纳税人的经营战略发展变化。

2.英国的大企业税收管理制度

1997年，英国的国内收入局 （IR）建立了大企业服务局 （LBS），目的在于防范大企业和高收入者偷逃税款，有助于纳税人依法履行纳税义务，进而提高税收遵从度，从而保证税收收入。1999年4月，该大企业服务局又进一步扩大，英国征管局的个人所得税处也并到了该局。

1.2.5 Western blot检测PRDM5蛋白表达 于HPV16 E6 shRNA质粒转染后48 h收获各组细胞各约l×106个。蛋白裂解液裂解蛋白，变性，10%SDS-PAGE电泳，湿法转印PVDF膜，TBST漂洗后，5%脱脂奶粉封闭，分别与PRDM5及GAPDH一抗、二抗孵育，ECL显色，胶片曝光应用灰度分析软件分析。

（1）大企业的界定标准。英国对大企业的界定相对而言更为复杂，它是把综合因素作为标准，结合多方面因素，同时考虑了企业的雇员、资本规模、营业收入和管理的复杂程度等相关要素，其具体的标准如下：首先，雇员的人数超过250人的英国企业；其次，雇员的人数少于250人，但营业额超过5 000万欧元或其资产超过4 300万欧元的英国企业；再次，属于国外的跨国集团，集团中的英国雇员人数超过100人的英国企业；最后，营业额超过500万欧元并缴纳所得税的英国商业企业。从以上的标准可以看出，相对于其他国家而言，英国大企业分类标准更加复杂，因此符合标准的大企业大多数都是较大的跨国公司。另外，该国的保险、银行、证券和地方金融机构等具有复杂管理特征的金融类企业一般也都被纳入大企业的税收管理范围。

（2）大企业税收管理机构的主要工作职能。英国的大企业税收管理局首先对大企业纳税人进行税收风险评估，然后按照企业规模的不同来确定不同的税务处理方式，其所评估到的税收风险主要包括以下几个方面：首先，纳税人的税收遵从态度；其次，税务机构与大企业纳税人之间的关系对纳税人税务遵从造成的影响程度；最后，由于税法的缺陷或不足而造成的税款流失风险、延期纳税风险或者应缴未缴的税款、由于税收筹划安排而引起的税款流失风险等等。

3.澳大利亚的大企业税收管理制度

（1）大企业的界定标准。澳大利亚采用规模标准和行业标准，大企业纳税人的标准包括以下两个：一是年营业额达到2.5亿澳元以上的单一企业和经济集团；二是保险公司、银行等金融机构。

（2）管理模式和机构设置。澳大利亚是全功能型的管理模式，大企业的管理部门主要负责企业所得税和 “极其富有个人”的个人所得税的征收管理，主要包括纳税人服务、业务咨询、有限征收监控、协定谈判、收入预测、政策法规工作、审计以及政策研究等。该国的大企业税收管理采用的是特定的业务类型和行业类型相结合的形式，这就使得税务管理机构可以对不同行业的纳税人，以及特定的税收问题进行较为密切的关注，还进一步优化了税收的征管资源。

（二）国外大企业税收管理经验对我国的启示

从现有各国针对大企业的专门税收征收管理的实践过程来看，对大企业进行专门税收征收管理的主要做法和基本经验归纳为以下六个方面：

1.有明确的大企业认定标准

虽然各国对于大企业的认定标准并不统一，但各国都有自己明确的标准。从总体上来看，世界各国对大企业的界定标准主要分为两种：定量和定性。其中定量标准主要是依据企业的资产、营业额和雇员人数等划分；而定性标准则主要是考虑了行业的特点、税收管理的复杂性及国际化的背景等多方面因素。目前，世界上大多数国家采用的是定量标准，而定量标准又可以细分为“单一定量标准”和 “复合定量标准”。单一即只采用一个标准，例如美国采用了资产规模；复合即参照多个指标，例如英国。至于具体是选择 “单一定量标准”还是“复合定量标准”，则是根据各国不同的国情来确定。但无论标准如何，标准是什么，标准都是明确的，而不是随机或者抽取定点联系的企业。

2.机构设置采用 “行业+地域”模式

从英美情况来看，其在机构设置上采用了相似的模式，即都是在全国设立一个总的大企业管理机构，对全国的大企业税收进行统筹管理，然后在总机构之下设立分局，分局的设立依据各国的国情而定，可以是按照行业类型来设置，也可以是按照特定的业务类型来设置。分局设立以后，继续设置特定的小组来对分局进行补充，将小组派往地方行业较为集中或者业务较为集中的地区。这样自上而下进行垂直管理，形成一个完整的大企业税收管理系统，对大企业的税收进行专业化管理，提供专业化纳税服务，有效地提高了征管效率。

3.大部分采用全功能型的税务管理模式

各国的大企业税收管理模式大部分都是全功能型的集中管理模式，其大企业税务管理机构拥有对大企业进行税收征管的全部职能。由税务管理机构对大企业的涉税事项进行综合接管、全面负责。从税种选择方面来看，各国大企业税收管理机构会首选公司所得税及大企业雇员的个人所得税。从一些发达国家的税收管理演变来看，全功能型的大企业税务管理机构也是从单一的审计功能型机构演变而来的。

4.内部管理机构有明确的工作职能

（1）管理大企业的税收风险。从管理难度上看，大企业的公司治理结构和财务结构都趋于复杂化，并且它们都倾向于建立自己的税收筹划策略，规避税收风险。然而，这也带来了大量的遵从风险，税务部门进行有效的风险评估必不可少。税收风险管理的目标是确定、分析纳税人风险并确定风险等级排序，保证有效率地使用税务局资源。通过建立风险指标体系，对大企业进行风险评估，查找风险点，降低税收风险。

（2）对大企业进行事前风险控制。大企业的税收管理环节非常复杂，这就对税务机关提出了很大的挑战，要求税务机关不仅在风险发生之后进行控制，还要在风险发生之前和风险发生的过程中进行防御和抵抗。国际上一部分国家在大企业填报纳税申报单后不进行检查，而是对大企业 “实时”评估风险，进而解决遵从问题，这样就大大降低了税收管理的不确定性。

（3）分行业对大企业进行分类管理。大多数国家在设立总的机构对大企业进行管理以后，会按照行业设置分局，来管理各行业的大企业涉税事务。对于在某一地区过于集中的行业，还会设置专门的税务小组进行行业管理。而对大企业依据行业来进行分类管理，不仅有利于找到行业内存在的通病问题，更有利于针对这一共同存在的问题进行有效的针对性的解决。各国对税收管理的实践已经证明，对大企业进行分行业管理的方法是切实可行的。

（4）建立与大企业的协商机制。各国在大企业税收管理过程中，不仅对管理过程较为关注，而且非常注重税务机关与大企业的互动关系。税务机关应该从大企业的纳税需求出发，积极主动地建立与大企业的协调机制，才可以有效降低企业风险，提高大企业的税收遵从度。

5.有效的人才培养和激励

大企业的税收管理是一项复杂性的工作，因此要求税务机关工作人员具备较高的专业技能，有针对性地完成大企业税收管理问题。综合他国经验来看，大部分的工作组不只包括税务人员，还包括很多领域的专家，包括计算机专家、经济学家、工程师、法律专家等。而对于税务人员，不仅有很高的专业要求，还会对其实施一系列的培训和实践计划，在实践中提高其处理大企业复杂的涉税问题的能力。

四、实现我国大企业税收管理现代化的建议

（一）确立大企业的选择标准

确定大企业的选择标准是对大企业进行专业化管理的前提。从世界各国税收管理的实践来看，大部分发达国家对大企业进行专业化管理的首要目标是对大企业进行税收风险管理，提高其纳税遵从度；而发展中国家的初衷则是确保大企业的税收收入。我国经济正处在转轨期，区域经济发展极其不平衡，大企业多为资源型、垄断型的央企，同时具有发达国家和发展中国家的双重特征。因此，我国的大企业在制定标准方面，应该既考虑到全国性的统一，也应该考虑到地方性的差异，将统一性和差异性相结合，既设立国家标准，又设立地方标准。国家税务总局负责制定国家标准，对于符合标准的大企业，国家税务总局进行直接管理。国家税务总局对地方标准提出指导意见，具体标准的制定由地方机构负责。对于大企业标准的设定应该循序渐进，由省级首先进行摸索，然后在此基础上进行总结，探索出国家级的大企业标准。就省级标准而言，如果大企业的数量不够多，可以采用两手推进的办法，一方面制定统一标准选择大企业；另一方面各省从不符合大企业标准的纳税人中，与实际相结合确定一些大企业。

（二）明确大企业管理机构的职责权限

我国目前的大企业管理机构严格说来，属于有限功能型的管理模式，因为我国的税务机构并不是一个纳税咨询和辅导、纳税申报和税款征收、税务审计和强制执行等所有纳税服务和执法功能都集中在一起的机构，而是只履行了其中的部分职责。想要对大企业管理机构的职责进行明确，首先需要对大企业税收管理机构和其他税收管理部门之间的职责权限进行明确。我国目前的大企业税收管理机构的有限职能，主要是提供纳税服务和纳税评估等工作，这样的工作职能和稽查局或者纳税服务司等其他的税收管理部门之间有重叠和交叉，有时会发生不必要的冲突。为了彻底解决这个问题，应该采用全职能模式，把我国的大企业税收管理机构发展成为一个集征收、稽查、服务和管理于一体的全职能的大企业管理机构。

（三）合理设置大企业税务管理机构

目前，我国大企业税收管理机构的设置是按照国家税务总局、省 （市）局、地 （市）局三个层级加以规定的，一方面体现了大企业整个管理机构设置的实际情况；另一方面兼顾了大企业税收管理机构职能的需要。对于具体的机构设置，笔者认为，应该在坚持这个三层级的基础上，允许各省市依据各自情况，灵活变通。对于大企业少同时又主要集中于资源性、垄断性行业的西部地区，可以相应地减少管理层级，由省局来设立大企业税收管理机构直接管理，如果需要的话也可以派税务人员常驻；而对于发达的东南地区来说，考虑到当地的大企业部分可能会分布到县级，大企业税收管理机构就可以适当延伸到县级。

（四）协助大企业建立税收风险的内控机制

搜集企业信息并通过这些信息识别企业面临的税收风险，对大企业的税收风险进行评估，针对企业的税收风险进行应对。识别出大企业的税收风险以后，对于威胁性较小的，税务机关应以服务为主，让企业自行处理。对于较有威胁性的，税务机关则应该协助企业发现并改进，并帮助其改善内控系统。而对于最高风险的企业，税务机关就应该对其进行重点管理，必要时采取严肃手段处理。税务机关应加强与大企业的沟通，将其评估的企业纳税风险，及时反馈给企业，协助企业对其税收风险内控机制进行改进和加强。

（五）推进大企业税收管理网络信息平台建设

大企业的税收管理机关要通过组织联席会等形式，加强税务机关与大企业之间的沟通，探讨大企业税收风险管理的工作流程和涉税诉求的办理，税务机关发现业务需求，进而开发软件并尽快将软件进行应用。大企业报送信息的内容和格式必须进行规范化，从而形成更为完善的大企业信息库。信息库形成以后，国家税务机关应该以信息库为依据，对大企业当期申报的资料进行及时更新，以便于总局的大企业管理机关在需要的时候可以直接抽取所有大企业的纳税申报信息。此外，大企业税收管理机关还要收集各行业信息，以应对行业管理的需要，更好地为分行业管理提供详细、准确的数据依据。

（六）建立大企业税收管理的专业化人才队伍

大企业的税收管理有着特殊的复杂性和高难度性，这就决定了对大企业税收管理人员的要求也更高，不仅要经验丰富，还要有较高的专业技能。要按照大企业税收管理部门的独特要求，引进、调配然后加以培训一批精通财会、英语、法律、计算机等各学科知识的高素质专业人才或者综合性人才，并利用良好的培训和待遇机制，防止人才的流失。同时，还要针对分行业的情况，建立分行业的专业化管理团队，利用专业人才库，为其提供各方面的专业支持。另外，有需要的话，也可以聘请经济学、法学、金融学等方面的专家提供适时的外部支持和援助。