国外社会组织参与居家养老服务的典型经验及借鉴

国外社会组织参与居家养老服务的典型经验及借鉴

李长远

(甘肃政法学院 公共管理学院，甘肃 兰州 730070)

摘要：发达国家社会组织是养老服务递送与管理中的主要力量，而且地位与作用越来越重要，在居家养老服务中的角色已经由服务承接者向合作治理者转变。发达国家社会组织参与居家养老服务的典型经验包括：政府为社会组织参与居家养老服务营造了平等参与、公平竞争的市场氛围；政府财政资助发挥了至关重要的引导和支持作用;完整的评估体系；健全的养老服务人才培养和输送机制。发达国家促进社会组织参与居家养老服务的经验对我国具有重要借鉴意义。

关键词：社会组织；居家养老服务；典型经验

收稿日期：2015-10-21

作者简介：李长远(1982-)，男，河南南阳人，甘肃政法学院公共管理学院讲师，主要从事社会保障理论与政策研究。

中图分类号：D731.3文献标识码：A

社会组织在提供居家养老服务具有自身独特的优势，能有效的避免政府失灵、市场失灵和家庭失灵，发达国家的经验表明，社会组织是养老服务递送与管理中的主要力量，而且地位与作用越来越重要。在居家养老服务供给体系中，社会组织作为居家养老服务的供给主体，它接受政府委托，不仅提供具体的服务，而且及时对新的服务需求作出回应。德国60%以上的居家养老服务是由社会组织提供的，美国社会组织所提供的居家养老服务占服务总量的56%，[1](P281)在日本，各类型的社会组织承担了社会所提供的各项养老服务80%以上。[2]目前，我国社会组织普遍比较弱小，社会组织参与居家养老服务的广度和深度都非常有限，“他山之石，可以攻玉”，发达国家促进社会组织参与居家养老服务的经验对我国具有重要借鉴意义。

一、社会组织参与居家养老服务的理论逻辑及角色定位

(一)社会组织参与居家养老服务的理论逻辑

1、社会组织参与居家养老服务的理论基础：福利多元主义

福利多元主义超越了传统国家与市场的二分法，强调多元力量介入和参与到福利服务的规则制定和服务输送。“福利多元主义”的概念最早出现在1978年的英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》中，沃尔芬德(J. Wollenden)主张把志愿组织也纳入到社会福利的供给者行列，实现福利供的多元。[3]福利多元主义的福利供给主体界定经历了从三元到四元的扩展。罗斯(R. Rose)认为社会福利来源于国家、市场和家庭三个部门，也称为“福利三角”[4]约翰逊(Johnson，N)主张采用四元划分的方法，在罗斯(R. Rose)提出的福利三元主体的基础上加入了志愿组织这一主体，即非营利机构、互助组织、社区等组织。[5]鉴于市场福利失败以及福利国家的失败，福利多元主义逐步成为福利服务供给的主流趋势。

福利多元主义在理论上论证了社会组织参与福利治理的合理性，为社会组织参与居家养老服务供给提供了重要依据。福利多元主义为居家养老服务的提供和传输提供了新思路，居家养老服务要实现供给主体的多元化和分权化，需要家庭、国家、市场与社会组织四方共同作出努力，社会组织需要从幕后走到了前台，由补充角色转变为主要服务供给者之一。

2、社会组织参与居家养老服务生产的优势：基于比较优势理论的分析

英国社会政策学家格伦内斯特和比尔斯(Howard Ulennerster&David Billis)的“比较优势理论”，论述了包括社会组织在内的第三部门比公共部门和私营部门提供公共服务更具比较优势，在于其“特别含糊且混合的结构”。[6]与行为模式固化的公共部门和私营部门相比，社会组织结构非官僚化，资金来源、工作人员多元化，社会组织的模糊性具有一种“全包括”或“大拿”的性质，即公共部门和营利性部门有的我全有，公共部门和营利性部门没有的我也有，社会组织的模糊性成了正而的影响因素。在具体的组织行为过程中，与此相关的结构和功能弹性的范围很大，绝对的非行政化和绝对的非市场化。戴维·奥斯本和特德·盖布勒进一步指出社会组织在提供微利、需要专业的方法、对人的关心的日托、咨询、护理等养老服务方面具有优势，上述养老服务领域恰恰是政府组织和企业组织的劣势所在。[7](P327-328)社会组织具有的非营利性、志愿性、自治性、以最小成本取得最大效益的观念，在生产同时具备目标公益、内容弹性、情感注入和绩效取向等特征的居家养老服务方面具有优势，可以纠正和补偿政府失灵、市场失灵和家庭失灵。

(二)社会组织参与居家养老服务的角色定位：由服务承接者向合作治理者转变

1、社会组织是居家养老服务的承接者

20世纪70年以来，在新公共管理和公共治理理念的影响下，西方福利国家开始对福利体制进行改革，福利私有化和混合福利成为改革的方向，社会组织作为福利私有化的工具和混合福利中重要的福利服务提供者，被视为政府的合作与协商的对象。政府与社会组织建立平等的“合作伙伴”关系己经成为福利国家改革的重要方式，政社新型的合作伙伴关系主要体现在政府提供福利服务的资金，由社会组织具体提供福利服务。社会组织作为服务代理方，通过竞标的方式向政府承包各种养老服务项目和活动，安排合适的服务递送者为服务对象提供全方位的上门服务，审定服务对象及确定服务内容，根据政府设定的标准，进行逐户上门审核，依据老年人的身体自理能力和家庭经济状况，确定政府购买服务对象、享受顺序及补贴标准。服务内容具体包括日常生活照料、精神慰藉、中介、医疗保健、康复等，由老年人和居家养老服务员根据需要协商确定。

2、社会组织由居家养老服务承接者向合作治理者转变

居家养老服务中政府与社会组织的合作治理是指双方为解决服务的供给问题而彼此交换和共享各自资源的治理模式。在合作治理过程中，社会组织不再仅仅扮演直接养老服务提供的角色，而且通过发挥其影响力与政府共同参与居家养老服务的决策、咨询、实施、评价与监督，政府与社会组织是相互代理或相互代表的关系。[8]社会组织参与居家养老服务供给形成了有较为稳固持久的机制，主要是以“政府购买，社会组织提供服务”的形式来实现的。

社会组织作为服务递送者和管理者，接受政府委托，不仅提供具体服务，而且参与服务的管理。主要表现在三个方面：一是，参与政策制订。社会组织利用其在发现潜在养老需求、确定受益对象、服务项目设计、服务供给、服务质量、服务绩效评估等方面的专业优势，通过呼吁、表达、咨询、协商和评议等制度化渠道参与养老服务政策的制定，影响服务的实际供给过程，包括其服务对象、种类、数量、质量等。James M. Ferris将社会组织分为政策推促的社会组织、实施政策的社会组织和公民的社会组织三类，这一分类充分体现了社会组织在影响公共政策和实际治理过程的地位与作用。[9]二是，服务质量监督及绩效评估。社会组织对养老服务员工作过程进行全方位、全过程跟踪监督，收集实际享受者的服务需求及反馈意见，掌握第一手的动态资料。三是，有效整合和利用社会资源。通过对服务递送者专业化、系统化的入职培训，提高其服务的意识与服务技能，组建志愿者团队，将有分散的志愿者织起来，推进社会力量深度参与居家养老服务工作。

二、发达国家社会组织参与居家养老服务的典型经验

(一)环境基础：平等参与、公平竞争的市场氛围，大量承接服务的社会组织的存在

政府为社会组织参与居家养老服务营造了平等参与、公平竞争的市场氛围。政府购买服务是社会组织参与居家养老的一种重要载体，其核心是引入竞争机制，利用市场机制实现提高服务质量和降低服务成本的目标。[10](P131)在发达国家中，英国于1979年率先进行购买服务的探索，在养老服务供给中引入竟争机制，1989年英国政府颁布《关心人民》白皮书，规定老年照顾领域都要实行政府购买服务，政府角色由服务提供者逐渐向授权者转变，鼓励社会组织参与老年照顾。此后，美国、新西兰、加拿大等国相继推行了政府购买公共服务，打破了政府垄断供给公共服务的状况。发达国家政府购买服务的重要特征是采取公开竞标的方式来选择服务承接方，有资质的社会组织均可参与购买服务的竞标，社会组织之间通过市场竞争获取政府购买合同，通过竞争使服务专业、质量高的社会组织进入并停留在这个市场中，为社会组织参与居家养老服务和培养更具专业性的社会组织提供了契机。以日本为例，在20世纪末放开了居家养老服务的市场，放宽了对供给主体的规定，允许各类非营利组织和营利组织参与照顾服务，实现了居家养老服务提供者的确定由行政计划到市场竞争的转变。[11]

发达国家能够顺利推行购买居家养老服务，还得益于基层社区存在大量的能够提供养老服务的社会服务机构。以美国为例，1977—1987年，美国居家养老服务机构增长了45%，日托服务机构增长了80%，为契约化、竞争性购买居家养老服务提供了前提条件。[12](P66-67)德国每千人拥有7个社会组织，大体上与美国相当，在1970年至1990年间，西德社会组织雇员迅速增加，占全部雇员总人数的比例翻了一番，为社会组织承接居家养老服务提供了可能。[13]西方发达国家在一个区域内能够提供居家养老服务的已有的和潜在社会组织通常不只一个，社会组织之间通过市场竞争获取政府的财政资助、吸引持有服务券的老年人、接受社会捐赠及招募志愿者。

(二)资金保障：政府财政资助发挥了至关重要的引导和支持作用

社会组织参与居家养老服务有赖于充足的资金，资金缺乏是居家养老服务供给中社会组织普遍失灵的重要原因。西方发达国家社会组织普遍具有完善的资金保障制度，有效提高了社会组织参与居家养老服务递送与管理的积极性。从世界范围来看，社会组织主要通过政府资助、慈善捐赠、经营性收入三种途径获取资金，但上述三种资金来源对各国社会组织的重要性不尽相同。美国社会组织运行费用中来自政府资助的占38%，在居家照顾中，政府资助占到50%，服务收费及会费占总收入29. 6%，捐赠收入占21.3%。[12](P249)德国社会组织的资金来源中来自政府资助占近三分之二，服务收费占不到三分之一，捐赠收入仅占3.4%。[13]比利时社会组织的收入中，有大约76.5%来自于公共部门，18.7%来自于服务收入和会费，4. 8 %来自于私人捐赠。[14]从发达国家社会组织运行费用来源看，虽然服务收费和私人捐赠扮演着同重要的作用，但是来自公共部门的支持的资金占相当比重。

政府的财政资助对社会组织参与居家养老服务发挥着至关重要的引导和支持作用。考察国外实践，政府资助社会组织的形式是多样化的，主要有直接拨款、购买服务、税收优惠、奖励等形式。政府的直接拨款通常是由各级政府或者政府的一个专门机构直接分配的，例如在英国、德国、波兰，各级政府主要负责将资金分配给提供居家养老服务的社会组织；在匈牙利、丹麦，社会事务部承担对社会组织的拨款责任。[15]政府资助资金主要来自于政府财政预算、固定税源构成的专项基金和彩票收入等等。为了鼓励社会组织参与居家养老服务的供给，各国政府通过各种形式的购买服务为其提供资金支持。1990年，英国颁布了《国民健康服务和社区照顾法案》，规定在社区照顾中实行政府购买服务，政府对社会组织拨款的85%要用于向其购买公共服务。[16]

(三)质量保证：科学合理的评估体系

西方发达国家普遍建立了一套完整的评估体系，对社会组织递送与管理养老服务的过程和绩效进行评价与监督，有效确保了服务的质量和政府购买服务的效果。

第一，建立了聚焦结果的评估指标体系。由于养老服务具有无形性、经验性、异质性及生产与消费的难以分割性等特性，西方发达国家对养老服务的质量评价指标体系普遍以服务结果指标体系为主，评估指标具体包括服务投入产出的比率、服务接受者的满意程度、服务质量等方面。根据评估结果，对承接服务的社会组织进行奖惩并决定其是否退出，并将政府购买服务的财政资助额度与社会组织提供服务的效率、水平和质量相匹配。为了保障其购买服务的质量，英国社会服务检查委员会建立了质量评价指标体系(PAF)和星级制度，实行对服务接受者的强制性调查机制，评价指标系统注重服务接受者的经验调查结果，综合检查数据、管理的持续绩效、服务对象的满意度及投诉等指标，测度社会组织的服务绩效，从而确定社会组织的星级标准(0—3星)。[17]

第二，建立了第三方评估机制。西方发达国家在养老服务领域较早引入第三方评估，发挥第三方组织在评估中的功能优势。第三方的评价主体一般为专业的评价机构和研究所，主要职责包括制定指标体系、设计评估标准、组织评估及分析评估结果等。美国对居家养老服务补贴的工作主要由第三方组织完成，第三方评估组织主要由社工护理、医疗卫生、理疗服务等领域的专业组织和专业人士组成。美国学者Simona Ponea和Adina Plugaru主张在社区养老护理中心中设立第三方监督者职位，实现对居家养老服务的专家型社会服务监督，提升养老服务的治理水平。[18]英国的政府购买居家养老服务的合同由第三方组织国家志愿组织委员会(NCVO)负责管理，监督双方是否存在违背协议的行为和社会组织提供服务的过程，提出调整建议。[19]

第三，建立了基于评价伙伴关系的评估制度。发达国家对社会组织的的绩效评估没有简单停留在代理层面，即考察作为服务代理方的社会组织是否按照成本节省原则提供服务，而是建立了基于伙伴关系的绩效评估，考察作为服务代理方的社会组织是否使得政社伙伴关系运行良好，对责任分担、信息沟通、合作意愿进行评估。基于伙伴关系的绩效评估不仅持续改善了组织结果，而且增加了伙伴的责任。[20]

(四)人才支持：完善的养老服务人才培养和输送机制

社会组织所提供的居家养老服务质量、绩效以及服务对象的满意度很大程度上取决于自身的人力资源的效能，即取决于其是否拥有高素质的管理人才及员工队伍。

第一，建立了完善的养老服务专业人才培养体系。发达国家在推行居家养老服务的过程中，普遍建立了一套完善的社会工作人才培养和输送机制，职业化、专业化的人才队伍日益庞大，确保了居家养老服务服务的有效供给。社会工作者不仅能够为老年人提供基本的生活照料和日常护理，而且在心理健康、医疗康复等服务中拥有专业优势。大规模地引入具备社会工作专业背景及技巧的养老服务管理人才及员工，实现了居家养老服务的快速发展。在英国，社会工作扮演着直接提供服务的角色，成为福利服务供给的重要支柱，被称作“第六只手”，政府和社会组织聘用了大量的社会工作者提供福利服务，社会工作者在社区照顾资格评定中具有优先权。[21]

第二，建立了严格的服务人员资格认证和职业培训体系。以日本为例，根据养老服务涉及到的医疗、护理、康复、预防及心理等多学科内容，建立分类科学的护理服务人员职业资格认证制度。从事老年护理服务的福利护理员需要进行两年专业培训，通过国家统一的资格考试后方可上岗。截止到2010年底，将近90万人通过了护理福社士资格认证，与需要护理人口之比为32:1，基本满足了发展专业养老服务的要求。[22]德国则通过建立网络化的社会组织职业培训资源，利用自上而下、层级清晰的伞状组织培训项目，为养老服务人员提供了形式多样的培训资源和服务。[23]完善的职业培训和职业生涯规划，使从事居家养老服务的人员看到了自己职业的发展方向和前途，保证了工作的积极性和职业的稳定性。

三、发达国家社会组织参与居家养老服务的经验对我国的启示

(一)推进政府购买居家养老服务，营造竞争性的市场氛围

当前我国社会组织承接居家养老服务以非竞争参与方式为主。政府作为项目发包方(购买方)没有采取公开招投标竞争方式，从众多独立平等的社会组织中选择服务代理人，而是采取政府直接指定非营利组织作为承接者。作为承接者的社会组织并非独立的主体，社会组织是政府为了推进购买居家养老服务自上而下推动产生的。政府部门多选择内生型的非营利组织来承接居家养老服务，确保服务供给的可控性，我国的政府购买居家养老服务有形式化和内部化购买的趋势。[24]

从内部购买、定向购买向竞争性、契约化购买转变。借鉴西方发达国家，开放居家养老服务的市场，以政府购买服务的方式将独立性、专业化社会组织引入居家养老领域。政府通过公开询价、公开招标等方式选择最有利于其效益最大化的社会组织提供服务，打破内部化、依附性社会组织的垄断性地位，促进社会组织以竞争性方式承接居家养老服务。明确社会组织作为服务承接方是自主经营、自负盈亏的法人组织，依靠民间社会力量自发“自下而上”成立。确定服务购买双方平等的契约关系，在平等互利的条件下共同签订购买服务合同，按照购买合同承担各自责任和义务，使合约精神在整个购买过程中得以充分地贯彻。通过向服务受益者发放养老服务券的方式促进市场竞争，由老年人凭服务券自行选择提供居家养老服务的社会组织，不仅可以增加养老服务受益者的自由选择全，而且可以提升养老服务的供给效率和质量。

(二)确立政府财政支持为社会组织的主导资金来源，加大支持力度

目前，我国社会组织普遍弱小，资金缺乏是我国社会组织参与居家养老的较大障碍。[25]政府财政支持缺乏明确规范和约束，尚未被纳入政府财政预算范围，在投入规模、各级政府的分担比例和责任范围等方面缺乏制度保障，很多社会组织资金的来源具有偶然性。不同社会组织获得政府资助的机会和力度不均等，内部生成、依附性社会组织比独立性社会组织更容易获得政府的财政支持。

根据发达国家经验，政府财政支持为社会组织的主导资金来源，至少应该达到社会组织经费来源的50%以上。修订《政府采购法实施条例》，将政府购买公共服务项目列入服务采购的范围，改进预算管理制度，将政府购买居家养老服务的资金列入各级财政预算和部门预算，政府购买服务计划与预算编制和绩效评估紧密结合，推进政府购买居家养老服务的制度化有效实施。政府可以从两个方面加大对社会组织参与居家养老服务的支持力度，一方面，通过政府购买居家养老服务、财政拨款、津贴、补助等方式为社会组织提供直接资金支持；另一方，通过免费或低价为社会组织提供或出租活动场所、办公场地，税费减免、贷款贴息等为社会组织提供间接支持。改革福利彩票发行和使用体制，明确规定将民政部门使用的福彩公益金支持居家养老服务的范围和标准，增加区级民政部门对福彩资金的使用权限、额度。

(三)建立聚焦于服务效果的评价指标体系和第三方评估制度

社会组织作为居家养老服务承接方，它的履约情况和行为规范直接决定了居家养老服务的质量和购买服务的效果，因此，在居家养老服务的监督与评估机制中，社会组织是主要的被监督与评估的对象。[26]目前我国对社会组织的评估缺少系统性，政府与社会组织有着千丝万缕的联系，行政化的评估往往流于形式，难以保证社会组织提供养老服务的质量和效率。

第一，建立聚焦于服务效果的评价指标系统。我国现有定量评价指标体系较重视人员配置、资金投入、服务设施配置、服务价格、管理技能、参与案例等方面，对服务具体的实施效果、效益评价不足。就养老服务评估而言，服务效果的评估尤为重要，服务效果估又以被服务者的满意程度评估最为重要，重视实际享受者的反馈意见，建立服务享受者的投诉和社会公众监督机制，及时发现、解决问题，确保服务质量。同时，根据评估结果，建立类似于英国的服务者星级制度、服务信用评价体系和社会评价体系，评定其服务质量的级别，为政府购买服务决策提供依据和参考。

第二，建立第三方评估制度。第三方评估的权威性和专业性被认为是保证服务需求方的满意度和评估结果公正的基础，虽然有些成效，但目前我国对社会组织的第三方评估缺乏法律依据和强制性，独立性、专业性和公信力普遍不足。推进第三方评估参与养老服务的评估，需要完善第三方评估的法律保障制度，在《老年人权益保障法》及政府购买养老服务的相关政策细则中明确第三方评估的法律地位，提升第三方评估的必要性和规范性。借鉴发达国家的经验，放宽第三方评估主体资质条件，广泛吸纳独立性、专业性、享有良好声誉的非营利组织、审计组织、会计师事务所等参与养老服务评估。建立健全第三方评估信息披露机制和结果动态发布机制，科学设置和规范信息披露的操作规范、发布流程、发布渠道等方面，建立社会组织信用记录和第三方评估机构的信息资源库，方便居家养老服务利益相关者查询和监督。

(四)建立完善的社会工作人才培养体系和资格认证制度

从国际经验来看，职业化、专业化的养老服务员工队伍是高品质养老服务的重要保证，但是我国承接居家养老服务的社会组织的专业服务人员短缺、学历低、年龄大、专业知识和专业技能缺乏、薪酬水平低、专业性与职业化不足，使社会组织在居家养老服务中难以发挥应有的服务递送与管理的职能。

第一，建立与完善社会工作人才培养体系。在社会组织和居家养老服务中大规模地引入社会工作者参与其中，是实现社会组织和居家养老服务专业化及快速发展的最佳选择。[27]目前，我国社会工作教育与发达国家相比，还有较大的差距，专业社会工作人员的供给与社会组织人才需求之间矛盾突出，居家养老服务与社会工作的结合还不够紧密。因此各高校应迅速回应社会工作快速发展的需要，大力发展社会工作、护理学、社会管理等专业教育，提高人才培养质量，为社会组织和居家养老服务输送职业化、专业化社工队伍，鼓励社会组织聘用社会工作专业毕业生，充实居家养老服务队伍。

第二，积极推进居家养老服务人员职业培训和资格认证制度。社会组织应聘请相应的专家、学者，对现有养老服务从业人员进行系统的、专业的社工价值理念、知识、技能、方法培训，或选送服务人员接受正规社工教育。借鉴西方国家，将养老护理员分为初、中、高级和技师四个等级，一方面，为护理人员的职业化、专业化提供具体的行业规范，另一方面，为护理人员提供晋升的职业发展空间。养老服务从业人员必须参加政府举办的相关资格考试，实行持证上岗。政府建立相应的人才支持体系，建立养老服务从业人员的职称评定、晋升等制度，拓宽其职称晋升、职业发展空间，借鉴西方发达国家经验，政府通过设立专门补助金或通过财政预算，对从业人员工资给予补贴，解决专职工作人员在户口、档案管理、职称、社会保险等方而的问题，从而提供其工资待遇、职业稳定性和社会声望，引导和激励专业技能人员进入社会组织从事养老服务工作。

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(致谢:本文得到甘肃省高等学校科研项目“老龄化背景下甘肃省居家养老服务政策支持体系研究”(2015B-077)资助,特此表示感谢。)

The Experience from Social Organizations Joining Home-based

Care Service in Foreign Countries

Li Changyuan

(School of Public Administration, Gansu Political Science and Law College, Lanzhou 730070, China)

Abstract:Social organizations are the main force in the service delivery and management of the elderly care service, and their role in the home-based care service has been changed from service provider to the cooperative governance. The typical experience of social organizations joining home-based care services in the developed countries is as follows: the government has created environment for equal participation and fair competition in home-based care service; government financial aid plays a vital role in guiding and supporting; complete assessment system; a sound pension service personnel training and delivery mechanism. The experience of the developed countries to promote the participation of social organizations in home-based care service is beneficial to our country.

Key words: social organizations; home-based care service; typical experience

责任编辑：鞠德峰