欧盟碳排放权交易法律制度的变革及对我国的启示

欧盟碳排放权交易法律制度的变革及对我国的启示

郝海青1毛建民2

(1.青岛大学 法学院，山东 青岛 266071；2.青岛产权交易所，山东 青岛 266100)

摘要：欧盟碳排放权交易机制是国际上最成熟、最有示范效应的排放交易机制，其法律制度在十年的运行中不断完善修订，第三阶段的改革尤其重大，包括监管机制、总量限制与初始分配机制、注册登记制度、监测、报告和核查机制等方面。目前我国碳交易立法层级不高，缺乏可操作性，深入分析欧盟改革的原因、机理和主要制度能对我国提供重要的启示。我国在构建全国碳交易市场时，应借鉴欧盟经验，完善立法体系，推进重点制度的建设。

关键词：欧盟；碳排放权交易；法律制度；改革

收稿日期：2015-09-15

基金项目：国家社会科学

作者简介：郝海青(1975-)，女，山东德州人，青岛大学法学院讲师，主要从事国际经济法与环境法研究。

中图分类号：D996文献标识码：A

气候变化是当今社会的重大全球性环境问题，而减少温室气体排放又关系到国家的经济发展，因此世界各国都在关注并致力于解决碳排放问题，碳排放权交易制度是一个被证明了能行之有效地减少碳排放的经济手段。欧盟碳交易市场是国际上最早成立，也是规模最大的碳市场，欧盟碳排放权交易机制经历了十年的发展，是世界上最成熟的排放交易机制，三个阶段的法律制度随着交易机制的演进而逐步完善，对各个国家及区域碳交易制度的构建具有强有力的示范效应。而且2015年6月29日我国与欧盟发布了新的《中欧气候变化联合声明》，将继续加强应对气候变化行动方面的合作，并在第九条第五款明确提出：“进一步加强中欧碳市场方面的双边合作，并共同研究碳排放交易相关问题”，[1]可以看出，中欧都非常重视碳排放权交易制度的建设，共同研究相关问题是合作的一个重要方面。因此，我国应当深入研究欧盟碳排放权交易制度，并借鉴其经验，推进中欧碳市场的合作。

一、欧盟碳排放权交易法律制度的变革

欧盟碳排放权交易机制始建于2005年，现已走过三个阶段，其法律制度随着前一阶段运行经验与教训的总结而日臻完善，主要包括适用范围、立法模式、监管机制、总量限制与初始分配机制、注册登记制度、监测、报告和核查机制等。欧盟在这三个阶段的制度设计是循序渐进的，符合其发展规律，从起步试验到部分修订，再到深度改革，每一步变革都是欧盟汲取运行中的教训，管理理念趋向科学化和智能化的体现。

(一)适用范围

欧盟实施交易机制的三个阶段是循序渐进的。第一阶段是2005年1月1日至2007年12月31日，在这个阶段的目标主要是积累经验，保证碳交易市场的开局顺畅。因此只涵盖了二氧化碳一种温室气体，纳入行业也仅有能源行业和生产性产业，例如石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业、玻璃行业、陶瓷业、造纸业等，合计二氧化碳排放量占总量的50%。

第二阶段是2008年1月1日至2012年12月31日，与《京都议定书》第一承诺期一致，意味着欧盟的目标是通过排放交易机制，正式履行《京都议定书》设定的强制减排义务。欧盟出台了新的指令，修改完善了排放交易机制的规则，使其更加符合实践的操作要求，透明、简便、易执行。欧盟的交易平台科学，规则简明，吸引了更多的国家加入，除了27个欧盟成员国，冰岛、挪威和列支敦士登三个非欧盟成员的欧洲国家也自愿加入欧盟碳排放权交易机制。2009年欧盟新指令将航空业纳入排放交易体系，成为这一阶段最大的创新，也是各国争议的焦点，2012年欧盟宣布对进出欧盟机场的所有航空公司设定碳排放额，这引起了全球其他国家强烈的抵制，现已暂停。

第三阶段是2013年1月1日至2020年12月31日，在全球碳市场低迷的情况下，欧盟排放交易机制坚定地步入第三阶段，进行全方位的改革，扩大体系涵盖的范围，增加了化工业、铝业、制氨等行业的排放企业。管制的温室气体种类也从单纯的二氧化碳扩大到氧化亚氮和全氟化碳。碳捕获、封存和运输机制成为新的减排手段。同时，也提高企业加入的门槛，排除了一些排放量过小的企业和技术单位，从而优化涵盖范围，降低总的运行成本，提高运行效率。

(二)立法模式

欧盟委员会于2003年10月25日通过了2003/87/EC指令，即《在欧盟建立温室气体排放权交易指令》，这是欧盟碳排放权交易机制成立的基础文件，据此确立了欧盟的高位立法体系，欧盟委员会是碳交易法律和政策的制定者，这就使得碳交易立法具有较高的权威性和法律效力。欧盟碳排放权交易机制的法律体系完备，不断出台指令、计划及各种具体制度的规章等，对欧盟各国碳排放总量、分配方案、监控及报告制度等做出了详尽的规定。2009年欧盟通过了2009/29/EC指令，即《改进和扩大欧盟温室气体排放配额交易机制的指令》，成为第三阶段改革的法律依据，确立了第三阶段的新制度。

随着碳交易市场的迅猛发展，衍生出碳金融市场。对于碳交易的金融市场监管，其法律规制则直接适用金融立法，包括《金融工具市场指令》、《金融工具市场法规》等。[2]规章在欧盟碳排放权交易法律体系中占了重要的地位， 这些细则具有很强的可操作性，是欧盟指令得以顺利实施的保障。

(三)监管机制

欧盟碳排放交易机制在成立之初，欧盟委员会就设定了专门的管理机构，即欧盟中央管理处(The EU Central Administrator)，全权负责排放交易的监管工作。具体职责包括审批各国的排放配额计划，确定排放总量，监控每笔市场交易行为，一旦发现违规行为有权暂停交易。在初级阶段欧盟的监管理念强调行政管控和处罚，监管体系也比较单一，并且赋予了成员国较大的自主权。但随着第一和第二阶段的运行，这种监管机制逐渐暴露出不合理、不科学的一面，欧盟委员会进入第三阶段后重点对其进行了改革，推崇智能监管的理念，根据《影响评估指南》(Impact Assessment Guidelines, SEC 2009 92)的规定，评估监管对社会公平、环境保护和经济发展的影响，综合分析成本和收益，建立科学、合理、专业的监管机制。

在前两个阶段，由于配额的过度发放，欧盟碳市场的交易价格起伏过大，甚至有时候出现无底线的暴跌，严重影响参与者对碳市场的信心。而且由于碳交易市场信息披露制度不健全，碳金融市场中存在市场滥用问题，内幕交易及操纵市场的行为进一步加剧了碳价格的波动。[3]因此，为了维持碳市场的稳定，保障市场参与者的知情权，欧盟委员会加强了欧盟层面的管理职能，同时针对不同的监管对象，采取功能监管和目标监管相结合的模式，建立多层次、全方位的监管体系。总体上可分为欧盟层面和各个成员国家内部层面：欧盟层面的法律体系和监管机构是欧盟排放交易机制的基础，但欧盟同时要求各个成员国内部也必须制定配套的法律及实施细则，设定专门的监管机构，负责国家内部的碳交易监管，并与欧盟层面的监管部门对接。例如英国、德国和丹麦都有非常成熟的交易制度和专业的监管部门。[4]成员国在前两个阶段享有较大的权力，这是为了促进各成员国的积极参与，具有初级阶段的时代特点，但运行之后各国的高度分权暴露出很多弊端，第三阶段的最大变革就是转变为协调统一的监管机制，将成员国的诸多权力集中到欧盟层面，欧盟碳交易机制也从一个相对松散的联盟升级为一个集中管控的统一体系。

从监管主体角度可分为政府的公权力监管和非政府监管两个方面：为了凸显碳排放权的环境属性，治理市场失灵，政府的调控功能越来越受到重视，成为监管的主体；而非政府监管起着重要的辅助作用，不可或缺。非政府监管的主体包括独立第三方核查机构、交易机构和社会公众。独立第三方核查机构能提供技术方面的专业服务，符合市场化要求；交易机构作为交易的平台，可以对交易主体的入市资格把关，并通过电子登记系统对每笔交易进行实时监控，是信息披露制度的基础；环保团体、行业协会及社会公众的参与是监管的最后一道防线，可以实现对碳市场的全面监督。

欧盟委员会通过前两个阶段的运行，认识到碳价格不能任由市场供求关系调整，在第三阶段专门设立了碳价格监管的机制，中央管理处负责监测碳市场的运行，包括配额拍卖、交易去向和交易量等，一旦发现碳市场有不稳定的倾向，就可以采取相应措施，责令有关部门改进。例如，当碳价格连续6个月超过前两年欧盟碳市场平均价格的三倍，成员国可以获批拍卖储备的剩余配额，以进行供求关系的调节，稳定碳价格。当然拍卖额也有限制，不能超过储备额的25%。

(四)总量限制和配额分配制度

设定总量是碳排放权交易制度的第一个环节，欧盟排放交易机制在前两个阶段的设定方式基本为“自下而上”，为了得到各成员国的支持，保障欧盟排放交易机制的顺利运转，第一阶段充分考虑了各国的利益诉求和经济发展特点，赋予各国极大的灵活性和自主权，各成员国根据《京都议定书》里规定的减排义务和《负担分摊协议》里分解的减排目标，以预测的未来排放量作为数据基础，自行确定本国的排放额及内部排放行业的分配方案，再上报到欧盟委员会。欧盟委员会根据总的排放目标，对各国的分配方案进行审核协调，虽然第一阶段欧盟公布的排放总量比各国所申报的排放量总和要减少2.2亿吨，显示欧盟层面具有一定的调整权力，但总的还是尊重了各国的国家分配方案。[5](P112)这就不可避免地出现一个问题，也是欧盟排放交易机制最为人诟病的地方，很多企业申请排放配额不是出于生产经营需要，而是为了牟利，不择手段地虚报排放量，而且各国政府也会为了国家发展利益，设定一个宽松的排放上限，对某些支柱产业给予不合理的“关照”，这些都有悖碳交易制度设计的初衷，导致碳配额的初始取得成本极低，碳配额总量的虚高会降低碳排放权的价值，不仅削弱碳市场的权威性，也严重影响社会对碳排放交易制度的信心。

因此第三阶段欧盟取消了国家分配方案，在欧盟层面建立了统一的排放总量制度，设定方式改为“从上而下”，具体排放上限的设置参照第二阶段各个国家排放的平均值，再通过充分协调分配到各个成员国。2013年可分配的EUA价值是19.74亿，以后每年线性递减1.74%，据此计算2020年的可分配配额降低到17.2亿，逐渐趋于理性。

在配额初始取得方式上，为了鼓励排放企业积极加入交易机制，第一阶段基本都是免费发放，发放依据遵循“祖父法则”，而通过有偿拍卖的市场方式只占到0.13%的微小比例。第二阶段提高了拍卖方式的权重，但也仅增加到3%。无偿分配的方式不科学，引起一系列的不良后果。[6](P213)例如会打击早期减排者的积极性，降低其减排意愿，对新入和退出分配规则造成两难境地，对新入者不利于其采用新的低碳技术减排，对退出者，企业会为了保留配额而继续勉强运行高耗能的旧设施。最后，从国际法角度看，政府对特定行业的排放企业无偿分配配额违反了世界贸易组织规则，构成一种变相的补贴，应尽快取缔。因此，第三阶段欧盟大大提高了拍卖方式所占的比例，拍卖成为分配配额的主要方法。区别电力行业和工业行业，2013年首先取消了电力行业的免费分配，工业行业逐步提高拍卖比例，计划到2027年实现全部以拍卖形式发放配额，各成员国享有拍卖的权利和收益。免费发放将成为例外，只针对一些非常特殊的行业，需要得到国家支持才能参与国际竞争，在欧盟委员会和成员国审核批准后，暂时免费发放少量的配额。另外，欧盟成员国可以通过统一的欧盟平台进行拍卖，也可以通过本国的国内交易平台，建立拍卖“双平台”制度，使拍卖更加便利和灵活。

(五)注册登记制度(Registry)

注册登记制度是碳市场运行的基础保障，注册登记系统是碳交易活动进行的平台。排放企业在统一的电子注册系统将持有、买入、卖出、存储碳配额的基本情况进行登记，这是政府进行监管和披露交易信息的重要途径。欧盟在第一和第二阶段采取的是欧盟层面和各成员国内部各自设立注册登记系统的方式，欧盟设立独立交易日志(Community Independent Transaction Log)，记录碳排放配额的分配、交易和流向，2008年实现与联合国的独立交易日志链接。成员国设立各自的注册处，也可以几个国家联合设立注册处。注册处是国内碳排放交易监管的平台，负责登记和跟踪国内配额的发放、持有、交易和注销，并与欧盟独立交易日志对接。欧盟和各国内部两个层面的登记系统实现了资源共享，排放企业可以便利地获取信息，选择在任一交易平台上进行场内或者场外交易。

这种制度为排放企业带来快捷与效率的同时，也显现出安全隐患：交易市场没有统一的中央结算机构，无法实现净额清算；各国的碳排放交易登记处“各自为政”，缺乏统一管理。欧盟排放交易机制存在诸多系统漏洞，导致发生多起碳排放配额的盗窃事件。[7](P55)最严重的一次是2011年1月百仕通全球投资公司被窃总价值高达700万欧元的碳配额，最初发生地在捷克，但随即便流向多个国家的账户。为此欧盟暂停碳市场的现货交易一周，认真审视登记处的安全问题。各国独立管理自己的碳交易注册处，这就很难核实碳配额的来源是否合法，一旦失窃很难追回。为了保障交易安全，欧盟吸取前两个阶段的教训，在第三阶段进行改革，建立了单一的欧盟注册登记系统，各个国家的全部交易都必须在这个系统进行，统一管理的交易平台大大提高了安全系数，便于结算。

(六)监测、报告和核查制度

监测、报告和核查制度(Measurable, Reportable, Verifiable, MRV )是欧盟排放交易机制运行的技术基础。在第一阶段，各个国家自行负责自己国家内部碳排放量的监测、报告和核查，但由于进入初期试运行阶段比较仓促，还没有任何监测经验可循，也没有可以建立预测模型的数据支撑，因此各个国家采用简单的预测计算方法，没有欧盟层面的统一监测标准，各国出于国家利益的考虑，提供的监测数据有失科学性和准确性，相应的报告和核查制度也有很大差距，集中到欧盟层面的碳排放量数据更是有失公允。这一阶段欧盟委员会仅制定了《监测和报告温室气体排放量的指南》，法律效力不高，各国在实际操作上也不一致，对关键术语的解释、样本数据的选取、提交报告的要求上都存在较大的分歧，加大了欧盟委员会审核和管理的难度。[8]

为了提高报告的质量和数据的可比性，欧盟委员会在第三阶段进行改革，本着构建一个稳健、透明、科学、统一的MRV制度的原则，直接在欧盟层面制定统一的监测与报告条例(regulation)，要求所有成员国必须按照条例要求进行监测和报告，提高立法效力等级也意味着欧盟的统一管理更加权威有效。[9]同时，欧盟委员会还专门制定对第三方核查机构的认证条例，使成员国的核查制度统一，核查报告具有可比性，第三方核查机构和独立核查人员的入门资质也进行统一管理，有利于规范核查活动，促进欧盟建立统一的核查、认证服务市场。除了已经生效的《监测与上报规定》、《认证与验证规定》，目前欧盟正在大力推进欧盟层面的“航运业二氧化碳排放监测、报告和核实机制”的泛机构协议，减排将成为一个具有统一核查标准的强制问题，这对于欧共体的船东协会成员都是巨大的挑战。

二、我国碳排放权交易制度建设的现状与不足

2011年我国在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七个省市启动碳交易试点，四年的试运行取得良好的成绩，共计纳入排放企业和重点排放单位1900多家，分配的碳排放配额总量合计约12亿吨。截至2015年6月26日，这七个碳市场累计成交量约2509万吨二氧化碳当量，交易总金额高达8.3亿元。但是这七个省市的碳市场发展并不平衡，国家选取这七个试点，也是考虑到它们能代表我国产业结构和经济水平不同的地域。其中上海、深圳的运行效果最佳，重庆和湖北成交量最小，发展相对滞后。

这七个试点省市各自成立地方碳交易所，过多的交易平台分散了碳交易量，交易平台之间的竞争使得碳价格起伏较大，不利于国家对碳交易市场的管理和监督。地方交易平台是建设全国碳市场的基础，探索建立地方交易平台联盟是构建全国统一碳交易平台的重要途径。2014年我国尝试在北京和河北承德建设跨区域的碳交易市场，2015年6月取得重大突破，北京碳交易系统纳入了承德的6家水泥企业，标志着我国向全国统一碳市场的建立迈出一大步。[10]

我国目前的碳交易法律体系尚不成形，七个试点省市各自出台地方法规，但普遍存在的问题是立法层级较低，只有北京和深圳是在市人大常委会层面通过的立法，其它五个省市均只是政府规章。而且立法的规定比较笼统，缺乏可操作性。在重点制度的具体设计方面，立法尚属空白。我国现阶段未制定关于初始配额的法律，分配方式、分配程序和取得条件都没有做出明确的规定；而且未建立科学的监测、报告和核查法律制度，未能形成标准的碳排放量监测和评价体系，碳排放数据库尚在建设之中，以上问题严重影响我国碳交易市场的有效运行。

直到2014年12月国家发改委制定的《碳排放权交易管理暂行办法》正式出台，才有了第一部国家层面的碳交易立法，但仍然效力等级不高，属于部门规章。内容简单，多是框架性规定，未能建立合理的监管体系，发改委、环保部、工信部等各个监管部门之间的关系仍混乱不清。

总体而言，我国碳交易试点的运行情况良好，虽然重庆和湖北稍显滞后，也是受其经济发展水平所限，减排意识已经深入人心，国家减排规划方案切实得到执行，排放企业均积极配合碳排放监测、计量制度的摸底，接受国家碳排放权交易机制约束的意愿良好。但是不可否认，我国碳排放权交易制度尚存在许多不足，产生的原因是多方面的。首先，经济发展水平不高、科学技术水平落后是主要因素，尤其体现在我国的碳排放交易技术立法上，大多缺乏科学性和可操作性。[11]其次，各个省市过多考虑自身经济利益，存在不能服从国家大局的现象，利益博弈会影响国家碳市场的平衡和统筹。[12]最后，碳排放权的初始分配制度、第三方独立核查制度都属于行政许可的范围，在这个过程中难免出现权力寻租的问题，这就迫切需要通过立法对监管部门的职权和工作程序进行约束，加强公众参与的社会监督职能。

我国虽然没有承担强制的减排义务，但已经自愿向国际社会做出减排承诺，现在面临着巨大的减排压力，因此加快构建全国统一碳排放权交易市场是目前的工作重点，我国的目标是力争在2016年试运行，首批试点行业将包括钢铁、电力、石化等六大重点排放行业，我国迫切需要借鉴国际上成熟的经验，解决现实的制度缺陷问题。

三、欧盟碳交易法律制度对我国的启示

欧盟碳交易机制十年的发展路径为我们提供了范本，有很多经验可循，而其在机制运行之初所经历的“阵痛”更是值得我们深入研究，我国应结合本国国情，在构建国家级碳排放权交易法律制度时注意避免，争取以最低的代价，在规范合理的制度支撑下运行碳交易市场。具体而言，我国应从以下三个方面着力推进国家碳交易市场的建设：

(一)以欧盟为鉴，完善我国的碳交易立法体系

现行的《碳排放权交易管理暂行办法》规定过于简单，立法层级较低，法律效力不高。我国应当在人大常委会的层面，制定统一的《碳排放权交易法》，在法律中明确碳排放权的属性，对于创设、运行和核查环节的具体制度做出详细规定，厘清各监管部门的职责与分工。欧盟碳排放权交易制度成功的经验之一就是制定了严格的处罚机制，保障碳交易各项政策法规的实施。我国应借鉴其经验，利用高位立法的优势，建立严格的追责机制，对于违反法律的排放主体、核查机构及独立核查人员、交易机构及从业人员、监管部门等，都必须视其情节，以不同的处罚形式追究其民事、行政以至刑事责任。

(二)理顺监管体系，建立科学的碳交易监管制度

我们应当吸取欧盟前两个阶段监管不力的惨痛教训，建立科学合理的多层次监管体系。国家应当设立一个专门的碳交易管理机构，融合现行的发改委、环保部、工信部等的职能，负责对国家层面的碳交易进行综合协调和监管，包括对总量控制、初始分配、独立第三方核查机构及人员等进行全国统一标准的管理。同时各地设立对应的管理部门，负责本地域的碳交易监管及与国家管理机构的对接。

十六届四中全会以来，我国正在全力深化司法改革，因此应当按照法治政府和责任政府的标准，调整政府在碳交易中的监管职能。政府通过制定法律及实施细则对碳市场进行监管，重点保障碳价格的稳定，在初级阶段可以设定浮动的上限和下限，超出上下限时政府采取措施调整。待国家统一碳市场运行一段时间之后，碳价格稳定可控之时，再进入完全遵循市场规律的价格形成体系。[13]同时应发挥独立第三方核查机构、交易机构和社会公众等非政府监管的优势，提高监管的专业性和广泛参与性。

(三)细化交易规则，构建碳交易的重点制度

构建完善的碳交易重点制度是事关成败的关键环节，我国应通过制定相应的管理办法和实施细则，规定重点制度的运行规则及追责机制，保证重点制度的运行有法可依，在出现违法情形时可追究法律责任。

1、建立国家统一的总量限制与初始分配制度

我国应在全国层面建立统一的总量限制与初始分配制度，总量的设定遵循“从上而下”原则，设定依据是我国应承担的减排额和预测排放额，总排放量确定以后再按照一定标准分配到各个地区。初始分配方式为免费发放和拍卖相结合，以保护排放企业的参与积极性，待市场运行一段时期，政府对碳市场可控之后再逐步提高拍卖的比例。

2、建立国家统一注册登记制度

我国应整合原试点地区的注册登记系统，借鉴国际上已有的先进技术与管理经验，建立国家层面统一的注册登记制度，保证国家监管机构的集中统一管理，这有利于监督交易的来源与流向，从技术上保障交易安全，促进交易的便利、快捷。[14]我国未来必然会成为国际碳交易市场的重要成员，因此在稳定运行一个阶段之后，我国的碳交易注册系统应尽快实现国际化，与联合国及其它国家的登记系统进行对接。

3、构建国家统一交易平台的服务与监管制度

交易平台能够促进碳交易高效、快捷地进行，规范并监管碳交易行为。我国目前在七个试点省市都成立了独立的碳交易所，这种交易平台“遍地开花”的局面会浪费有限的国家资源，不利于规模效应的形成。因此，我国应着力整合地方交易所，可以采取先允许这七个交易所链接交易的形式，形成全国统一的碳市场，再通过公平竞争的方式，实现七个交易所的优胜劣汰，最终形成统一的国家级交易平台。这也将有利于我国未来扩大交易范围，丰富交易品种，促进碳金融等衍生行业的发展。

4、建立碳排放信息披露及公众参与制度

我国可以通过建立企业碳排放信息披露和公众参与制度，保障碳排放交易的有序进行。碳排放信息披露制度要求纳入排放体系的企业定时公布其排放信息，具体内容包括碳排放强度、碳排放合规指标、企业的碳减排投入资金、政府的碳减排支持、碳排放分类与核算等，各地监管部门通过对这些信息的了解，全面掌握本地区的排放情况，制定碳排放分配方案。公众参与是环境法的基本制度之一，碳排放权交易作为解决气候变化问题的重要手段，离不开公众的全面参与。[15]我国应当在立法中确立公众参与碳排放交易的权利，明确规定参与的具体方式与程序。

5、构建国家统一的监测、报告和核查制度(MRV )

我国应通过国家层面的统一立法构建MRV机制，保证各地区都按照同一标准进行监测、报告和核查，明确报告制度的具体要求，对企业监测的方法、设备等具体技术因素提供详尽的操作指引，而且对独立第三方核查机构的入门资质、核查程序做出统一规定，保障核查环节的公正、客观、透明。第三方核查机构中的独立核查人员是碳交易非政府监管中的关键主体，作为技术问题的鉴定者和评判者，其专业性和客观性决定了核查报告的公信力，而且这个岗位对专业素质和职业道德都有较高的要求，应由国家统一设立入门资格标准和考试选拔制度，并定期进行考核和培训，对于曾经渎职的人员，一定要严格追究责任，并视情节轻重给予罚款、责令改正、吊销从业证照等行政处罚，构成犯罪的要承担刑事责任。

四、结束语

欧盟碳排放权交易机制始于2005年，那时候没有任何先例可循，温室气体监测、核查技术也处于较低水平，因此第一阶段的目标是“在干中学”，争取取得各成员国的支持；第二阶段是针对第一阶段的不足进行完善，继续巩固碳交易机制的稳定运行；八年之后进入第三阶段，积累了足够的经验，各个国家也完全接纳排放交易机制的管理，欧盟再对重点制度做出全面深刻的改革，彻底取消国家分配方案，集中管理碳配额的初始分配，统一各项监测、核查制度的技术标准。

综上所述，欧盟碳交易法律制度的变革遵循发展规律，符合每个时期的特点与要求。我国应借鉴欧盟经验，在不同的发展阶段制定相应的政策与法规。目前阶段首先是制定统一的《碳排放权交易法》，统领国家级碳排放权交易制度建设的各个方面。第二，针对制度建设中需要解决的问题，分门别类制定部门规章，并授权地方各级人大及政府结合地区特点制定地方法规，形成健全合理的立法体系。第三，应特别重视加强对碳市场的监管，完善监管立法，理顺监管机构之间的关系，调整政府的监管职能。未来随着碳市场的逐步成熟，再采取更加科学、智能、严格的监管方式，争取少走弯路，低成本、高效率地建设全国统一碳交易市场，并保证其稳健运行。

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The Reform and Inspirations of the EU Carbon

Emissions Trading Legal System

Hao Haiqing1, Mao Jianmin2

(1.School of Law , Qingdao University, Qingdao 266071, China;

2. Qingdao Property Rights Exchange, Qingdao 266100, China)

Abstract:The EU carbon emissions trading system is the most mature one with demonstration effect in the world. The legal system has been improved and revised in the ten years. The reform in the third phase is particularly important including the total control, initial allocation, measurable method, report, inspection, registration, market supervision, etc. At present China's carbon trading legislation is of low level and lacking in operability. In-depth analysis of the causes, mechanisms and the main system can provide important inspirations for our country. We should draw on the experience of the EU to set up national carbon trading market and establish the legislation and the key system.

Key words: European Union(EU); carbon emissions trading; legal system; reform

责任编辑：周延云