我国养老服务组织的分类管理

我国养老服务组织的分类管理

李芳

(青岛大学 法学院,山东 青岛 266071)

摘要：老龄化社会的到来迫切需要养老服务组织发展的规范化、多元化和专业化，而分类管理则是精细化管理与养老服务组织发展的制度保障。根据服务场所、登记机关、设立主体和设立目的的不同，养老服务组织可以有不同的分类。不同类型的养老服务组织享有不同的权利义务，适用不同的设立标准、政府补贴政策和税收政策等。

关键词：养老服务组织；分类管理

收稿日期：2015-04-07

作者简介：李芳(1972-)，女，内蒙古乌兰察布人，青岛大学法学院副教授，民法学博士，主要从事公益慈善制度研究。

中图分类号：D922文献标识码：A

引言

随着我国人口老龄化进程加快，亟需照料的老年人不断增加。受到经济、文化和制度等因素的影响，传统家庭的养老功能逐渐弱化，社会化养老服务的需求日益增加。养老服务组织是社会化养老服务的主体，是为老人提供集中居住、膳食供应、生活照顾、医疗护理、康复保健、紧急救援、精神慰藉、文化娱乐等专门服务或综合服务的组织。与“养老机构”这一概念相比，养老服务组织的含义更为广泛，既包括全日制养老机构(简称养老机构)，也包括老人日间照料中心、老人居家照料中心等社区服务组织和居家服务组织。民政部《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》和《上海市养老机构条例》等地方性法律文件中所称的养老机构仅指为老年人提供全日制集中住宿和照料护理等综合服务的机构。

老龄化社会的到来迫切需要养老服务组织的发展规范化、多元化和专业化，而分类管理则是养老服务组织发展的制度保障。目前，我国养老服务组织的建设仍处于起步阶段，其发展远滞后于老年人的需求。养老服务组织在发展中存在着诸多需要解决的问题，如敬老院以及民办养老机构床位空置率高、公办养老机构效率低下、可提供有效服务的社区养老服务组织稀缺、养老机构与入住老年人的权利和义务不明确、养老服务及管理队伍专业化程度较低、医养融合困难等。从管理方面来看，养老服务组织发展面临的主要问题是登记困难和后期监管乏力。养老服务组织的分类管理是解决以上问题的突破点。分类管理对于理顺政府部门的管理思路，引导养老服务组织的规范化、专业化和多元化发展具有重要意义。

分类管理是指对不同的养老服务组织，适用不同的登记条件、设立标准、服务与管理标准、补贴与税收政策，赋予其不同的权利与义务。根据不同的服务场所，养老服务组织可以分为机构养老服务组织(全日制养老机构)、社区养老服务组织和居家养老服务组织；根据不同的登记机关，养老服务组织可以分为养老服务企业、民办非企业养老服务组织和事业编养老服务组织；根据不同的设立主体，养老服务组织可以分为公办养老服务组织和民办养老服务组织；根据不同的设立目的，可以分为营利性养老服务组织和非营利性养老服务组织。以下分述之。

一、机构养老服务组织、社区养老服务组织和居家养老服务组织

依据不同的服务场所，养老服务组织可以分为机构养老服务组织(以下称全日制养老机构)、社区养老服务组织和居家养老服务组织。养老机构是在专门的场所内(养老院内)为老人提供全日制集中住宿和照护服务的组织；社区养老服务组织是在老人居住的社区内设置服务场所，并在该场所内为老人提供服务的组织；居家养老服务组织是在老人的居所内提供服务的组织。社区养老服务组织和居家养老服务组织可以提供膳食供应、医疗护理、日常生活照料、康复保健、精神慰藉、文化娱乐、交通接送等服务，但不提供夜间集中住宿服务。全日制养老机构可以设立社区养老服务的站点，也可以上门提供居家养老服务，但其应满足全日制养老机构的设立标准，社区养老服务和居家养老服务只是全日制养老机构的附设服务。

为满足老人的多样化、多层次养老需求，需要建立可以提供机构式养老、社区式养老和居家式养老服务的完备体系。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)在发展目标中明确提出，到2020年，我国要建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。各省、市也逐渐制定了地方性法律文件(如《天津市养老服务促进条例》、《浙江省社会养老服务促进条例》(草案)和《北京市居家养老服务条例》等)，以此推动整个养老服务体系的建设。

全日制养老机构一直以来是我国养老服务业发展的重点，通过近年来的发展已经初具规模，从床位数量上看，基本可以满足机构养老的有效需求(消费者具有购买欲望而无支付能力时的需求为潜在需求，既具有购买欲望又具有支付能力的需求则为有效需求)。关于全日制养老机构的登记、管理制度也较为完善。2013年，民政部出台了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，两个办法对社会力量设立养老机构以及养老机构的后期管理等进行了规定。目前，上海、天津、北京、山东省、安徽省、河南省、海南省、武汉、宁波、天津、长沙等地方已经根据民政部的办法出台了养老机构设立与管理的地方性法律文件。

与全日制养老机构相比，居家养老服务组织和社区养老服务组织的发展严重滞后于社会需求。尽管全日制养老机构也可以提供居家养老服务和社区养老服务，但由于护理人员缺乏、服务内容和服务方式单一等原因，并不能满足老人多样化、多层次的养老需求。政府在各个社区设立的老年人日间照料中心大部分都没有提供有效服务，真正能够提供居家养老服务和社区养老服务的机构极为缺乏。在此类机构的登记和管理方面，还没有明确的法律规定。各省市的法律文件——“加快发展养老服务业的意见”、“推进居家养老服务工作的意见”、“加快推进城市社区老年人日间照料中心建设工作的通知”和“养老服务(促进)条例”等只是规定了居家养老服务和社区养老服务的促进措施、建设标准和服务要求，并没有明确其如何设立、如何登记和由谁管理的问题。实践中，登记管理机关的工作人员认为，只要组织名称中包含有“养老”二字，就应当被视为《养老机构设立许可办法》所称的养老机构，必须进行前置许可。但民政部门的审批业务里又没有对居家、社区养老服务组织的审批事项，这导致诸多从事居家养老和社区养老服务的组织因没有获得前置许可而被拒绝登记，由此也引起公众对此问题的热议。[1]

一方面，政府的各类文件都在积极鼓励和扶持居家养老服务和社区养老服务的发展，另一方面，希望提供此类服务的组织却不能够得到顺畅登记，如何解决这一困境？日本对福利机构的分类值得借鉴。日本《社会福利法》第60条把社会福利事业分为两类，第一类社会福利事业是对服务对象的生命、财产可能产生重大影响的事业；第二类社会福利事业则是指对服务对象产生的影响轻微的事业。第一类社会福利事业只能由中央或地方公共团体、社会福利法人(需要经过主管部门的许可)来经营，而第二类社会福利事业的经营不设门槛，经营者在开业前到地方政府机构直接登记即可。在老人福利领域，养护老人院、特别养护老人院、低收费老人院属于第一类社会福利事业；老人居家养护事业、老人日间服务事业、老人短期入所事业、小规模多功能性居家护理事业等属于第二类社会福利事业。[2](P404)我国也应当区分第一类和第二类养老服务组织，进行分类管理。全日制养老机构需要配备专门设施和拥有专业技能的护理人员，老人照料需求较高，且终日在其中生活，对老人生命财产的影响远超过其他组织，应作为第一类养老组织。居家、社区养老服务组织对老人权益影响较小，应作为第二类组织。第一类组织实施养老服务应当获得民政部门或卫生部门的许可，第二类组织无需获得许可，可以直接在民政部门或工商部门登记。对第一类组织应规定较为严格的设立标准和运营标准，实行较为严格的管理。对第二类组织设定较低的标准，实行较为宽松的管理，主要依靠市场机制的力量保障其服务品质。温州市作为与民政部合作的试点改革单位，已经在两类组织的区分方面做出了尝试。《温州市养老机构管理办法》对养老机构和小型社区养老服务机构*温州的社区养老服务机构是指：(1)为社区老年人提供就近服务，床位不满50张的养老机构；(2)为社区老年人提供住宿生活照料，未按国家规定配比服务人员的养老服务机构；(3)为社区老年人提供文化娱乐、健身活动、电视教学、生活服务等功能活动场所的服务机构。实行不同的管理制度，养老机构实行许可制和登记制，社区养老服务组织则实行备案制。

二、养老服务企业、民办非企业养老服务组织和事业编养老服务组织

根据不同的登记机关，可以将养老服务组织分为养老服务企业、民办非企业养老服务组织和事业编养老服务组织。养老服务企业在工商管理部门登记，登记形式为有限责任公司或股份有限公司；民办非企业养老服务组织在民政部门登记，登记形式为民办非企业单位；事业编养老服务组织在机构编制部门登记，登记形式为事业单位法人。养老服务企业属于营利性组织，民办非企业、事业编养老服务组织属于非营利性组织。为鼓励民间资本进入养老事业，允许养老服务组织登记为营利性组织(企业)，企业所获利润可以用于分配；也允许民事主体以多种形式(公办民营等)参与事业编养老服务组织的建设和运营，增进后者的运营效率。

我国法律虽然已经允许设立以上三种类型的养老服务组织，但却没有规定三种类型相互转化的途径。通常，非营利性养老服务组织不能转为营利性养老组织机构。但我国以往不允许全日制养老机构进行工商登记，目前绝大多数养老机构都是民办非企业形式。现在既然开通了工商登记的道路，理应在法律生效后的一定时期内，给予这些机构重新选择的机会，允许其在办理清算及注销手续后根据法律规定转为工商登记的养老机构。根据民政部等十部委《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)的规定，在办理清算中，剩余资产由民政部门负责统筹，以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金。原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人(举办者)给予一次性奖励。

将工商登记的养老服务组织转为民办非企业养老服务组织在我国实践中还没有迫切的需求，但在理论上也该探讨此类转化问题。在其他国家，此种转化通常是被允许的。因为是从营利形式转为非营利性形式，可以采取变更登记的形式，手续上更为简便。

政府通过设立事业编制的养老服务组织(社会福利机构和敬老院等)保障基本养老服务(即优先接收“三无”老人、“五保”老人，以及孤寡、失能、高龄、失独等特殊困难老人)。政府设立的养老服务组织按照事业编制登记。但是，随着事业单位改革的推进，政府对事业编登记进行了限制。即使组织登记为事业编，对事业编的工作人员也有严格限制。根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)的规定，政府设立的养老服务组织也应区分为公益一类和公益二类，不能或不宜由市场配置资源的养老服务划入公益一类，实行公办公营；可部分由市场配置资源的养老服务，划入公益二类，实行公办民营。随着我国社会保障体系的完善，需要由政府供养和保障的特殊困难老人逐渐减少；再加上对特殊困难老人的保障形式逐渐转变为护理补贴等形式(或护理保险)，划入公益一类的养老服务组织(公办公营)将逐渐减少，划入公益二类的公办民营养老服务组织将成为事业编养老服务组织的主体。

三、民办养老服务组织和公办养老服务组织

根据投资主体的不同，可以将养老服务组织分为民办养老服务组织和公办养老服务组织。民办养老服务组织主要由民间捐资举办，包括养老服务企业和民办非企业养老服务组织；公办养老服务组织主要由政府捐资举办，包括公办养老机构和公办社区、居家养老服务组织(社区日间照料中心、居家服务中心等)。按照法律规定，公办全日制养老机构(社会福利院、敬老院、光荣院等)应登记为事业单位法人，其工作人员一部分为定岗定编的事业编制(主要是院长和财务人员)，另一部分为合同工。*参见《农村五保供养服务机构管理办法》(民政部令【2010】第37号)、《陕西省机构编制委员会办公室关于农村五保供养服务机构和人员编制的意见》(陕编办发【2009】50号)、《江西省机构编制委员办公室关于农村五保供养服务机构和人员编制的意见》(赣编办发【2011】36号)等文件。公办社区养老服务组织、居家养老服务组织的设立和登记问题并没有明确的法律规定。实践中，一部分在在民政部门依直接登记制取得了民办非企业单位法人资格，其余的则由社区居(村)委会管理，并没有进行登记。

近几年，我国民办养老服务组织，尤其是民办全日制养老机构发展迅速，在城市中的数量超过了公办养老机构(社会福利院)。为了进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，政府采取了各种激励政策促进民办养老服务组织的发展。民办养老服务组织取得的各项优惠政策与公办养老服务组织的差距在日益缩小。例如，《关于支持文化服务出口等营业税政策的通知》(财税【2014】118号)规定，对所有养老机构提供的养护服务(生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐服务)免征营业税；无论是营利还是非营利性质的民办养老机构，都可以从政府获得一次性建设补贴和运营补贴；养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。2015年初，民政部发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发【2015】33号)，进一步推进了对民办养老服务组织的扶持政策。

但民办养老机构的发展仍然存在制度障碍，首要的便是行业准入障碍。根据《养老机构设立许可办法》，全日制养老机构必须进行设立许可，取得许可的条件必须是建设、消防、卫生、环保等部门已经完成审查或验收。但是办理建设、消防、卫生、环保等审查的申请人必须是实体机构(此时养老机构还未取得法人资格)，民政部门出具的《设立筹备指导意见书》不具有行政效力，建设、消防、卫生、环保等部门不予认可，养老机构的设立成为一个无法完成的命题。为解决这一问题，国务院拟将养老服务企业的前置许可修改为后置许可，实行“先照后证”，养老服务企业首先取得法人资格，再以法人身份办理各种证明，进而取得养老服务的许可，此时的许可，已不再是设立许可，而是获得服务资质的许可。目前，养老服务企业的后置审批问题尚无定论。2014年8月12日，国务院发布了《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发【2014】27号)，决定将包括营利性养老机构在内的31项工商登记前置审批改为后置审批。2014年11月24日，国务院再次发文(国发【2014】50号)，将82项工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，但其中并不包括营利性养老机构。实际上，应该实行后置许可的应不限于养老服务企业。民办非企业养老服务组织除了组织目的与养老服务企业不同外，在设立程序上和养老服务企业没有大的差别。养老服务企业所面临的问题，也是民办非企业养老服务组织的难题。

民办养老服务组织的准入障碍还表现在许可和登记过程中取得各种证书难。养老机构投资大、周期长、回报低、风险大，大部分社会力量采用厂房、学校、医院等改建养老机构，由于保管不善而丢失竣工验收资料，或者原来的建筑就没有竣工验收资料，所以消防不予验收，没有消防验收证明就不能获得许可。为解决这一问题，各地出台了一些值得借鉴的解决办法。例如，北京《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》(京民福发【2014】321号)规定，对无房产证和土地证的现有养老机构，由区县民政部门对建设项目的具体情况进行核实，委托社会专业机构出具实地勘测的房屋检测报告。由市民政局审核后出具养老机构使用用途的认可证明材料。养老机构可以凭此认可证明材料到建设、消防等部门办理相关手续。上海和广州等地由政府出资，资助现有的养老机构进行改造，协调各政府部门办理许可手续。*关于现有养老机构的改造和换证问题参见《上海市民政局关于开展存量养老机构设施改造的通知》(沪民福发【2013】34号)、《上海市民政局关于开展养老机构设施消防安全改造的通知》(沪民福发【2013】12号)、《2013-2015年广州市福利彩票公益金资助农村敬老院消防改造和提升建设的实施意见》(穗民【2013】200号)等规定。

“公办民营”(公建民营)、“公私合建”和“公助民营”等改革也使得公办养老服务组织和民办养老服务组织的边界有些模糊。*“公办民营”是指由政府投资建设，建成后通过招标、租赁、承包、委托管理等形式交由民事主体运营。“公私合建”是指由政府和民事主体共同投资建设，建成后交由与其合作的民事主体运营。“公助民营”一般是指政府通过划拨土地、提供部分资金(贴息贷款、建设补助等)支持、减免建设配套费用等政策资助，引入社会资本参与养老机构的建设并运营管理。“公办民营”的养老服务组织仍属于公办养老组织，但“公私合建”和“公助民营”的组织是否属于公办养老组织则存有疑义。在两类组织的边界日趋模糊的状况下，公办与民办的分类是否还有必要？在台湾，由政府捐助成立的老年人福利机构称为公设财团法人，其所捐助的财产应达到捐助财产总额的50%以上。在日本，市町村可以举办《社会福利法》60条列举的第一类社会福利事业，如特别养护老人院、养护老人院、低费用老人院，也可以举办日间服务中心、老人短期入所设施和老人福利中心等。考察各国(地区)的有关规定及我国养老事业发展的现实需要，笔者认为此种分类方式仍有必要保留。原因在于：公办养老服务组织与民办养老组织的社会功能不同，公办养老服务组织的主要功能是为“三无老人”和经济困难的失能、高龄、失独老人提供服务。政府担负着提供基本养老服务的法定义务和责任。而民办养老服务组织对这些老人承担的只是不具强制力的社会责任，其根据自愿原则对老人提供服务。政府可以通过购买服务等形式委托后者为“三无老人”和特殊困难老人提供服务，但民办养老组织并没有必须接受的义务。政府也可以向经济困难老人提供护理补贴，由老人自己选择提供服务的组织，在此情况下，民办养老服务组织也没有必须提供的义务。公办养老服务组织所担负的保障基本养老服务的责任，决定了其长期存在的必要性。

基于以上分析，有必要对“公办民营”和“公助民办”的养老服务组织进行区分。可以借鉴台湾对公设财团法人的界定标准，在“公办民营”和“公助民办”项目运作中，清晰界定政府与合作方所投入的资产，政府投入达到总投入50%以上者，才能认定为公办养老服务组织。只有公办养老服务组织的名称才能冠以“社会福利院”字样。相应地，只有被认定为公办养老服务组织，政府才能在合作协议中规定其必须承担保障基本养老服务的义务。

四、营利性养老服务组织和非营利性养老服务组织

根据组织目的的不同，可以将养老服务组织分为营利性养老服务组织和非营利性养老服务组织。营利性养老服务组织是在工商行政管理部门登记，以营利为目的的养老组织；非营利性养老服务组织是在民政部门或编制管理部门登记，不以营利为目的的养老组织。营利性养老服务组织与非营利性养老服务组织的主要区别在于：

1、登记机关不同：营利性养老组织在工商部门登记，非营利性养老组织在民政部门或编制管理部门登记。

2、适用的土地优惠政策不同：根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发【2013】35号)的规定，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发【2013】35号)的规定，只有非营利组织可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对营利性养老机构的建设用地，政府只是优先保障供应。

3、适用的税收优惠政策不同：只有非营利性养老组织可以享受以下税收优惠政策：(1)对全日制养老机构的自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；(2)对符合条件的非营利性养老机构按规定免征企业所得税；(3)企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按照税法规定的比例扣除。

4、组织目的不同：营利性养老服务组织以营利为目的，可以进行利润分配和剩余分配；非营利性养老服务组织不以营利为目的，通常不能进行利润分配和剩余财产分配。

是否以营利为目的是营利性养老服务组织和非营利性养老服务组织最为重要的区别。在实践中，民办非企业养老机构的合理回报问题争议已久。在养老机构登记管理改革之前，民间举办的全日制养老机构只能登记为民办非企业单位，没有开放工商登记形式。根据传统的非营利组织理论，民非企业单位不能分配利润和剩余财产，但举办人又有保本需求和获得合理回报的需求。为解决这一矛盾，有些地方允许举办人提取一定比例的利润作为奖励。例如，《威海市人民政府关于加快发展养老服务业的意见》(威政办发【2014】38号)规定，“允许非营利性养老机构提取不超过10%的年度盈余收益，用于奖励投资者。”但以下问题在实践中依然存在：举办者的投入究竟是投资还是捐赠？法人清算后的剩余财产是否可以返还举办者？

为解决以上问题，使民办非企业养老机构回归其非营利性，《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发【2015】33号)(以下简称《实施意见》)规定，“民办非营利性养老机构应当为捐资举办，机构享有对其资产的法人财产权，捐资人(举办者)不拥有对所捐赠财产的所有权。对于举办者没有捐赠而以租赁形式给予组织使用的固定资产、以及以借款方式投入组织运营的流动资金，允许其收取不高于市场公允水平的租金和利息。行业管理部门和登记管理机关应当对其关联交易进行披露并进行必要监管。”这一规定明确了举办者投入的资产为捐赠财产，也允许举办者取得合理租金或贷款利息。但该规定并没有明确禁止以奖金形式回报举办者，问题还是没有彻底解决。

该《实施意见》对剩余财产的归属问题也做出了规定，“民办非营利性养老机构停办后，应当依法进行清算，其剩余资产由民政部门负责统筹，以捐赠形式纳入当地政府养老发展专项基金。原始捐资有增值的，经养老机构决策机构同意并经审计符合规定的，可对捐资人(举办者)给予一次性奖励。”按照《民办非企业单位登记管理暂行办法》的规定，民办非企业单位清算后的剩余财产也是不应当分配的，但《实施意见》却允许以奖励形式回报举办者(奖励数额没有规定最高限制)。

《实施意见》的规定是否能有效解决法律规定和现实需求之间的冲突，值得商榷。理由在于：(1)鼓励举办方以借款或租赁等方式获得回报，会减少举办者对养老机构的直接投资，从而减少养老机构的自有资本，最终增加养老机构的运营风险和第三人的交易风险。养老机构的运营风险本来就高于其他行业，且关乎社会安全，通常要求其具有更强的责任能力。例如，台湾《社会福利法》要求老人福利机构应具有履行营运之担保能力，以保障老人权益，其设立时必须提供履行营运担保能力证明。(2)鼓励举办方以借款或租赁等方式获得回报，会增加通过关联交易进行利益输送的风险。对关联交易进行规范要求很高的监管能力，我国目前的监管体系难以规范以借款为名，实为集资(给予贷款人远高于合理利息的回报)的行为。(3)对养老机构的捐赠可以获得税收上的优惠(将捐赠从举办人的应纳税所得中扣除)，这仍会吸引举办方对养老机构进行直接投资，且在监管不到位的情况下变相分配利润，获得双重的好处。在此情况下，《实施意见》希望通过利息或租金解决变相分配问题的初衷还是不能达到。(4)在原始捐资有增值的情况下，允许以一次性奖励的形式回报捐资者，实际上是进行了剩余分配，这与传统非营利组织的定位仍然不符。

以上问题的存在，主要原因在于对非营利组织的传统定位(完全不进行利润分配和剩余分配)已不适应社会发展的需要。养老机构的举办者有着多样化的需求，而法律的规定却封闭而有限。法律要求举办者的目的必须单一，要么选择营利，要么选择不营利，缺少中间形态和开放性的制度安排。在营利与纯粹的非营利之间，还存在着多种形态。所以，解决问题的思路是借鉴其他国家(地区)的法律制度以及社会企业的基本理论，明确承认举办者保本保值、收回本金的合理需求，扩张非营利组织的概念，将其界定为“不以营利为主要目的，不进行超出保值和保本范围的利润分配和剩余财产分配的组织”(广义的非营利组织)。

广义的非营利组织包括：(1)公益性养老服务组织：以公益为目的，不进行任何利润分配和剩余分配的组织。这是最为纯粹的非营利组织，包括个人、基金会、教会等公益法人设立的养老服务组织和保障基本养老服务的公办养老服务组织。《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》提到的“民办福利性养老机构”，实际上就是民办公益性养老机构。(2)一般的非营利养老服务组织[3]：指公益性养老服务组织之外的非营利组织，包括互益性养老服务组织、允许举办人保值的养老服务组织(在保值的限度内允许提取部分利润)。保值型养老服务组织提取的利润不得高于市场公允水平的利息，且提取的该部分利润应补缴企业所得税；组织清算后仍有剩余财产的，在扣除政府捐赠、社会捐赠后，可在原始出资额度内返还举办人。在该出资享受捐赠免税的情况下，应退缴相应的捐赠免税税额。一般的非营利养老服务组织是开放性的制度安排，不限于以上所列举的情况，举办人可以在保值的限度内做出灵活安排。不同安排会涉及税收优惠的不同，在税收制度上需要做出相应处理。

结语

养老服务组织的分类管理是发展养老服务事业急需解决的问题。目前各地都在比赛般进行养老政策的制度创新，关于养老的各种法律文件、政策文件层出不穷。中央文件与地方文件之间、不同部门的文件之间有不少交叉和矛盾。从养老服务组织的分类入手理清管理思路非常必要。需要指出的是，本文涉及的养老服务组织在各个类别下会存在重叠和交叉，例如，公办养老服务组织同时属于非营利性养老机构和事业编养老服务组织；民办非企业养老机构同时属于非营利性养老机构等。此外，除了本文提出的分类标准，还有按照服务对象和规模等进行的分类，这些都是迫切需要解决的问题，但限于本文的研究重点，对此并未一一讨论。

参考文献:

[1] 健康养老产业联盟. 北京工商任性：养老=养老机构，有什么办法吗？[EB/OL],http://www.jkyl.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=9&id=2131/2015-03-27.

[2] 宋健敏.日本社会保障制度[M]上海:上海人民出版社,2012.

[3] 方嘉珂.养老机构营利非营利应分类管理[EB/OL],http://blog.sina.com.cn/s/blog_8bae62b10100xf9h.html/2015-03-20.

The Classified Management of Elderly Care

Service Organizations in China

Li Fang

(Law School, Qingdao University, Qingdao 266071, China)

Abstract:With the coming of aging society, it is necessary to make the elderly care service organizations standardized, diversified and specialized. The classified management is the system safeguard for the development of elderly care service organizations. The organizations can be classified based on service sites, registration authorities, establishing subject and their purposes. Different organizations have different rights and obligations which are applicable to different establishing standards, government subsidies and tax policy.

Key words: aging; elderly care service organizations; classified management

责任编辑：鞠德峰