区域文化规划的个案研究——基于对甘肃敦煌“产城文”融合发展的分析

基金项目：国家社科基金艺术学项目“民族地区新型城镇化进程中对文化保护和传承机制研究”(14EH159);博士后基金第56批面上资助(2014M560933);国家财政项目《新型城镇化视域下文化建设指标体系及采集分析系统研发》(CASTI-2013-03);文化部“十三五”时期文化改革发展规划前期研究课题:“十三五”时期新型城镇化进程中文化建设指标构建研究

作者简介：李霁,男,国家行政学院经济学部博士后,主要从事城镇化,文化产业研究;许华,女,中国艺术科技研究所基础研究部研究人员,主要从事文化产业研究。

①胡惠林:《国家文化治理"发展文化产业的新维度》,载《学术月刊》,2012年第5期,第28-32页。

区域文化规划的个案研究
——基于对甘肃敦煌“产城文”融合发展的分析

李霁1,许华2

(1.国家行政学院 经济学部,北京 100089; 2.中国艺术科技研究所,北京 100061)

国家文化治理是全面深化改革的重要组成部分,核心是处理好政府、市场与社会在文化建设的关系。在文化治理的视域下,如何推动“产城文”融合发展,具有重大的现实意义。

在我国西部民族地区,文化资源极其丰富,文化产业具有治理性①,西部地区正积极探索一条“以文促产,以产兴城、以城扬文”的互动发展道路.本文在相关理论与研究基础上,指出在文化治理视域下,“产城文”融合的问题并结合敦煌“产城文”融合模式,指出文化治理视域下“产城文”融合的路径,以期望为丝绸之路经济带与区文化规划的发展提供借鉴意义。

一、理论基础与文献综述

对于治理的概念,简·库伊曼和范·弗利埃特认为,“治理可以被看作一种在社会政治体系中出现的模式或结构,它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的共同结果或者后果”。格里·斯托克指出治理出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。关于治理的描述,同协同理论内涵相近,1976年哈肯系统地论述了协同理论,该理论认为,整个系统中,各个子系统不一,但存在着相互影响而又相互合作的关系。大量子系统相互作用而会产生的协同效应,协同的好,系统的整体性功能就好,就能产生1+1>2的协同效应。反之,如果各子系统相互掣肘、离散,会阻碍子系统功能的发挥,进而使整个系统陷于一种混乱无序的状态。

联合国全球治理委员会提出“协同治理”的概念,指出“协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。这一理论强调治理主体可以是政府,也可以是民间组织、企业,甚至是家庭、公民等,治理主体具有明显的多元性特征*李汉卿:《协同治理理论探析》,载《社会经纬》,2014年第1期,第138-142页。。结合协同理论与治理理论,政府、市场、社会是国家文化治理的子系统,国家文化治理需要政府、市场、社会的协同驱动。上述理论为我国文化治理提供了一定的理论依据。文化具有社会治理的功能与特征*胡惠林:《国家文化治理：发展文化产业的新维度》,载《学术月刊》,2012年第5期,第28-32页。,文化治理是国家治理的重要组成部分。钟起万、邬家峰(2013)指出文化治理是在国家-市场经济-公民社会的三维结构框架下,来探讨社会公共文化服务的供给模式。李玲、江宇(2014)指出有为的政府才能构建有机的社会,有机的社会才会诞生有效的市场,正确处理政府、社会、国家三者的关系,才能实现国家治理现代化。大多学者强调文化治理有别于文化管理,如范玉刚(2014)指出文化治理的重心落在发展上,而文化管理的重心落在规范上*范玉刚:《在全面深化改革中推动文化体制机制创新》,载《百家评论》,2013年第12期,第8-12页。。

文化、文化产业均具有治理性,城市治理近年来成为公共管理学等学科的一个研究热点,城市的发展离不开社会文化,在国家文化治理视域下,研究“产城文”融合具有一定的现实意义。产城融合的内涵可界定为“以产促城,以城兴产,产城融合”。近年来我国的产城融合成为城市发展的一个重要范式。同时,我国的产城融合发展也面临一系列困境。李守旭(2012)、罗守贵(2014)指出有业无城、有城无业、城市功能与产业不匹配的问题。王峰玉(2012)指出城市新区的建设也出现职住不平衡、生产服务与生活服务设施缺乏、以及所带来的城市交通拥挤、潮汐式交通等问题。邓智团(2012)、刘继云等(2010)、吴建伟及毛蔚瀛(2009)指出了在产城融合中政府应发挥在城市规划、公共文化服务、市场监管等方面的重要作用。王沛栋(2014)提出发挥市场的调节作用,发挥城市的产业集聚力和城市化的空间效应。李莉、刘晓燕(2010)指出社会组织可以有效弥补政府失灵与市场失灵,处于社会公共管理,有效的整合与配置资源。

综上,在文化治理视域下,推动产城融合需要政府、市场、社会共同驱动。在我国西部民族地区,文化资源极其丰富,文化产业具有治理性*胡惠林:《国家文化治理"发展文化产业的新维度》,载《学术月刊》,2012年第5期,第28-32页。,西部地区正积极探索一条“以文促产,以产兴城、以城扬文”的互动发展道路,这些已有的研究成果对进一步分析国家文化治理视域下,实现“产城文”融合发展提供了良好的理论参考和素材依据。

二、文化治理与“产城文”融合发展存在的问题

在产城融合发展中,市场这只“无形之手”充分发挥资源配置和自动调节作用,使产业集群具备巨大的规模效应,从而促进城市经济的快速发展。在我国,政府是“产城文”融合的主导力量,国家文化治理的重要目标是在文化事业方面建设社会主义核心价值体系,构建公共文化服务体系,创建合理的国家公共文化资源供给制度,以及在文化产业方面为市场对文化资源的基础性配置创设稳定的外部条件,推动文化市场繁荣发展。多元社会主体的参与会进一步激发城市发展活力,调动企业生产积极性。政府、市场和社会三个不同主体系统的共同作用推动着产城融合的发展,然而三种力量的不协调,也带来了一系列问题。

(一)市场作用过强,引发恶性竞争

在市场的作用下,缺乏政府管制,根据“新经济地理”学派提出的市场拥挤效应,文化产业的过度集聚会引起生产资料需求大幅上升,生产要素价格上升,公共产品供给不足,生产成本加大,造成企业规模不经济。企业的水平一体化集聚会使企业“搭便车”现象严重,尤其对于文化创意产业,产品成本较低,具有较强的差异性,使得文化产业的进入壁垒相对较低,知识产权易得不到有效保护,从而使得企业边际生产利润和创新利润的下降。同时政府监管不力,易引发同业之间的恶性竞争,扰乱市场秩序,阻碍“产城文”融合发展。

(二)政府过度介入,降低市场运行效率

在我国地方经济发展过程中,长期实行以GDP为中心的政绩考核体制。这种考核体制使得很多地方政府为了短期利益,甚至以牺牲地方环境条件为代价,过度追求本地区的经济增长。地区间的重复建设问题日益严重,阻碍了区域专业化的形成。各地区间产业结构趋同,不利于资源优化配置,限制了地区之间的分工与合作。同时,政府“寻租”行为会加大市场交易的成本,提高市场准入壁垒,造成生产能力闲置及资源浪费,导致市场运行效率降低。

(三)社会力量薄弱,难为政府和市场提供支撑

除政府与市场力量外,社会的作用日益明显,十八届三中全会《决定》明确要求“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设,培育文化非营利组织”。我国多元主体共治的“文化治理”新格局正在形成。社会团体、行业协会、基层群众、媒体机构等社会主体参与公共文化服务,能弥补政府公共文化服务供给的缺陷,大大提高服务的质量与效益。但我国的社会力量较为薄弱,资金来源不足,可持续性较差,造成了社会组织的行为多以政府指令为行为依据。我国大多社会组织存在发展不成熟,治理结构不完善,信息披露不透明等问题,难以发展壮大,在产城融合中还难以发挥沟通政府与市场的桥梁作用。*李莉、刘晓燕:《“协同治理”视角下的社会组织公共服务供给》,载《学术月刊》2012年第2期,第16-23页。

三、文化治理视域下敦煌“产城文”融合发展模式分析

在文化治理理念下,如何推动“产城文”融合发展是我国文化建设的重要内容。敦煌依托丰富的历史文化资源,成为“文城融合”“以文兴城”的典型城市。2013年,国务院办公厅正式批复甘肃省以“华夏文明传承创新区”为平台推进文化大省建设;党的十八届三中全会提出建设“敦煌国际文化旅游名城”,为敦煌的文化建设带来重大机遇。2013年,全市注册文化企业141个,敦煌文化产业增加值4.8亿元,占GDP比重由3%提高至5.2%,在全省率先将文化产业培育成国民经济支柱产业。敦煌采取了“以文促产,以产兴城、以城扬文”的“产城文”融合发展模式,继承和发展民族文化,提升城市核心功能,带动敦煌经济增长。“产城文”融合模式可以从核心区、协作区、特色资源区的不同分工进行分析:

(一)核心区——引领高端,强化城市功能

敦煌文化产业发展的核心以中心城区为主,通过城市服务功能与文化产业功能相融合,重点推动产业、市政设施、大力发展文博会展、文化贸易交流及相关产业,构建市域文化产业CBD(中心商务区),打造以“文化人才密集、文化项目集聚、文化企业众多和文化产业集聚”为特征的主体功能区。主体功能区是展现敦煌文化特色的品牌形象区域,包括国际会展中心、文化博览园、生态养生园、文化创意大厦等高端文化产业项目。同时大力发展文化旅游产业及相关产业,引入高端的生活性服务功能,强调城市生态系统、城市综合服务功能与高端文化产业的融合,有效利用城镇空间。

(二)协作区——融合发展,提升城市品质

敦煌以城市品质提升和空间优化为重点,在鸣沙山·月牙泉自然风景区的周边区域,发展文化旅游及文化创意产业。在沙洲城区及外围拓展区域,依托产业与用地空间,设立旅游综合服务区,形成以党河为界,“一区两街、两轴共展,各具特色”的功能结构。其中,南街为复古汉唐风格城市群,以文化会所、茶馆、玉器等功能业态为主,北街以特色酒吧等休闲娱乐业态为主,南北两街,城镇功能各有分工,设施建设得到充分利用,“两轴”指的是产业发展轴与城市功能轴,产业发展轴是指本地交通便利,四通八达,改变旅长游短的局面,城市功能轴是指城市空间互联,公共服务设施串联城市中心区与公共服务区,协作区城市居住区与商业区混合布局,区域空间协调。通过建设大唐文化街、文化产品商业街、敦煌大剧院等都市休闲项目及文化创意产业园,强化吃、住、行、游、购、娱等服务功能。协作区文化产业类型多样,由多元市场主体参与开发,结构匹配,协作区强调文化产业功能与城镇功能的结合,辐射周边区域,改变以往孤立发展、职住分离的局面,推动了产业园区城区化的的建设,实现就业与产业、生产与生活有机结合。

(三)特色资源区——强化优势,彰显城市特色

在特色资源区,主要以莫高窟保护区与周边区域为主,功能定位为“以文化为魂”,坚持保护、传承、利用的原则,主要以传承与展示历史文化遗产为主,培育产业的核心竞争力。敦煌的文化遗产展示区、丝绸之路文化区依文化资源分布而建,重点是挖掘其文化内涵,鉴于文化遗产的脆弱性,在此区域,文化消费、文化市场等并非其核心功能。管理机构是直属甘肃省政府的敦煌研究院,以政府的力量为主实施文化遗产保护。文化消费、文化产业则主要分布在核心区与协作区,其中敦煌数字中心(游客中心)位于特色资源区与协作区交界的“缓冲区”,成为连接点,强化了城市区域的功能定位,促进了区域间的分工与合作。

四、文化治理视域下“产城文”融合的路径分析

在文化治理的视域下,“产城文”融合发展表现为继承和发展民族文化,城市核心功能提升,城市资源得到优化配置,城市空间结构优化,城乡一体化发展,经济、社会、人文、生态的协同发展目标的实现。文化治理理念下的“产城文”融合发展,其路径可从以下几个方面进行分析：

(一)“产城文”规划协同提升城市功能等级

政府要将旧城改造、新区建设、产业园区建设纳入城市规划中,以“人本”为导向,以“融合”城市功能为出发点,制定“产城文”融合规划。将旧城区改造与城市特色并重,重点解决旧城功能逐渐弱化的问题,由先前分区的单一功能向复合功能城市转变,利用衰落的历史文化景观发展文化创意产业,激活传统街区与历史空间,推动第三产业与生产性服务业发展,推动老城区向现代中心城市转变;在产业园区的规划中与实施中,以生态环境、科技创新、产业升级、综合服务为引领对进行园区的整体定位,形成以创新产业、战略新兴产业、文化创意设计等相关产业为基础的高新技术产业园区;在新城的规划中,坚持“以人为本”的“内聚式”发展原则,加强城市交通的衔接,强化新城的综合性建设,注重城市文脉的延续与再塑,构建产业、人口、消费结构相互匹配的城镇空间。在新城、园区的规划中,强调行住平衡,吸引中心城区人口的转移,完善园区居民生活设施与公共文化服务体系,缓解大城市的压力,建设宜业、宜居、宜商、宜游的综合城区。

(二)发挥市场机制推动产业升级

要发挥市场的资源配置作用,通过市场机制,促进各类资源进入文化产业,通过自发竞争,兼并、重组,淘汰污染严重、经济效益低下的落后企业,形成有利于企业成长和创新的资源集聚机制;通过科技创新逐步提升城市产业层次,积极兴建智能化中央商务区;通过招投标、招商引资方式,鼓励有实力的各类市场主体进入文化产业,吸引高素质人才和高质量资源要素入驻新区与产业园区,促进文化产业集聚。发挥产业的辐射带动作用,带动人口的集聚,推动产城融合发展。同时发挥政府对文化产业的产品和服务的质量监控和方向性监管,逐步降低和消除政策歧视和准入条件。文化创意是最为核心的竞争力,因此政府要采取必要的知识产权保护措施,建立平等、公平、有效的市场环境。

(三)发挥社会组织力量,推动城市建设多元主体参与

政府加强对社会组织的认识、管理与培育,通过政府奖励、补贴或购买服务等方式,大力扶持“枢纽型”“草根型”社会组织的发展,搭建政府与社会交流平台,发挥社会组织在政府与市场的桥梁作用。同时,社会组织要不断提高专业化服务水平,继续完善工作服务、信息披露等规章制度,努力提升创新与资源整合能力,充分发挥推动城市建设的积极作用。

(责任编辑彭何芬)