行政处罚功能定位之检讨

陈太清，徐泽萍

(南京理工大学法学系，江苏南京，210094；江苏亿城律师事务所，江苏南京，210013)

行政处罚功能定位之检讨

陈太清，徐泽萍

(南京理工大学法学系，江苏南京，210094；江苏亿城律师事务所，江苏南京，210013)

学界通常将行政处罚功能定位为惩罚，以示与其他行政行为乃至他类法律制裁的区别。然此等功能特征有其既定疆域，即以非制裁行政行为作为参照系。一旦冲破该疆域，将惩罚拔高至处罚与他类法律制裁在功能上的分野，超损害之惩罚论势必走上前台，造成惩罚与补偿的对立。惩罚的“超损害性”解读，存在报应不公、放纵违法、前提可疑、操作困难等诸多缺失。为维护法律制裁的体系统一性与功能完整性，保障行政处罚违法阻却与公益损害救济双重作用的发挥，对处罚的惩罚功能宜界定为第二性行政义务的科加，并仅限于用以区分行政处罚与非制裁行政行为。

行政处罚；法律制裁；惩罚性；补偿性

耶林曾指出，目的是“整个法的创造者”[1](234)。功能往往与目的具有相同的含义①，合理的功能定位是制度设计必须首先解决的问题。现有行政处罚理论非常重视处罚功能研究。通说认为，行政处罚的功能旨在惩罚违法相对人。为行文之便，本文将此论称为“惩罚论”。以主张之苛缓程度之不同，“惩罚论”又可分为广义“惩罚论”与狭义“惩罚论”。前者认为，任何对行为人依法施加的任何不利后果均为惩罚。后者认为，仅在对行为人所施加的不利后果超过违法损害时方为惩罚。广义“惩罚论”的提出，本是基于区分行政处罚与其他行政行为的需要。然而，自该论提出之后，其使用出现了扩大化趋势，即不再限于行政行为的内部，而是扩大到行政法领域之外，用于区分行政制裁与其他法律制裁，特别是民事制裁。②可是，广义的“惩罚论”却无法有效地把行政处罚与他类法律制裁区分开来。于是，出于满足这一主观动机的需要，狭义“惩罚论”便在不经意间走上前台。

令人遗憾的是，狭义“惩罚论”打破了法律制裁功能配置上的既有平衡，客观上导致了惩罚与补偿的二元对立，给行政处罚理论与实践带来不小纷争与困扰。伴随着行政处罚的高频运用，诸如罚无定数、罚不止禁等问题日益突出，处罚正当性倍受拷问。行政处罚社会观感不佳，是多种因素综合作用的结果。其中，处罚功能定位失当，是造成这种尴尬境遇的重要原因之一。对行政处罚传统功能定位——“惩罚论”进行检讨，既是梳理和澄清理论歧见的需要，也是回应处罚实践、探寻处罚完善之道的逻辑起点。

一、行政处罚“惩罚论”及其类型

(一)“惩罚论”的形成

学界在研究行政处罚时，通常先从内涵上对处罚下一个定义，尔后从不同视角进一步揭示其外延上之特征。其中之一，便是功能上之特征。学者对于行政处罚功能之提炼，大多以其他行政行为作为参照，围绕其法律制裁属性加以展开。虽在内涵上并无大的不同，但在表述方式上主要有三种：制裁性[2−3]，惩罚性[6−10]，惩戒性[11](282)。

郑玉波先生认为，“法律之制裁者，乃国家为确保法律之效力，而对于违法者，所加之恶报也。恶报对于善报而言，善报所以劝善，恶报旨在惩罚。”[12](77)王利明教授在阐释侵权行为法的功能时，也指出“救济功能、预防功能、制裁或惩罚功能，基本上概括了侵权责任法所应当具有的规范功能”[13](104)。可见，制裁其实就是惩罚。从修辞学的角度看，以惩罚性来指代制裁之特征是没有问题的；反之，以制裁性作为特定制裁形式的行政处罚之特征，似有循环定义之嫌。惩戒与惩罚仅一字之差，“惩戒”包含有通过惩罚来劝诫与预防违法的意思，而对违法的劝诫与预防乃惩罚的应有之意。惩戒将惩罚与告诫并立，有显冗赘。此外，在行政法学科之外，一些学者为了说明本部门法律制裁功能特征，也将行政处罚作为行政制裁之代表，给其贴上惩罚性的标签。[14, 15]

由此，无论是行政法领域之内还是之外，将行政处罚功能定位为惩罚，即“惩罚论”，已成为理论界大多数学者约定俗成的表述。

(二)两种惩罚观

尽管学界对于将惩罚作为行政处罚的功能特征并无大的争议，但对此等惩罚内涵之解读却分化为两种不同的主张。

一是广义“惩罚论”，认为惩罚即不利后果的科加，以杨建顺、湛中乐教授为代表。杨建顺教授认为，“行政处罚是对违反行政法律规范尤其是违反行政管理秩序的行政相对人的人身自由、财产、名誉或者其他权益的限制或者剥夺，或者对其科以新的义务，体现了强烈的制裁性或者惩戒性。”[16](272)湛中乐教授认为，行政处罚的惩罚性体现在“对违法相对方权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务；这点使之既区别于刑事制裁、民事制裁，又区别于授益性的行政奖励行为与赋权性的行政许可行为”[2](228)。二者的不同之处在于，湛中乐教授认为此种惩罚不仅用于行政行为内部区分，也可用于识别行政制裁与其他性质法律制裁。

二是狭义“惩罚论”，主张只有“超额”制裁才是惩罚，代表学者主要有胡建淼、李孝猛教授等。胡建淼教授认为，行政处罚的惩罚性在于当事人必须为其违法行为付出比补偿(或修复行为)更多的“代价”。[17, 18]李孝猛教授认为：行政处罚的目的是为了惩罚，使相对人在一般法律义务之外承担额外的义务。[19]二者均将责令类行为作为比较对象，强调处罚所施惩罚之“超额性”，主要分歧是一个将违法损害作为判断“超额”与否的标准，另一个则选择了原行政义务。

实际上，违法损害与原行政义务在本质上并无不同。行政主体实施行政处罚这种制裁，是因为相对人违背其依法负有的行政义务。而行政法律规范之所以将这些事项确定为行政义务，是基于对前述事项的违反将造成损害这一主观判断。简言之，违法损害是确定行政义务的原因，也是相对人不履行或怠于履行行政义务的可能后果。由是，行政义务是一种主观设定，违法损害则系一种客观后果。

二、狭义“惩罚论”之缺失

惩罚论的提出，主要是建立在行政处罚与其他行政行为的区分上。一旦将行政处罚这一功能特征进行扩大化使用，即用以区分行政制裁与其他法律制裁，尤其是民事制裁，势必导致狭义“惩罚论”的出现，并产生广泛而深远的影响。狭义“惩罚论”的惩罚主张，恰与以“等额性”为特征之补偿相对应，不仅承袭了公私法划分的二元主义立场，而且与民法帝国关于赔偿、违约金的类型划分路径一致，具有相当的吸引力。同时，广义“惩罚论”者认为惩罚包括施加新的义务，在某种意义上部分承认了狭义“惩罚论”者的主张。因此，对行政处罚功能定位的反思，关键是检讨狭义“惩罚论”。

将狭义“惩罚论”置于法律制裁体系、处罚类型与实践操作等语境下进行考量时，可发现其存在诸多难以自圆其说的缺失。

(一)违背法律制裁报应观，助长主观化积弊

法律制裁的正当性基础在于报应与预防。报应就是要将违法行为造成的损害反加诸行为人，而作为法律制裁的功利目的的预防须在报应限度内予以实现。公平报应乃法律制裁之根基，已为现代法治所接受，如民事制裁以等额补偿、刑事制裁以罪刑相适应、行政制裁以过罚相当为原则。狭义“惩罚论”，无论是以损害还是义务为标准，均与过罚相当原则抵触，构成了对公平报应观的违反。③这一违反可能导致行政处罚失去限度，助长主观化积弊，进而动摇其存在的正当性根基。

(二)与“任何人不得从违法中受益”的法理冲突，无助于遏制违法

法谚云：“任何人不得从违法中受益。”“任何人”除了行为人外，理应包括受害人。因为如果受害人可通过他人违法得到更多收益，那么他可能会放纵违法，社会成本也会随之增加。[20]在行政处罚中，政府作为受损公益之代理人受领罚没款物。而根据公共选择理论，政府也是“经济人”，同样存在利益最大化的驱动。如果罚没款物必须在价值上超出受损之公益，那么政府职能部门势必放纵违法，导致公益与私益更为激烈的冲突。

(三)理论预设非一般性主张，结论可信度不高

结论要可信，立论前提须可靠。狭义“惩罚论”的形成，在很大程度上源自行政处罚与责令类行为的比较。这一论证路径，潜藏着责令类行为不属于行政处罚的理论预设。然责令类行为与行政处罚的关系，无论是在立法还是学理上均存争议。不少行政法律规范④，就是将责令类行为作为行政处罚具体类别加以规定的。学理上，至少有救济罚说[21](214−215)、申诫罚说[22](119)、行为罚说[23](27)等三种主张将责令类行为界定为行政处罚的具体类型。正因为有如此之多的争议存在，不宜将责令类行为不属于行政处罚作为一般前提。

(四)“超额”与否，难以判断

“超额”本是一种数量判断，其能否顺利进行取决于用于比较的两个事物是否可以量化或者是否具有同质性。狭义“惩罚论”，无论选取违法损害，还是第一性义务作为判断基准，均存在操作上的困难。行政违法所致的公益损害往往是一种无形损害，在很多情况下难以金钱计量。而且，处罚所施加的第二性义务与公益损害、第一性义务同质的情形，在实践中并不普遍。如此以来，“超额”与否，难以进行有说服力的判断。

三、“惩罚”之应然内涵

如前所述，行政处罚“惩罚论”是建立在其作为法律制裁属性基础之上的。而法律制裁除了行政制裁之外，尚存在诸如民事制裁、刑事制裁等形式。由此，不妨跳出行政法学科视野，站在法律制裁体系的高度来追寻惩罚的应然内涵。

(一)几种常见的“惩罚”见解

除行政法学科外，对惩罚内涵有较多涉及的学科还有法理学与民法学，它们关于惩罚的见解或者判断标准主要有以下几种。

1. 不利后果论(或称第二性义务论)

由于惩罚与法律制裁或者法律责任联系十分密切，法理学者在研究后者时，或多或少地会对惩罚的含义进行探讨。从总体上看，该领域学者对惩罚(性)的诠释多持广义立场，认为惩罚即对违反法律义务的行为人追加的一种不利后果(或者第二性义务)，刑事制裁、行政制裁与民事制裁均具有惩罚功能。[24−27]

2. 过错归责论

该说认为如果某一法律责任包含了对行为人主观恶性的考量，那么它就是惩罚性的。这一观点受到王泽鉴、王利明、崔建远、贝勒斯等具有相当影响的域内外学者采纳。王泽鉴教授认为，损害赔偿的目的不在惩罚，因其基本上不审酌加害人的动机、目的等。[28](7)换言之，是补偿还是惩罚，似乎取决于是否考虑行为人的主观状态。王利明教授将制裁等同于惩罚，并认为其最核心的判断标准当为过错。[13](113)崔建远教授认为：“过错责任以过错为主观要件，故其必然具有惩罚性。”[29](320)美国学者贝勒斯认为，“只要被告的责任以道义过错为基础，那么，使他们支付赔偿金便是对不法者实施了惩罚。”[30](258)

3. 为他人行为承担或非过错归责论

曾世雄教授认为，损害赔偿之惩罚功能，可从下列事项获得印证：违反私法义务往往伴随着公法制裁；私法主体为他人行为承担责任；不违法也无过失的危险责任。[31](8)在曾教授看来，不仅公法制裁是惩罚性的，而且私法制裁中为他人承担责任以及严格责任也具有惩罚性。

4. 强加之不利益论

同样是曾世雄教授，他对惩罚还有另外的判断标准，即“盖惩罚必具两个特质：一即非出自意愿，二即加诸不利益。两个特质缺一不可。惩罚性之违约金，其存在仍须契约当事人之合意。即有合意在先，应与非出自意愿有别”。[31](8注释1)

(二)初步归纳：惩罚与补偿对立论并非主流

从上述学说中，我们可以发现：在理论界占主导地位的不是狭义“惩罚论”，而是广义“惩罚论”。法理学者基本上主张广义“惩罚论”，民法学者持同样立场者也不在少数。但必须看到，即便是广义论者在论证中也掺杂着一定狭义论成分。如：高其才教授认为，惩罚功能是法律责任的首要功能，惩罚包括所有性质的法律责任，却又依责任实现方式为标准将其分为惩罚性法律责任与补偿性法律责任；[25](172)魏振瀛教授认为法律责任具有补偿、惩罚、预防、教育等功能的同时，又指出民事责任侧重于补偿，一般不具有惩罚性。[32](41)至于(非)过错说、责任原因说，虽有一定道理，但因与本文主旨关联不大，故在此不作评述。

(三)惩罚含义之取舍

惩罚内涵理论歧见的形成，主要源于参照系的选择、对待约定俗成的制裁形式分类的立场以及对于惩罚与补偿关系的认知差异。确定“惩罚”的应然含义，需对上述三个争论焦点进行正面回应。

1. 确立惩罚内涵的立足点是特定制裁形式，还是整个法律制裁体系？

目前有关惩罚的学说，有的来源于个别制度，有的则立足于整个法律制裁体系。要厘清惩罚的含义，首先应确定适宜的参照系。笔者认为，相对于特定制裁形式，法律制裁体系才是一个更为合适的参照系。其一，惩罚在理论上是一个用来揭示法律制裁功能的范畴。对惩罚含义的理解，必须从作为源头的法律制裁入手。其二，囿于学科视野，是上述主张冲突剧烈而交锋甚少的根源。虽然现有学说大多是从法律制裁视角出发阐释惩罚的，但其立足点主要还是具体的制裁类型。这样很容易导致一叶障目，不见泰山。只有跳出学科视野，回归整个法律制裁体系，方有整合和统一各种学理主张之可能。

2. 特殊语境下惩罚内涵是作为对惩罚解读的依据，还是作为其一般内涵的例外？

虽然狭义“惩罚论”不是主流学说，但是现行理论对于一些具体制度，如赔偿、违约金的分类上，切实存在着惩罚与补偿的二元对立。这些特定语境下的惩罚是作为确立惩罚一般内涵的依据还是例外，可能会产生完全不同的结果。倘作为依据，则需要改造一般惩罚理论，使二者得以兼容。否则，仅需坚持一般主张即可。实际上，惩罚性赔偿中惩罚所显现出的超额性，只是相对私益损害而言，如果将公益损害考虑在内，赔偿数额可能仍然没有超过损害总量。⑤同样，惩罚性违约金并不一定意味着守约方获得了超额补偿，因为继续履行可能不能完全弥补守约方所受之损害。考虑到上述提法已约定俗成，没有必要去加以推翻或重构。至于由此对惩罚所作的“超额性”解读，宜作为惩罚一般理解的例外。⑥

3. 惩罚与补偿是对立的，还是辩证统一的？

在日常生活，甚至学理研究中，人们对于惩罚与补偿关系的认知，存在着一个很大的误区：想当然地把狭义“惩罚论”所持的惩罚与补偿对立论作为一般观念加以接受。这种对立论往往将惩罚或补偿与特定的制裁形式相关联，试图将法律制裁的某一功能与特定制裁形式进行一一对应。惩罚与补偿对立的主张，由于顺应了与公私法二元划分的思维偏好，不仅在狭义“惩罚论”中体现得淋漓尽致，而且在广义“惩罚论”中也可看到它的魅影。从法律制裁体系出发，惩罚的目的就是要让行为人承担不利后果。基于社会调控的需要，任何制裁形式均应当具有惩罚性，私法制裁概莫能外。惩罚据以实现的方式众多，包括事前的预防、事中的制止与事后的补救措施，而补偿仅仅属于事后的补救措施之一种。可以说，补偿是实现惩罚的一种手段，补偿乃惩罚的下位概念。

在对行政处罚惩罚功能解读上，笔者支持广义“惩罚论”，赞同将惩罚与法律制裁联系起来理解，把惩罚界定为法律制裁的一般功能。至于在广义“惩罚论”之下，是选择否定评价论，还是选择第二性义务论，抑或不利后果论，取决于对于法律制裁本质的认识。否定评价论将法律制裁视为从法律价值出发对某种行为所作的否定性评价，标准过于宽泛，无法揭示法律规则与道德、宗教、纪律规则等的区别。不利后果论强调法律制裁作为一种结果对行为人的不利益性，而第二性义务论则强调法律制裁与第一性义务之间的区别与联系。然不利后果论带有价值判断，由于强调结果的不利益性，大大压缩了惩罚适用空间，而且可能给惩罚的运用带来一些不必要的困扰。如违法所得因其本不属于行为人之利益，对它的剥夺很难说在价值上是不利的。此外，还有一些制裁不仅不是对当事人不利的，而且是有益的。比如，依据《治安管理处罚法》第七十二条第三项的规定，对吸食、注射毒品的行为人可处十日以上十五日以下拘留。此等拘留，可保证行为人在一定期间内远离毒品的伤害。从这种意义上说，其总体上对行为人是有利的。相反，第二性义务论则实行价值中立，包容性更强，能够涵盖更多的处罚措施，适用更多的情形。因此，行政处罚中的惩罚，诠释为施加第二性行政义务似更为妥当。

必须指出的是，行政处罚广义“惩罚论”固然可取，但对其适用范围必须加以限制，即仅限于区分具有法律制裁性质的行政处罚与其他行政行为，而不宜拓展到行政处罚与其他性质的制裁，特别是民事制裁的比较上。

四、结语

无论是从使用的广度还是深度上看，惩罚已构成一个基本的法学范畴。但惩罚却是一个被“用滥了”的概念，而且其中很多用法属于误用。狭义“惩罚论”将行政处罚之惩罚功能解读为一种“超损害性”制裁，并用以区分行政制裁与其他制裁，就属于一种典型的误用。这种误用实际上将法律制裁的惩罚功能与补偿功能对立起来，并把它们与特定的法律制裁形式联系在一起。我们不能以行政处罚具有惩罚功能为由，否认其可能具有的补偿功能。公益如同私益一样，也存在被侵犯的危险，也有救济的必要。而在诸多救济手段中，由于补偿性救济的目的在“范围上比起惩罚目的与预防目的来都要宽泛得多”[30](256)。行政处罚作为公益的主要救济手段之一，其补偿功能不能也不应当缺位。

基于公私法二元划分而得出的“行政处罚是惩罚性的，而民事责任是补偿性的”认识，在很大程度上源于观察视角之不同。台湾学者黄立就指出：“损害赔偿要赔什么，并不是依处罚原则，也不依阻吓原则，而依据‘均衡之考量’。此种考量系以受害人之利益为准则，不以赔偿义务人之行为作基准。”[33](371)由此，可作进一步推论：补偿是相对受害人而言的，而惩罚则是从违法行为人角度考量的结果。这种视角上的偏好，是建立在个人主义基础之上私益中心的产物。

对行政处罚功能定位之省思，有助于重新构建惩罚功能与补偿功能之间的关系。将行政处罚的惩罚功能在阐释为科加第二性行政义务后，其可能具有的补偿功能就不会被人为地否认，从而为发掘具有补偿功能的行政处罚手段消除观念障碍。这样一来，不仅为透过处罚手段的优化配置推动公益法律保障水准创造了条件，也为在行政处罚中引入相对成熟的民事制裁方法、促进行政处罚客观化提供了可能。

注释：

① 学界经常把功能与目的等同。参见王泽鉴：《侵权行为法》(第一册)，中国政法大学出版社2001年版，第7页；曾世雄：《损害赔偿法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第7页；[澳]彼得•凯恩：《侵权法解剖》，汪志刚译，北京大学出版社2010年版，第231页。

② 凯尔森认为，一个人在法律上对一定行为负责，或者他为此承担责任，意思就是他作相反行为时，他应受到制裁。基于法律制裁与法律责任的紧密联系，本文对二者不加区分，在同等意义上使用。参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第73页。

③ 报应，通俗地说就是惩罚。惩罚的正当性与伦理学基础在于公正。惩罚是一切法律责任的首要功能，民事责任也同样执行惩罚的功能，具有惩罚的内容。参见张骐：《中外法学》，1999年第6期，第28-34页。

④ 如《安全生产违法行为处罚办法》第5条、《著作权法》第48条、《城乡规划法》第64条等。

⑤ 受害人之所以能够受领此等赔偿，主要是因其通过法律的私人实施维护了公益，在制度安排上将本属于对公益损害赔偿的一部分以奖励的形式授予该法律实施者。对此，笔者将另文详释。

⑥ 如有学者认为，惩罚性赔偿实质上是公法私法二分体制下以私法机制执行由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊惩罚功能。可见，惩罚性赔偿无论是相对于公法制裁，还是私法制裁，均具有“例外性”。参见朱广新：《惩罚性赔偿制度的演进与适用》，《中国社会科学》2014年第3期，第104-124页。

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On the function of administrative penalty

CHEN Taiqing, XU Zeping
(Department of Law, Nanjing University of Science and Technology, Nanjing 210094, China; Jiangsu Fides Law Firm, Nanjing 210013, China)

The punitive character is often regarded as the most important feature of administration penalty in theory relative to other administrative deeds, even to different sanctions. But this character can be used only to discriminate relevant behaviors. If exceeding above scope, the punishment will be interpreted to impose excess obligation. However, there are lots of defects in thus theory, such as unfair retribution, invalidity to prevent illegal activities, suspect precondition, absence of operability etc. In order to uphold the integrity of legal sanctions, the generalized comprehension imposing the second duty should be accepted by us. At the same time, we should limit the employ range just to compare administrative actions.

administrative penalty; legal sanction; punishment; compensation

D912.1

A

1672-3104(2015)04−0061−05

[编辑: 苏慧]

2014−11−28；

2014−12−21

司法部国家法治与法学理论研究项目“罚款治理的困境与出路——基于公益损害补偿的视角”(12SFB5013)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“行政罚款功能创新研究”(30920130132017)；江苏服务型政府建设研究基地(南京理工大学)开放基金资助项目“行政公益损害救济问题研究”(2012FWZF015)

陈太清(1975−)，男，湖北安陆人，法学博士，南京理工大学法学系副教授，主要研究方向：行政法学；徐泽萍(1975−)，女，江苏无锡人，江苏亿城律师事务所律师，主要研究方向：法理学