关于“三公”经费公开相应的会计和审计问题

唐小玲

摘要：2011年，国务院要求“三公”经费公开，实施政府公费透明化；2012年国务院再次强调“三公”经费的公开。由于“三公”经费公开实施的时间较短，有些政府部门只是形式上的公开一部分经费的收支，并且在公开的经费项目中缺乏相应的会计和审计，引起广大群众的一片质疑，违背了“三公”经费公开的初衷，本文对经费公开的相应会计和审计问题进行总结，并提出一些改进意见。

关键词：“三公”经费；公开；会计；审计

“三公”经费是指国家行政单位、事业单位和其他单位把国家财政拨款用在因公出国出境、公务招待以及公务车购置及其运行产生的费用。2011年的两会上，温家宝总理在做政府工作报告时，明确指出要实行财政预算公开，要让百姓们知道，政府办了什么事，花了多少钱。2012年两会再次强调“三公”经费公开，中央采用了中央示范、地方跟进的方针对“三公”经费的公开做出了具体的部署。经费公开制度建立之后，许多政府部门都公开的自己的经费支出项目，但是，许多部门公布的数据过于笼统，群众一无法确定所公开的经费项目的可信度，二依然无法知晓每笔经费的具体去向及缘由。例如，中国红十字总会公布的2010年的财政支出总额为15257万元，其中接待费为1538万元；而其公布的2011的财政支出总额为15116万元，其中接待费为3万元，这不得不让人怀疑其可信性。虽然我国“三公”经费审计工作在宁夏银川、云南昆明、江苏淮安等地已经开展，但是 “三公”经费审计与会计还存在很多问题，目前还缺乏健全的审计标准和完善的法规体系，具体分析如下：

一、“三公”经费公开的必然性

今年来，行政成本引起了社会的广泛关注，随着微信、微博等新媒体的出现，信息的传递出现了广泛性、快速性、双向性、多元性等特点，“三公”经费的浪费、挥霍、腐败等现象，一经发现就在传播的过程中被无限放大，就会造成群众的不平心理。2011年，中央做了一个尝试，将“三公”经费公开，引起社会的一致好评。政府经费公开是财政信息公开的质的飞跃，也是政府职能转变以及接受社会监督的重要突破，迈出了建设“责任政府、法制政府、透明政府、诚信政府”进程中的一大步。但同时，“三公”经费公开之后，多角度的、尖锐质的问题随之而来：细则不明、概念不清、标准不一、公开的口径模糊……，而“三公”经费也确实缺乏可比较的参照系，公众还是无从了解真实的用途；此外，一些政府部门对公开“三公”经费制度也颇有微词，心存难言之隐，勉强提供一些数据，群众对其真实性抱有疑虑也就不足为奇。“三公”经费的公开必然会涉及一些权力部门的利益，揭露一些部门不愿意公开的“秘密”，因而遇到一些人为的干扰或阻挠，使经费公开工作一波三折；另外，经费公开制度实施初期必然在程序化、制度化、科学化等方面存在许多破绽，导致许多部门有空子可钻。但是，经费公开有助于增加政府的透明度、可信度和诚信度，有利于社会的安定，不会因为存在某些方面的阻力和瑕疵就夭折，党和政府的坚定信念、公众的满心期待、社会全力支持，都注定了“三公”经费公开制度会越来越完善。因此，经费公开势在必行。

二、审计制度的构建与会计制度的优化至关重要

虽然国务院对“三公”经费公开有明确指示并示范，但是“三公”经费公开不仅涉及到政府权职的构架调整、对权力的制约与监督、政府信息公开等议题；同时也是一个技术性、政策性很强的问题，还涉及到对“三公”经费的界定、计量、归集、整理、核算、监督以及其所反映的管理活动的监控、问责等一系列操作性与管理性的议题，要想经费公开制度实施的更好就要将其所涉及到的问题逐一解决，而其中最重要的就是政府会计制度构建和审计制度的完善。例如，本次公开“三公”经费虽然启动于国务院常务会议，并由中央示范，但是各级政府部门对此的主动性和积极性都不高，其原因是政府会计制度中并没有规定必须要向社会公开“三公”经费会计信息，政府机关部门可以“三公”经费能反映政府行政活动、属于内部机密为由而拒绝公开经费支出情况；此外，本次“公开”虽然有国务院的明确指示，但是什么时候公开、以什么样的形式公开，都没有细则规定，也没有纳入会计制度和审计监督，因此公开只是为了完成任务，不注重公开的质量。再如，“三公”经费公开的仅仅是收支的情况，其收集、整理的

过程并不公开，这就导致部分政府只有选择的公开，只公开能公开的项目，公众没有其他的信息来源加以证实，导致“三公”经费公开的概念被异化。再比如，“三公”经费目前并没有专项的审计，即使部分部门有审计也没有相应的预算标准、审计标准，合不合理没有一个统一的尺度，部分部门“三公”经费不降反升，其中原委仅从数据本身是找不到答案的。这就异化了公开“三公”经费的本意，“出国学习”、大吃大喝、公车私用等现象依然会被改变名头出现在社会生活之中。所以规范“三公”经费的会计制度，监控“三公”经费全程运行和制定精密严厉的审计制度，在公开“三公”经费中发挥着极其重要的作用。2012 3 中

三、筑建透明、公开、完备的政府会计体系

“三公”经费在目前的财政支出预算体系中并没有单独的列示，在政府收支分类的科目中也没有专门的“三公”经费科目，各部门只是在期末根据要求将“三公”经费项目进行重新甄别、整理、归集起来，其中难免存在一些自由裁量和“伸缩活动”的空间，所以必须从制度、技术层面和政策等方面将此漏洞填平。首先要做好预算工作。在财政支出中预算是“大纲”，政府机关应根据业务管理活动匹配经费然后将其列入预算中，如果预算虚了，公开就实不了，所以要加强预算的规范化、科学化、程序化建设。而在这一过程当中，预算必须是全口径的，其中包括政府部门的全部经费，不能留有缺口，也不能先花后补、先做后报，或直接利用职权向下属单位摊派、要求报销费用。中央反复强调的要进一步压缩“三公”经费，要从从预算开始，控制预算数在合理的范围之内。并将做好的预算当成一种刚性约束，即预算的执行必须不折不扣。导致某些单位“三公”经费不降反升的原因往往不是预算的问题，而是在预算的执行过程中出现了偏差。因此，落实预算责任的重要环节就是落实预算的执行责任：“三公”消费必须有预算来源；“三公”消费必须纳入核算体系；每一笔“三公”经费支出必须进行完整的记录；“三公”经费必须与“三公”活动保持一致；“三公”经费预算若要调整必须经过严格的审批，否则不可予以更变；“三公”经费支出时要有动态跟踪审核，以便及时发现并纠正偏误；将“三公”经费作为专项加以列示，这样预算执行完毕即可自动生成年度“三公”经费总数，而无需对会计资料再进行加工，以保证“三公”经费数真实性，利于社会监督。“三公”经费决算的目的不仅是报账、结账，还有将“三公”经费归集起来公布于众。因为公开透明是完善政府会计体系的重要标志。要改变目前经费公开的被动性、部分性、就要完善财政支出的预算制度、统一公开标准、严格预算执行监督，因此政府会计制度改革和创新有助于政府职能转变和国家政治体制改革。

四、构建科学的问责机制和审计监督

健全对“三公”经费及“三公”行为审计监督机制，是“三公”经费公开制度的必然选择。首先，要加强“三公”预算的事前审计，并提出对财政预算改革和创新的审计建议。迫于要将“三公”经费公开的压力，政府机关难免在做财政预算时人为的加大“三公”经费的基数，以免造成期末决算时被动；还有的政府部门将“三公”经费的支出分散或隐匿在其他预算之中，例如以培训、科研等名义组织出国出境、公款吃喝、购置车辆等，更有甚者直接向下级机关和管辖单位平调车辆、列支经费，将本政府机关支应该出的“三公”经费转移到下属单位，达到虚减“三公”经费的目的。所以加强审计的事前监督，可以有效地防范上述现象的发生。其次，要加强事中的审计监督工作。主要是为了促进政府部门建立健全关于“三公”经费开支的内部管理和内部控制制度，从而构建经费管理的正常机制，降低管理风险和财务风险；同时加大对重大“三公”经费开支的监督力度，审查有无超出预算、有无铺张浪费、有无公饱私囊等现象发生，如有应予以披露，以儆效尤。最后也是最重要的还是做好“三公”经费的事后审计工作。其主要内容有两点：一是把审核的重点放在“三公”经费的真实性上，以提高政府的公信力。二是关注在现实中，一些党政机关将出国出境、公车购置与运行以及公款吃喝等费用转移至所属单位或管辖单位，导致其账面仅仅反映一部分甚至非主要部分的“三公”经费。三是在审计的过程中不仅要监督“三公”经费、“三公”行为的真实与合法性，还要审计“三公”活动以及“三公”经费的用途和效益。审计纳税人的钱到底花在什么地方，是否产生了应有的经济效益、社会效益和管理效益。四是发挥群众监督的效应，公众反应的有关对经费公开的质疑，政府要成立专门的小组，开展专项调查，以加速政府职能转变，优化廉政、勤政机制，以保证党和国家各项政策的贯彻和落实。

总之，在我国现阶段，公开“三公”经费还处在起步阶段，任何新事物的出现都不可能一触而就，都会不可避免存在着或多或少的弊端或漏洞，我们要在探索中前进，将这一制度不断的完善、这一机制不断地健全，以更好的建设节约型社会、消除群众心里的疑虑、稳定社会秩序、增加政府的公信力。基于此，我们要在“三公”经费公开制度的实施过程中不断的发现新问题、解决新问题，做好“三公”经费公开的会计与审计工作，对经费公开作出系统的安排，并科学严谨的执行，才能不违背“三公”经费公开的初衷，使其起到其应有的作用，保证其在其轨道上一直走下去，达到真正公开的目的。

参考文献：

[1] 尹平基于“三公”经费公开的审计会计问题研究（J）会计之友，2012，03（15）

[2] 刘志国，孟繁星我国“三公”经费问题浅析商业经济，2012，4（10）