地方政府融资平台贷款风险分析及其控制研究

2015-01-20黄瑛

金融经济 2014年5期

黄瑛

摘要：地方政府融资平台贷款为商业银行在获取长期稳定收益，提高市场份额，获得规模经济和巩固银政关系等方面带来了机遇，但同时也带来了各种显性及隐形的风险。本文基于商业银行的视角对地方政府融资平台贷款的风险进行了分析，进而提出建立风险管理体系、加强财务监督、采用银团贷款方式、优化贷款结构、证券化市场化平台贷款和建立定期沟通机制等相关控制风险的对策。

关键词：融资平台贷款；风险分析；风险控制

一、地方政府融资平台特征

地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。即地方政府通过注入国有股份、划拨土地或者注入财政资金等公共资产设立具有独立法人资格的政府性融资公司，主要目的是为城市基础设施建设、公共项目建设等公益项目进行融资，以项目自身的经营性收入为第一还款来源，同时辅以政府信用或财政收入为最后的担保。

政府项目建设的主要资金来源之一即地方政府通过融资平台获取的商业银行贷款。2013年6月公布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示：从举债主体来看，融资平台是政府债务的主要举债主体。2012年底，全国4567%的地方政府债务来自于地方政府融资平台公司，较2010年增加322734亿元。从借款来源来看，银行贷款是债务资金主要来源，而且借款规模呈不断扩张之势。2012年底，全国政府债务中7807%的资金来源于银行贷款，较2010年增加153396亿元。地方政府融资渠道相对比较单一，大部分债务资金通过地方政府融资平台以银行贷款的方式获得，一旦政府无力偿还，商业银行作为融资平台贷款的主要债权人，将成为最大的风险承担者。

地方政府融资平台的特性决定了其潜在的风险，主要表现在以下几方面：

1融资主体为地方政府融资平台，而用资主体为项目建设单位，第一还款来源虽为“项目本身经营收益”，但项目的自身经营性收入一般较少，从而导致以第二还款来源“政府财政收入”为主要还款来源。借款主体、用款主体和还款主体的分离，导致资金管理和信息披露责任主体不明确，资金去向脱离商业银行的控制。

2平台公司主要是政府出资建立，为政府项目建设进行融资，同时以财政收入为最终的担保，融资平台的法人代表及相关工作人员也大多由地方政府委派，具有浓厚的政治背景，强硬的政府后台。这也正是各大商业银行对融资平台贷款趋之若鹜，对贷款程序的执行流于形式，对贷款风险视而不见的主要原因。

3大部分融资平台贷款最终主要依靠财政收入偿还，实际相当于地方政府为绕开政策限制进行的变相融资。当前形势下地方政府的财政收入主要依赖土地收入，而土地资源的有限性和土地价格受宏观政策调控的特性决定了还款来源的暂时性和不稳定性。

二、政府融资平台贷款风险分析

（一）显性风险

1融资平台没有完善的治理结构。从组织结构分析，地方政府融资平台大多是以资金管理部门为主体，基本没有实体运作，公司高管人员和主要业务人员多由政府有关部门人员兼任或由政府部门指派；从资本来源分析，融资平台的资金来源通常是政府注入的财政资金、存在法律瑕疵的土地所有权、公共资源资产等；从融资平台的盈利能力分析，融资平台的收入主要依赖于土地使用权出让收入或地方财政补贴收入。这些都说明，政府融资平台在经营管理、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，甚至还有可能在贷款期内，融资平台的管理体制发生变化，一旦出现这些情况，银行贷款将面临巨大风险。与此同时，近年来各级政府都设立融资平台，其运行也缺乏有效的约束机制，这使得地方政府利用银行间竞争和信息不对称来获取银行授信变得更为方便，相应也增加了融资平台贷款的风险。

2融资平台管理信息不对称。由于融资平台和地方政府联为一体，想要获得借款人完整的信息实际上相当于需要获取整个政府系统的信息，信息不透明和不对称问题变得更为突出。融资平台管理信息也不公开透明，更有甚者，融资平台为获取最大的银行贷款，可能会对一些关键性问题进行隐瞒，导致银行在贷前的偿债能力评估和和贷后的风险控制工作存在较大困难，预测融资平台的偿债能力变得更为困难。特别是对于一些没有自营收入的公益性项目，虽然政府承诺回购项目，但在无法全面掌握地方政府融资总量、政府实际可用财力等情况的背景下，银行难以准确评估地方政府的偿债能力。

3融资平台自身偿债能力较差。融资平台投资大多用于公益性项目，主要是一些城市基础设施建设和公共事业等非经营性项目或准经营性项目。在一些错误的政绩观的引导下，还有部分资金投向了形象工程，造成了损失浪费。这些基础设施项目大多投资周期长，回报少或者回报晚，造成了融资平台偿债能力差。在融资平台现金流入与偿债现金流出不能匹配时，往往不得不借新还旧，最终形成恶性循环，近年来融资平台不断上升的借新还旧率正说明了这个问题。

4担保措施合规性存疑，风险缓释能力不足。目前融资平台贷款的担保方式主要有人大或政府出具承诺函、公益性资产资源抵押、土地使用权抵押、收费权质押等方式，但由于这些担保方式大多是担保法所不允许的，或者虽然形式上合法但实质上担保权人不能获得真正的风险缓释。部分地方政府为了从银行获得融资平台贷款，刻意迎合监管部门的要求，通过为平台公司办理虚假土地使用权证、违规变更土地性质等方式，从形式上满足融资平台新增贷款的条件，但由于抵押土地存在瑕疵，部分实为政府储备用地或划拨用地，银行在行使债权时客观上存在较大的处置难度。而第三方担保也经常出现融资平台互保的情况。因此，担保措施合规性存疑，风险缓释能力不足使得融资平台贷款的另一道防线出现了风险。

5贷后管理形式重于实质，风险难以把控。一方面，由于银行对政府融资平台的管控能力不足，在实际操作中，部分贷款资金转入财政或关联企业后被挪用于其他项目，银行难以监管到位。而通常情况下，政府融资平台的负责人也兼任了某项政府职务，银行对其经营行为无法形成硬约束。另一方面，银行也很难获取政府详细的财政收支及负债情况，特别是一些隐性的平台负债情况，难以对地方政府的预计现金流及偿债能力做出准确的判断。

（二）隐性风险

1地方政府投融资冲动及债务预算软约束导致地方政府过度举债。目前，对各级政府、领导干部考核机制中存在“重视政绩考核、轻视债务考核”、“重视资金投入、轻视效益评价”的倾向，各级政府现行政绩考核制度重点考核地方的经济社会发展程度，如GDP总量、财政收入、招商引资、工业园区建设等专项考核。考核过程未能统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度。而党政领导的任期一般只有几年，要在短短几年之内做出成绩，又不能坐等财力壮大，只能举债经营，这种短期行为相应促长了举债的盲目性，甚至出现一些地方主要负责人在进行重大投资决策时，较少考虑资金来源和偿债能力，使得政府性债务不断攀升，导致财政风险积聚和集中。由于我国法律未赋予地方政府举债权，至今尚未出台一部关于防范与化解、监控与管理地方政府债务方面的法律法规，法律约束不足也是地方政府过度举债的原因。

2部分银行对地方政府融资平台贷款风险认识不足，潜在过度授信风险。一是融资平台贷款对银行扩大资产规模效果显著，风险管控成本相对较低，同时有利于维护与当地政府的关系，便于银行其他业务（如吸纳财政存款等）的顺利开展，基于绩效考核与同业竞争的压力，不少银行放松了对政府融资平台客户新增贷款准入的审核，甚至通过绕道融资等变通措施以达到监管要求，积极投放地方融资平台贷款，导致一些融资平台多头融资，超过项目实际需求。二是从实际情况看，一些银行在对融资平台贷款管理过程中，过于相信政府信用，对平台公司及项目本身的风险管控能力不足，部分贷款资金被地方政府转移至其他项目，最终导致本贷款项目资金出现缺口，项目延期，影响贷款的按期归还。

因此，商业银行要以辩证的眼光看待融资平台的发展问题，既要看到融资平台贷款在扩大资产规模、带来稳定收益、风险管控成本相对较低的一面，也要看到其显性的、隐形的风险。必须结合宏观经济形势和地方政府财力状况剖析融资平台贷款风险，真正使融资平台贷款规范运作，风险可控，为地方经济地发展提供有力支撑。

三、基于商业银行的地方政府融资平台贷款风险的对策研究

地方政府融资平台在地方经济建设与改善民生方面扮演了重要的角色，商业银行也在参与地方融资平台业务中享受了经济发展的成果，但作为融资平台公司的主要债权人，各大商业银行承担了绝大部分金融风险。商业银行发展地方政府融资平台业务，既是机遇，也是挑战。目前中国正处于城镇化发展的关键时期，地方政府融资平台在未来很长一段时间仍将扮演地方政府融资的重要角色，如何在享受其带来的正面效应的同时，避免陷入危机，本文将针对商业银行提出以下几点风险防范措施：

1完善风险管理体系，强化政府融资平台贷款风险意识。一是严格按照银监会的相关要求，进一步加强对地方政府融资平台贷款的总量控制。可尝试采取集团客户授信管理模式，以某一层级地方政府为主体，对其核定总的授信额度，再对其下属的各平台公司结合具体项目核定具体的授信额度；二是对存量平台贷款实行全流程风险监管。如贷前应对融资平台进行客观的信用等级评价，对其授信需求、还款来源及其所属层级的地方政府负债状况和偿债能力进行合理分析；贷中严格合规性审查，对担保物的合法性及其价值估计的准确性，抵（质）押手续的完备性进行严格控制，杜绝造假及不合规现象发生，降低法律及合规性风险；贷后对资金流向及项目进展进行严格管控，时刻把控贷款资金使用动向和平台公司经营状况。

2加强财务监督，完善信息披露责任制。要求以项目为单位，定期向融资平台提供财务报告，经融资平台汇总后提交给商业银行，且每年末需提交由会计师事务所审计后的财务报告。进行严格的财务监督，提高贷款去向的透明度，防止贷款被挪用，并方便对融资平台进行信用评级，以确定未来的授信额度。

3采用银团贷款方式，分散风险，最大限度降低信息不对称程度。建立银行间及时有效的沟通机制，尽可能从多渠道获取更多的信息，防止贷款的滥用，共同控制贷款风险；避免同业之间无序恶性竞争，造成信贷政策的无限制放宽；加强内部相互监督，严禁违规贷款行为，规范贷款审核程序，最大限度降低信贷风险。

4优化贷款结构，尽可能使存贷期限相匹配。现今一些银行普遍存在的“短存长贷”的运作模式潜藏着危机。为降低信用风险，银行应严格控制5年以上长期贷款，加大对融资平台长期贷款的审批力度，严格控制融资平台贷款规模及贷款年限，降低银行自身的流动性风险。

5证券化、市场化平台贷款。银行可考虑实行融资平台贷款证券化，即当银行出现资金短缺时，可将平台贷款以证券形式在市场上出售，提前收回贷款，从而缓解流动性危机，分散风险。

6建立定期与融资平台和地方政府的沟通机制，定期对项目进行跟踪监管，及时了解资金使用状况和融资平台与地方政府还款能力，确保还款来源的可靠性，并及时调整信贷政策。

参考文献：

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