基于金融素养的消费者保护与教育研究

吴敏

2008年的次贷危机使得金融消费者保护得到了人们的重视，该文将金融消费者保护聚焦于需求方，发现提高消费者的金融素养能够有效保护其合法权益，这就需要政府加强金融教育。该文借鉴发达国家在此方面的经验，结合我国基本国情，提出了改善我国金融教育现状的具体措施。

二十世纪六十年代，轰轰烈烈的消费者保护运动带来了金融消费者保护理论。随后，金融消费者保护逐步被各国金融监管当局纳入本国的金融监管体系。至二十世纪九十年代中后期，随着英国经济学家Michael Taylor（1995）提出“双峰理论”（Twin Peaks），金融消费者保护成为了与审慎性监管并列的金融监管目标之一。2008年，美国次贷危机再一次将“金融消费者保护”推至人们视线中心，同时次贷危机所凸显出的金融消费者素养匮乏问题唤起了人们加强金融教育的诉求。伯南克（2011）和美国总统金融素养咨询委员会（PACFL，2008）都不约而同地将危机产生的原因归为金融素养缺失。在下文中，笔者首先将从消费者金融素养角度出发，对金融消费者保护研究进行评述。

一、金融消费者保护研究述评

（一）以供给方为视角的传统研究

金融机构是金融产品的提供者与出售者，在金融交易中扮演供给方的角色。近年来金融机构的金融创新加剧，一方面，这可能威胁金融消费者的切身利益（Hillebrand，2009），过于复杂的金融衍生产品，加剧了金融消费者的信息劣势，增加了其因购买不适宜产品而蒙受额外损失的风险；另一方面，由于缺乏金融素养，消费者无能力也无信心处理理财事务，因而更倾向于过度依赖金融精英和过分信任权威人士意见，这促成了金融产品交易的“委托代理关系”，导致了信息不对称问题，而金融机构作为最有效的信息供给方，具有与生俱来的专业优势和市场地位，然而由于产品销售的薪酬结构与佣金模式的内在缺陷，代理人存在因高额佣金引发的“劝诱动机”（Agnew & Szykman，2005；Sharon，2009），有可能为谋取私利而给予消费者不恰当的购买建议，从而损害消费者利益。这种由代理人转移风险的利益驱动而引发的道德风险问题为金融消费者的权益受损埋下了隐患（Carlin & Gervais， 2009）。

（二）以需求方为视角的研究现状

信息不对称下消费者的弱势地位。作为金融交易的需求一方，金融消费者的弱势地位贯穿交易过程始终，主要体现为信息不对称。相较于金融机构，金融消费者对产品性质、价格以及销售商等方面的了解均处于信息劣势（Porteous & Helms，2005），产品提供者能够凭借误导性的广告和令人迷惑的产品信息误导消费者，使消费者做出与自身的实际需求和抗风险能力不匹配的选择，甚至可能接受会对他们的利益造成损害的产品，从而增加消费者因不当购买而发生额外损失的可能性。因此，需要对金融消费者提供特殊保护以消除信息劣势为其带来的潜在威胁（Tennyson，2009）。

金融素养缺失下消费者的盲目性。金融消费者的弱势还表现在金融素养低。金融素养（financial literacy），即“避免做出错误金融决策的能力”（Calvet，Campbell & Sodini，2009）。Lusardi等、经济合作与发展组织通过对美国、德国、荷兰、瑞典、意大利、日本、新西兰、俄罗斯八国居民的金融素养调查得出，人们普遍缺乏金融素养，且相比之下年长者、女性、低学历者、失业人员、少数民族人员的金融素养更低，但可怕的是金融消费者往往自我感觉良好。在金融产品交易中，金融素养的缺失主要表现为金融消费者专业知识不足和认知偏差。

在资产配置方面，缺乏金融素养的金融消费者习惯于把更多的权重放在当前而不是未来，导致今天做出的决定在某种程度上会削减其未来的福利（Strotz，1955）。同时，专业知识不足和认知偏差所引起的“消费者偏见”（consumer bias），如“自我公司股票偏好”、“家庭偏好”，导致了家庭资产组合的“非分散化”问题（Calvet，Campbell & Sodini，2007）。而消费者的金融素养越高，其进行退休规划的可能性就越高，因此往往能够积累更多财富（Lusardi & Mitchell，2011）。同时，金融素养高的消费者也往往掌握更多数理统计和专业金融知识，因此他们更有可能投资股票（Van Rooij，Lusardi & Alessie，2011），更懂得如何以較低的成本选择共同基金（Hastings & Mitchell，2011），以及通过构建有效的资产组合，消除非系统性风险（Abreu & Mendes，2010）。

在负债管理方面，金融素养低的消费者在金融交易中往往付出更高昂的成本，背负更多的债务，而且往往不善于分析自身债务状况（Campbell，2006；Disney & Gathergood，2011）。在此情况下，一旦经济受到不利冲击，他们就更有可能出现流动性短缺，无法继续偿还抵押贷款（Gerardi，Goette & Meier，2010），被债权方侵害，并且不知道如何捍卫自己的权益（Klapper，Lusardi & Panos，2011，2012）。

缺乏金融素养还可能导致传统金融监管措施失去效力。传统的市场失灵常常通过信息披露的方式缓解信息不对称问题、降低消费者搜寻成本、限制市场势力，但如果消费者金融素养低，所披露的信息可能不会影响他们的决策，那么已有的信息披露措施就可能无法起到保护金融消费者的作用。

正是由于消费者金融素养低，致使其在金融交易过程中在看似理性的情况下做出了并非最优的决策，致使自身利益受到威胁，在一定程度上增加了金融脆弱性，这亦是2008年金融危机爆发的原因之一。美国总统金融素养咨询委员会（The US President's Advisory Council on Financial Literacy，PACFL，2008）指出：“虽然危机的产生有许多原因，但不可否认的是，消费者金融素养匮乏是一个根本原因。”Klapper，Lusardi和Panos（2012）也指出，此次金融危机可以部分归因于居民金融素养过低。伯南克在2011年的美国金融扫盲月的讲话中也指出“最近的危机证实了金融素养和正确的金融决策是至关重要的，这种重要性不仅体现在家庭的经济福利上，也体现在一个整体系统的健康稳定上。”

（三）评述

图1、从金融素养角度看金融消费者保护

金融素养可诠释为金融知识水平和处理金融事务的能力。它从供给、需求、监管三个方面影响金融消费者保护的有效性。具体而言，在供给方面，金融素养缺失在一定程度上衍生了“委托代理”关系，为消费者权益受损埋下了隐患；在需求方面，金融素养缺失引致消费者专业知识匮乏和认知偏差，加剧了其对机构的依赖程度，增加了其被欺骗的可能性；在监管方面，传统的监管措施要求金融机构披露信息，然而金融素养缺失却会令信息披露的效果大打折扣，形同虚设。

美国经济学家戈比那斯（Gopinath，2006）指出，金融教育利用指导与训练的方式提供金融信息，增强金融消费者对金融商品、金融风险与投资机会的认识，提高其操作技能，从而有效改善其金融素养水平，令其更能做出明智的金融抉择，最终实现保护消费者权益的目的。美联储认为给予消费者良好的金融教育，提高消费者的金融素养，就是最佳的消费者保护措施。美联储主席伯南克也曾说：“在当今复杂的金融市场环境中，金融教育对于帮助消费者及其家人做出明智决策的作用是至关重要的。”综上，推进金融消费者教育，普及金融知识，引导消费者改变错误认识，理应被列为保护金融消费者合法权益的有效手段之一（Campbell，2006）。

下面，本文分析了美、英、澳大利亚、日本四国的金融教育现状，并将其与我国情况进行对比，据此为我国加强金融教育提供建议。

二、国内外金融教育情况对比

美国不断完善金融消费者教育体系。美国历来重视金融知识的教育。金融消费者教育发端于20世纪30年代的经济大萧条时期。20世纪90年代中后期以来，美国金融市场快速发展，政府更加重视金融教育。2002年，美国财政部设立金融教育办公室，负责承担对全国金融教育工作的指导和协调职能。2003年，美国总统颁布了《公平交易与信用核准法案》，其中第五项“金融扫盲与教育促进条例”中明确提出正式成立美国金融扫盲与教育委员会，把面向美国国民的金融教育正式纳入国家法案。2006年，金融素养与教育委员会制定了《金融教育国家战略》，确定全国性金融教育目标和任务，并定期对战略目标完成状况进行评估。次贷危机爆发后，美国政府更加关注金融教育，美国众议院将每年4月定为“金融扫盲月”。2008年，美国专门成立“总统金融知识咨询委员会”，对“金融扫盲队”提供帮助。2009年，美国参、众两院先后通过的《金融消费者保护机构法案》、《华尔街改革与消费者保护法案》和《金融消费者金融保护改革方案》，成立金融消费者保护署，并将其列为金融素养与教育委员会的成员，明确提出要加大经费投入，设立新的消费者教育办公室，加强消费者教育。

英国制定金融能力培养的长期规划。英国在消费者金融教育方面做了很多努力，制定了一系列的计划和规定。1998～2003年，英国成立金融服务局，颁布《金融服务与市场法》，其中第四条规定金融服务局负有促进公众对英国金融体系全面了解的法定职责。2003年以来，金融服务局制定了“国家金融能力战略”，将金融教育的目标明确界定为提升全民的“金融能力”。其还专门成立了金融能力指导委员会、顾问委员会，设立“创新基金”用于奖励在金融知识普及方法创新方面业绩突出的机构和个人。2006年，金融能力指导委员会结合“金融能力调查结果”，制定了提高国民金融能力的长期计划，釆用“实施教育、发布信息、提供咨询”的方法，向各种消费群体宣传普及金融知识。2008年金融危机后，个人理财知识教育被纳入全英《国民教育教学大纲》，要求全英中小学校必须加强学生的金融知识教育。2010年英国通过《金融服务法案》，并于当年4月设立“消费者金融教育局”，独立、系统、全面地组织开展英国消费者教育工作，负责在全英范围内组织开展金融教育。2011年4月起，金融消费者教育局采用互联网、服务热线及面对面的方式向全英每一个家庭提供金融消费咨询服务，致力于改变金融消费者的不良消费行为，消除公众对现代金融业务和产品的认识误区。

澳大利亚推进全民金融教育。作为英联邦国家，澳大利亚国民金融教育受英國的影响颇深。2004年，澳大利亚政府成立国家金融消费者教育工作组，制定了国家金融消费者教育战略目标，大力推动政府成立全国性的金融教育实体部门，积极开展金融消费者教育研究，组织开展全国性的金融消费者教育活动。此外，澳大利亚政府还成立了金融消费者教育基金会，设立专门的金融消费者教育网站，向消费者提供关于理财管理、合理避税、投资工具选择、退休金安排等方面的知识，并提供各种计算工具，让消费者可以对自身资金安排状况健康程度及理财资金安排等进行测算，提供直观结果供公众做出决策。同时，网站还接受金融消费者对金融机构服务的投诉和建议，对金融消费者在金融活动中暴露出的金融知识盲区进行总结和归纳，及时对金融消费者教育进行调整和完善。

日本以政府为主导金融消费者教育。日本金融结构改革的一项基本政策是推进和加强金融经济教育。日本内阁成立有经济教育联络委员会、经济教育研究会。日本文部科学省负责将金融教育内容引入中学教材，金融厅将增强公众金融能力教育作为强化资本市场竞争力的重要措施。日本还非常重视对青年学生的金融教育，2005年明确指出将学校的金融教育作为工作重点，旨在增进青少年对金融知识的理解，推动青少年掌握必要的金融技能，培养合格的金融市场参与者。2006年颁布了《金融商品交易法案》，明确规定日本证券业协会的职责之一是向投资者普及金融知识，进行投资者教育活动。此外，日本还新设了消费者事务厅，其主要职能就是加强消费者自主、理性选择产品和服务的能力。在政府的主导下，交易所、金融机构、行业协会、学校以及由金融经济团体、消费者团体和相关专家组成的金融服务信息中央委员会等合理推进金融消费者教育工作。同时，日本还采纳了互联网的宣传、金融智力开发普及讲座、“股票学习游戏”等各种体验型培训以及各种金融知识学习手册等教育方式。

我国金融消费者教育的现状。目前，我国的金融消费者教育主要由央行和三监会发起。人民银行开展“金融知识进机关、进社区、进学校、进农村”等活动，组织编写《金融知识进社区》、《金融知识国民读本》等普及性的知识读物，在北京等十个城市开展了金融知识巡展；银监会作为第一家为消费者设立公众教育服务区的中央国家机关，将普及金融消费者教育作为工作主要目的，设立了“公众教育服务网站” ；证监会专门设立了投资者教育办公室；保监会从人身险保单通俗化、信息公开化等方面入手开展了消费者教育。然而，从总体来看，我国的金融消费者教育表现为各个机关各自为政，缺乏联动效应，发展程度远远落后与金融市场发展，存在诸多问题亟待解决。这主要表现为缺少明确的金融消费者教育组织领导机构，金融宣传教育缺乏长期性；金融消费者教育观念陈旧，宣传渠道和手段比较单一，缺乏新意和深度，从而大大限制了宣传效果；我国的金融消费者教育对传播效果缺乏准确全面的认识，尚未建立全面有效的效果评估反馈机制，往往只注重一些表面的数据资料，无法有效改善受教育者的态度和行为。

各国消费者金融教育现状比较。通过对五国金融消费者教育现状的对比分析（详见表1），不难得出我国金融教育尚处起步阶段，已与金融发展水平严重脱节，为保障金融稳定和经济发展，我国急需借鉴外国经验，采取有效措施加强金融教育。

表1. 各国消费者金融教育比较

美国 英国 澳大利亚 日本 中国

将金融教育编入法规 √ √ √ √

将金融教育写入国家战略 √ √ √

將金融教育与消费者保护相联系 √ √

设立金融教育的具体部门 √ √ √ √

确定国民金融教育的重点 √ √ √ √

将金融教育内容引入教材 √ √

确定特定的能够扫盲日 √ √ √ √

设立金融教育网页 √ √ √ √ √

出版刊物、手册及宣传单 √ √ √ √ √

发放光盘等影音资料 √ √ √

网上学习、互动游戏 √ √ √ √

开展金融知识竞赛 √ √ √

论文竞赛 √ √ √

专题演讲 √ √ √ √ √

普及针对青少年的金融教育 √ √ √ √

对特殊群体开展金融教育 √

三、对策研究

结合发达国家开展金融消费者教育的实践经验，根据我国实际国情，笔者认为可以从以下六个方面加强我国金融教育。

研究制定金融消费者教育的相关法律规章。近年来创新性金融产品的不断出现，我们需要建立合格的金融消费制度，将“金融消费者”概念引入我国的金融相关法律法规和消费者权益保护法中，或者单独制定金融消费者保护和教育法，为我国加大对金融消费者的保护和教育提供法律依据。

做好金融消费者教育总体规划。为系统加强金融消费者教育，建议由人民银行负责，在“三会”配合下，通过调研，分层、分类了解国民金融教育需求，并在此基础上，制定全国金融消费者教育的总体规划，明确各方职责，细化教育的实施流程、主要渠道和工作标准，突出重点内容和重点人群，明确评价制度和责任追究制度。

建立普及全国性旳金融消费者教育网站。目前，我国的金融消费者教育网站相对较少，尚未形成体系。建议联合相关部门，建立具有全国影响力的金融消费者教育网站，全面介绍金融知识，分析金融消费陷阱，帮助金融消费者了解自身风险承受能力、合理进行理财规划。同时，在网站上添加信访投诉等内容，形成一个维护金融消费者权利和规范市场秩序的平台。

建立覆盖全国的金融消费者教育服务区。为使消费者获取更好的教育和服务，建议：一、人民银行牵头，联合各相关部门建立金融消费者教育服务区和声讯服务平台，以传递公众投诉，解答公众咨询的问题，了解和分析公众需求；二、金融机构充分利用网站、办公场所等渠道开辟消费者教育服务园地，介绍各种金融产品，揭示各种金融风险，公示各种免费和收费的服务项目、服务内容、服务价格和收费依据，普及金融基础知识，宣传金融方面的政策法规，接受金融消费者的咨询。

采用多元化手段加强金融消费者教育宣传旳广度和深度。建议利用网络、电视、报刊、广播等媒体，组织开展主题宣教活动、现场咨询、有奖答题等活动，定期编制普及性的知识读物，扩大金融消费者教育覆盖面，开展长期性的金融教育。

第六，要特别注重对弱势群体的金融消费者教育。根据Lusardi等的金融素养调查结果，金融素养存在性别、地区、民族、宗教等差异，因此建议在全面开展金融普及教育的同时，关注弱势群体，展开有针对性的金融教育。

（作者单位：东南大学）