提升启东市城市化水平的对策

苏辉

启东市城市化发展存在的问题主要体现为城市化发展水平偏低、城市化滞后于工业化、土地利用效率低和城市化推进存在制度障碍等几个方面。提升启东市城市化发展水平，可针对性采取促进“土地城市化”与“人口城市化”的均衡发展；大力有选择地发展城市（镇）工业经济；完善小城镇发展规划、强化城镇基础设施建设、建立多元化投融资机制和加快启东市农村城市化进程等对策措施。

基金项目：本文为2011年度南通大学江苏沿江沿海发展研究院招标课题《提升启东市城市化水平的对策研究》（编号：Y201107）阶段性研究成果之一。

城市化是我国现代化进程中面临的一个重要的社会结构转换过程。在目前和相当长的时期内，经济失衡和收入差距将一直是困扰中国发展的两大难题。而解决这两大问题最为根本和有效的途径是大力提升城市化水平，这一思路正得到我国政府和越来越多的专家学者认可。在这样的背景下，深入研究启东市城市化发展中的存在问题并采取相应措施加快城市化进程显得十分必要和迫切。本文主要对提升启东市城市化水平问题进行分析，并结合启东市城市化发展现状与存在的问题，提出相应的政策建议。

一、启东市城市化发展存在问题分析

当前，启东市城市化发展存在问题主要体现为以下三方面：

城市化发展水平偏低。根据钱纳里等经济学家针对城市化率与工业化之间的互动关系的研究，参照全国、江苏、南通和启东历年城市化率变动情况，启东市城市化率一直低于30%， 2011年仅达28.25% ，表明启东市城市化率对应于工业化初期水平。对照2011年数据，启东城市化水平低于全国、江苏和南通平均发展水平。

在2009至2011年江苏各县市城市化水平综合因子得分和排名表中，江苏50个县市根据综合因子得分可分为四个层次，其中启东市综合因子得分始终介于0和-0.20之间，属第三层次。启东市城市化发展水平在2011年排名第24位，在2009年和2010年分别排名第21位和第22位，排名逐年下降，但仍属于第三层次。综合上述两方面，可以认定启东市城市化发展水平总体偏低。

城市化滞后于工业化。反映工业化阶段的主要指标有人均GDP的变动、三次产业产值结构和就业结构的变动、工业化率及霍夫曼比例的变动等方面。从人均GDP角度来看，启东工业化已进入工业化第三阶段；从GDP三次产业结构来看，启东工业化进程已进入中期阶段；从第一产业就业结构来看，启东工业化进程处于工业化中期；依配第-克拉克定理，启东市已进入配第-克拉克工业化进程第4阶段与第5阶段之间；依工业化率，可以认定启东工业化处于钱纳里半工业化初期阶段。因此，从这三个方面看，启东市工业化进程处于工业化中期阶段。

城市化进程一般分为初期、中期和后期三个发展阶段，分别对应于工业化前期、中期和后期三阶段。根据钱纳里等经济学家针对城市化率与工业化之间的互动关系的研究，参照启东历年城市化率变动情况，启东市城市化率2010年和2011年都维持在28%以上，但不到30% ，表明启东市城市化进程处于初期发展阶段，对应于工业化初期阶段。结合前面已认定启东市工业化进程处于工业化中期阶段的结论，可以判断启东市城市化发展滞后于工业化发展。

土地利用效率低，城市化推进存在制度障碍。近年来，启东市“土地城市化”速度要大大快于“人口城市化”的速度。由于经济利益的驱动，土地管理存在一定问题，城镇性质和功能定位不准，城镇建设贪大求全，以及土地利用总体规划和城市规划不相协调等诸多原因，把推进城市化等同于城市市政建设，在编制城镇规划时，在设置开发区、乡改镇的过程中，片面追求、盲目攀比城市化速度，不顾实际地拉大城镇框架，扩大城镇占地面积，使得城市化水平快速提高。启东城市化率的提升，不是主要由农村人口进入城镇实现的，而在一定程度上是行政区划调整、变动的结果，导致假象的城市化。此外以人口城市化为核心的城市化推进仍然存在制度障碍。从政策供给方面看，启东同江苏其他地方一样，虽早已全面推进户籍制度改革，农村人口向城镇流动相对自由，但与之相配套的社会保障、医疗、教育、就业，以及城镇基础设施等方面的改革并没有完全到位，城乡分割的体制并没有彻底打破，各有关政策之间缺乏必要的呼应和配合，致使进城农民难以及时转为城市居民。从城市基础设施建设看，城镇还没有建立起接受农民定居的机制。由于受现有财政体制的影响，很难将农民转为市民，或多或少地存在着不支持农村富余劳动力及人口向城镇转移。

二、启东市城市化水平提升对策

提升启东城市发展水平的对策建议主要体现为以下三方面：

促进“土地城市化”与“人口城市化”的均衡发展，扎实提升启东市城市化发展水平。所谓“土地城市化”，泛指城市在空间上的扩张。所谓“人口城市化”，指的是城市吸纳农村人口进入，为他们创造就业、提供社会福利，使得这些人最终转变为城市人口，这是城市化水平提高的真正手段。具体的，可针对性地采取以下几点对策：

加大对第三产业的投资力度，加快第三产业发展，提升启东市城镇就业水平。启东市第三产业发展滞后，不仅阻碍农业剩余劳动力的转移，还制约了居民消费需求的扩大，影响了经济增长质量的提高。加快启东市第三产业发展可从以下两方面着手：地方政府的产业政策应引导更多的民间投资进入第三产业部门，拓宽民间投资参与的空间和领域，凡是鼓励和允许外商投资进入的部门领域，应首先向民间资本开放。强化现代服务业对制造业的支撑作用。大力发展现代物流、金融保险、信息服务、科技研发、工业设计等生产服务业，积极为制造业提供配套服务。

加快“人口城市化”配套保障建设，打通城鄉土地市场，加快“人口城市化”进程。要提高“人口城市化”的水平，除了扩大新增就业，还需要把市民享受的权利、福利和保障扩展到在城镇就业的移民上，让他们能够在城镇定居，改变农民工“有来有去”的模式。可逐渐放开中小城镇户口、推进公共服务均等化，保障农民工无论在什么地区就业，都能享受到与该地区户籍居民大致相同的基本公共服务。此外，城乡分割的土地市场，使得城乡土地价值出现了巨大的差异。这种土地价值的巨大差异，不但不会成为改革的阻力，反而会为城乡统筹提供资金后盾。因为一旦打通城乡土地市场，那么城乡土地之间的土地级差，将可被用来改善农村面貌、改进农民生活水平，而城市土地供应的紧张也可以得到缓解。因此，在土地制度改革方面，可一方面通过市场化改革，打通城乡土地市场，提高存量建设用地的使用效率，减缓“土地城市化”，防止城市面积无序扩张；另一方面，通过产权改革，让农民从农村的土地和房屋获得财产性收入，并具有抵押融资等权能，帮助农民工市民化，加快“人口城市化”的进程。

大力发展城市（镇）经济，以工业化推动启东市城市化水平的提升。要加快启东市的城市化进程，必须继续加快工业化进程，着力提高工业化质量，为推进城市化奠定坚实的经济基础。当前，可实施工业结构高度化和高级化发展策略，加快装备工业发展带动工业结构升级。具体地：利用信息化技术和先进适用技术改造传统产业，推进信息化与工业化的融合。启东市信息化发展已具备一定基础，在一些传统产业特别是装备制造业的产品中，信息技术产品的价值占成套产品价值的比重越来越高，不少企业已开始实施ERP等信息系统。但总的看，启东工业化和信息化融合才刚刚起步。大力发展机械、船舶、新能源装备及电力设备等先进装备制造业。机械工业重点发展精密高速数控机床、多轴联动加工中心、港口机械、农业机械、机电一体化装备、节能环保机械、汽车及零部件等。船舶产业重点发展大型远洋运输和高技术船舶、海洋工程装备、豪华游艇、高附加值配套产品及船用钢材深加工物流配送等服务业。新能源装备及电力设备产业重点发展风能、太阳能、生物质能、新型高效能量转换和储存、高效发电设备、核电配套产品、输变电成套设备和节能产品。

此外，可进一步完善产业政策的实施机制，营造良好的体制和政策环境。具体地：通过体制改革促进市场化和工业化的协调发展。市场化滞后的一个重要表现是各种要素市场的发育程度低，民间企业和民间资本难以进入很多第三产业部门。因此，必须通过推进体制改革，大力发展各种要素市场，特别是鼓励和引导民间企业和民间资本进入大多数第三产业部门。加强政府对产业政策转型的支持。对确立的主导产业和重点项目， 政府应从财力、物力上给予大力支持， 明确各级政府的责任， 采取积极有效的扶持政策， 推进重点产业发展；逐步建立起有利于促进工业化主导产业发展的投融资体系和规范化的企业直接融资机制， 继续促进工业领域的对外开放， 不断为提高工业的国际竞争力创造条件。

（作者单位：南通大学商学院）