排污费的法律性质之辩

任丽璇

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012 ）

排污费的法律性质之辩

任丽璇

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012 ）

排污费法律性质的问题一直是法学界争论的焦点，同时，厘清这一问题也是从法理上审视费改税正当性的前提条件。在国内，一些学者只是简单的将其认定为行政事业性收费或“准排污税”。然而，通过排污费特征的分析、研究以及与不同经济手段的特征进行比较，可以发现排污费更倾向于是一种“准目的税”，因而，只有推行费改税才能实现排污费形式与实质上的统一。

排污费；目的税；法律性质；费改税

一、问题的提出

随着可持续发展理论得到国际社会日益广泛的认同，环境保护备受各国政府的重视。在一些经济发达的国家，由于受环境污染问题的困扰，率先征收环境税，并起到了很好的效果。近几年来，为了更好的规范环境保护的经济手段，我国也一直积极地推动着排污费改税的立法工作。在一些重要的政府性文件中纷纷指出要完善我国的税收制度，推进费改税的进程，开征环境保护税。并且，2014年的《政府工作报告》中也提出要做好环境保护税的立法相关工作，开征环境保护税。与之相关的一些政府部门，如财政部、税务总局、环保部也向国务院报送了环境保护税立法的请示。[1]由此可见，排污费改税的提议正在逐渐的被政府重视且提到了目前立法的议程中。然而，为什么要开征环境保护税？将排污费改成税的正当性与必要性是什么？在法学界却是一个急需解决的问题。其中，由于我国排污费的性质不清，定位模糊，解决这一问题的前提则是要厘清排污费到底是什么这一基本问题。因此，为了使排污费改税的立法工作更加的顺畅，我们首先要弄清楚什么是排污费，排污费的法律性质是什么这一系列基本问题，才能从法理上有效的审视费改税的正当性。

二、排污费的法律性质之争

排污收费制度，是指国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染物者征收一定费用的法律制度[2]。但是，关于排污费的法律性质，在我国的争议依然很大，在实务界和理论界有很多不同的看法。

（一）行政事业性收费说

我国国家环境保护局在2005年给福建省环境保护局《关于排污费性质以及相关问题的请示》的复函中就明确指出：排污费属于行政事业性收费。并且学界的主流观点也是将排污费认定为行政事业性收费。认为排污费符合这一类收费的特征,是具有管理、惩罚性质的行政事业性收费,其目的是“以费促管”，征收排污费是行政主体运用经济手段制止污染这一有害社会的行为[3]。支持这类观点的学者认为行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定,依照国务院规定程序批准,在向公民、法人提供特定服务的过程中,按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用,其实质是国家意志和权威的一种经济体现。行政事业性收费从而具有不确定性、校正性、行政管理性、对象合法性等特性。而排污费由于其征收费率、征收范围的不确定性、对负外部效应的校正作用以及征收主体的权威性，管理性等特点，使一部分学者认为排污费属于行政事业性收费。

（二）准排污税说

还有一些学者认为，我国的排污费等同于“准排污税”，其认为排污费并不属于行政事业性收费，是一种不参与体制分成的、全部上缴财政预算内的行政收费， 因而具有 “准税” 的性质。这些学者认为，排污费虽然形式上属于行政事业性收费，但实质上却具有税收的强制性、 固定性、 无偿性三大特征，因而，被认定为是一种“准排污税”。[4]支持这类学说的学者认为：排污费的征收是基于国家对公共事务的管理权,以公权力为依托,不以排污者的意志为转移。其次，它又具有固定性的特征,我国的法律法规明确规定了排污收费的标准。加之,排污费虽然不是法律意义上的税收,但在征收时无需向征收对象支付任何代价或报酬,其坚持专款专用原则，将全部排污收费列入环境保护专项资金进行管理，从而，具有税收无偿性的特征。由此可见，排污费具有税收的一般特征。[5]

（三）两种观点的评论

我国目前的排污费虽然或多或少的具有以上几种经济手段的特征，其与之有一定的相似性，但笼统的将排污费认定为行政事业性收费、准排污税却是不妥的。

关于行政事业性收费，我国其实并没有给出统一的定义，就我国目前的一些关于行政事业性收费的规定来看，大多数学者认为其是行政机关，法律授权的组织和具有公共服务职能的事业单位，为实现国家对市场的行政干预和经济调节，向特定相对人收取一定数量的钱币同时给付特定利益的法律行为。[6]

故从上述概念中来看，行政事业性收费被定义为是一种公众为了弥补政府服务上所支付的一种成本的行为。行政事业性收费的目的：是为弥补政府在为公民提供公共服务中所付出的成本，获取补偿性资金。由此可知，行政事业性收费有以下几个特征：第一，行政事业性收费是为了通过征收一定的费用为政府的行为提供资金。其征收的目的是为了弥补政府服务资金的不足，因而具有经济目的性与成本补偿性的特征。 第二，行政事业性收费是基于个人与政府间的“债务关系”，享受服务的个体与政府之间所形成的对待给付关系使行政事业性收费的受益主体具有特定性。因此行政事业性收费具有受益主体特定性的特征。

然而，排污费是指国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染物者征收的一定费用，征收的排污费纳入国家财政预算作为环境保护的专项资金使用，专款专用于污染的防治过程中，故从排污费的整体课征规范来看，其应以污染防止政策为目的。并且由于课征范围限定于特定的群体，负担理由与给付义务间因为“污染者付费原则”而具有了环境法上的特殊关联性，给付与国家特定作为间的关系，国家在资金使用的过程中主要是用于大范围的环境治理，新技术的开发等，其受益主体具有普遍性。所以，排污费虽然形式上被认定是一种行政事业性收费，但其并不具有行政事业性收费的特征。

准排污税也是税收的一种，是针对排污行为征收的一种税收。排污费视为一种“准排污税”，这主要是从税收的三种性质来说的。我国排污收费制度具有完备的法律体系其包括由全国人大常委会制定并发布的 《环境保护法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》等多部单行法；国务院制定并发布的 《排污费征收使用管理条例》以及国务院所属部委制定的包括 《排污费征收标准管理办法》，《排污费资金收缴使用管理办法》等行政规章和省级法规和规章。其法规体系的4个法律级次与目前我国大多数税种的税收法规相同。[7]由此可知，排污费的征收是由国家专门的法律进行规定并依靠国家强制力保障实施的。同时，我国排污费征收的具体收费标准由国务院价格主管部门，财政部门，环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门共同制定，其明确规定了征收排污费的污染当量和收费标准。所有的征收对象都要依照这一标准缴纳排污费，只要相关部门对此标准不做修改，排污费的污染当量就是一定的，其是不以污染者的意志为转移的。最后，排污费虽然不是法律意义上的税收，但在征收时无需向征收对象支付任何代价或报酬，具有税收无偿性的特征。排污费在一定程度上是具有税的性质的。

三、排污费法律性质的再定位：准目的税

如前所述，排污费具有税的一些特性，排污费是否就简单的被认定为是一般的税收？税收是国家或其他公法团体为财政收入或其他附带目的对满足法定构成要件的人强制课予的无对价金钱给付义务。[8]根据其不同的划分标准，税收有不同的分类形式，按照收入的归属级次，税收可以分为中央税和地方税；根据征税对象的不同，可以分为所得税，流转税，财产税；按照征税有无特定目的，可以分为目的税与一般税。通过笔者的分析发现排污费与目的税有一定的相似性。

（一）目的税与排污费

目的税是按征税有无特定目的或用途分类的一类税。目的税与一般税相对应，其指为实现国家某些特定政治经济社会目的，或收入专门用于某种特别经费支出而课征的各种税。我国现行开征的目的税，主要有奖金税、国营企业工资调节税、建筑税、烧油特别税、筵席税、特别消费税等几种。[9]通过与排污费对比，可以发现目的税与排污费在本质特征上几乎是一致的。

目的税既有一般税收的特征，也有其特殊性。首先，从税收的一般性来看，税收是一种无对价的给付，即前面所提到的无偿性，税务机关可以凭借行政强制权将税收归入国库，纳税人可以主张程序上的权利，但在实体上，除非发生退税的情形，纳税人无法对国家请求对等的给付。因此，国家只要进行合乎宪法目的的财政支出，纳税人就有缴纳税收的义务。同时，排污收费制度也具有无偿性，排污收费制度是“污染者付费原则”在法律实践中的具体运用。自排污收费制度确立以来，这一原则就始终贯穿于排污费征收的始终，比如我国《排污费征收使用管理条例》第十二条第一款规定：“依照大气污染防治法，海洋环境保护法的规定，向大气，海洋排放污染物的按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。”1996年国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》则将这项原则完整的表述为“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”从而在规定排污即收费的同时，对于超标排污者给予更严厉的惩罚措施。因此，以这一方面为基础，我国将排污收费的对象确立为直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，而对于排污导致环境污染的排污者则给予加倍的处罚。故排污收费制度的征收是无偿，其并不以造成环境污染这一后果为前提。

其次，就目的税的特性来看，目的税具有一定的政策目的性，目的税的征收和支出都是为了实现国家的特定政治经济目的。同时，目的税的灵活性强，这类税是为了配合贯彻一定时期国家的政策所采取的措施，在税收政策的规定方面，可以因地制宜、因时制宜，具有较大的灵活性。其可以根据国家不同时期的政策目的，对其税率，税目等进行调节。排污收费制度也具有政策目的性，排污收费是防治污染和改善环境的一种经济手段。它是利用价值规律，通过征收排污费，给排污者以外在的压力，克服其外部不经济性，促使其治理污染，以此加强排污者内部的经营管理，节约和综合利用资源，减少污染物排放量，从而达到保护和改善环境的目的。因此，相对于其他经济手段，排污费的征收主要是为了我国环境的保护以及对相关环境保护资金的筹集，从而具有更强的政策目的性。同时，排污费和目的税一样，也会根据不同时期的政策目的，对其费率，征收的基础进行调整，以便更好地达到其特定的目的。

同时，目的税还有专款专用的特点，由于其征收的目的性，其在支出方面也倾向于这一目的的实现，因而其与排污费一样具有专款专用性。如一些西方国家征收的社会保障税，其所征收的税款一般由政府成立的专门的基金管理委员会进行管理，通过法律指定其特定的用途，专款专用。同样排污收费制度也具有专款专用性，我国《排污费征收使用管理条例》第五条规定“排污费应当全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留，挤占或者挪作他用。”同时，排污费的征收实行严格的“收支两条线”，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费则列入本部门预算，由本级财政予以保障。使用环境保护专项资金的单位和个人，必须按照批准的用途使用。因此，从排污收费制度的使用来看，其具有很强的专款专用性，这也是其相对于其他经济手段来说最大的特点。

最后，目的税毕竟是一种税收，相对于费的征收主体与征收对象之间的那种“债务关系”，目的税是一种无对价的给付，其征收的主体是特定的，但其使用却是为了实现某种特定的政策性目的，其受益群众具有普遍性。排污收费制度具有受益群众的普遍性，受益群众的普遍性可以说是政策目的性的一个延伸。一方面，排污收费制度的目的是为了更好的保护环境，节约资源，减少污染为环境保护筹集更多的资金。另一方面从我国《排污费征收使用管理条例》第十八条规定来看“排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于以下项目的拨款补助或者贷款贴息：重点污染源防治；区域性污染防治；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；国务院规定的其他污染防治项目”。从以上两个方面来看，排污费的使用并不是只有利于缴纳排污费的个人或者单位，其对社会中的每一个个体都有着积极的意义。

（二）原因探析：排污费为什么是“准目的税”

如前所述，排污费与目的税有一定的相似性。然而，在形式上两者一个是费，一个是税，将其简单的认定为是目的税也是不恰当的。如表1所示，上文我们对目的税与排污费进行的对比，下面通过比较分析发现：虽然费与税的征收都是为了一定的经济目的（除了目的税），但费与税在本质上是有区别的。首先，从征收机关来看，费的征收主体较分散，没有统一的机关，而税的征收主体是专门的税务机关。其次，从两者的征收和使用来看，费的征收基础是政府为个人提供服务之后征收的为了弥补成本的费用，而税是一种无对价性的给付。故费具有成本补偿性，而税的征收则是无偿的，具有无偿性。同时，其收取的费用只能用于为缴费人提供特别利益的支出，而税则由国家统筹安排。最后，从使用的受益者来看，费是为特定的相对人提供特殊利益，其受益主体是特定的。而税的使用是通过财政统一预算，统一支出，其使用是为了社会普遍受益，其受益主体是普遍的。

通过上表的对比，可以发现，排污费本质上与目的税相似，与费存在很大的区别，但其形式上依然属于一种费，其征收机关与费一样并不是由专门的税务机关对其进行征收，而是由环境执法部门对其进行征收。

同时，我国征收排污费制度经历了从超标排污收费到“达标收费，超标违法”思路的转变。排污收费制度是以“污染者付费原则”为基础而设立起来，根据一些学者从法理角度的分析来看，污染者负担是当环境污染或自然破坏等法律事实尚未出现前，就赋予排污者支付费用义务的行为。[10]因此，对于排污者而言，支付费用行为属于依据科学知识推定排污行为将导致环境损害出现而应当承担的恢复或填补义务。与之相对应的是，这种支付义务仅以行政上的标准和维持一定程度的环境状况为限，当排污行为或者实际污染损害超过这一限度时，排污者还应当另行承担相应的法律责任。因而，根据这一原则，我国排污收费由以前的超标排污费发展成为了目前我国的排污即收费的排污费。然而，从我国已有的几种排污费来看，却依然可以发现超标排污费的影子。笔者认为：在我国，排污费有两种，一种是以水污染排污费以及大气污染排污费为基础的以“谁污染，谁付费”为原则的排污费，另外一种是以噪声污染排污费为基础的超标排污费。根据我国的《噪声污染防治法》第十六条规定，产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。很显然，这种排污费并不能很好的实现排污费的政策目的，其与目的税在本质上有很大的区别，对这种排污费的存废也是一个需要探讨的问题。

综上所述，笔者认为排污费具有目的税的本质特征，但形式上依然属于一种费，其征收机关和程序依然具有费的特点，故模仿“准排污税”使用“准目的税”来对排污费的法律性质进行的界定，即排污费是一种类似于目的税的经济手段。

（三）“准目的税”定位下对我国排污费征收制度的审视

排污费被界定为“准目的税”，其具有目的税的一些特征，应该具有实现环境保护的政策性目的。然而，我国的排污费征收制度却有很大的缺陷，并不能很好的实现其所应该具有的政策性目的。首先，我国环保部门将排污费认定为行政事业性收费，普通的规章就可以对其确立，法律位阶不高，执行力不强。其次，排污费征收的费用小，征收标准偏低，力度不大，与环境保护的目的相背离。有些企业甚至认为治理污染的成本要比所缴纳的费用高，所以相对于治理污染，他们更倾向于缴纳排污费。最后，也是最重要的一点，排污费法律性质的二元化。由于实质上超标排污费的存在，排污费的征收并没有形成一个统一的标准。又由于超标排污费与排污收费制度的理论基础相违背，其并不能很好的起到预防的作用，环境的破坏是一个不可逆的过程，如果先污染再治理的话就不能起到防止污染的目的。因而，就我国现状来看，排污收费制度并没有实现其环境保护的政策性目的。

同时，我国环保部门存在滥用排污费的现象，从网上报道的新闻来看，一些环保部门通过征收排污费为部门职工发放福利，为一些非在编人员发放工资，通过征收排污费达到自己“敛财”的目的。比如“2013年4月份河南省的一位县环保局局长透露：县环保局目前有157人，其中财政全供事业编制24人，剩下的133人均为自收自支人员。他们吃什么？只能吃‘排污费’”“河南省审计部门在审计某市6县（区）排污费时发现，6县（区）环保局实有人员765人，其中多达606名自收自支人员基本上靠排污费供养。”[11]由此可知，有些地方存在严重的滥用排污费的现象，其与排污费所应该具有的专款专用性相违背。

由于我国排污费在征收和使用过程中的缺陷，必将导致我国的排污收费制度并不能达到环境保护的目的，其在一定程度上只是政府部门“敛财”的手段。从而使这种“准目的税”的目的异化。

四、结论：费改税实现排污费形式与实质的统一

排污费实质上属于一种“准目的税”，然而在我国却依然将其作为一种行政事业性收费。其征收程序、法律地位都只是按照一种费收的标准确立。因而，导致其形式与实质上的不统一，间接的导致排污费的征收在防治污染中没有起到很大的作用，也并没有达到通过征收排污费来保护环境的政策性目的。因而，我们需要通过排污费改税，使排污费在征收程序、征收机关以及法律地位上都按照税收的标准进行，从而使其更符合排污费本身所具有的“准目的税”这一法律性质。

故笔者认为，排污费的法律性质为费改税提供了前提条件，同时费改税使排污费形式与实质形成统一。从而更好的实行排污费防治污染，保护环境的政策性目的。早在2005年，环境税征收方案就在东亚环境与自然资源经济学研讨会上初露雏形。由中国环境规划院、财政部财政科学研究所、税务总局税收科学研究所和中国社会科学研究院财政与贸易研究所4家科研机构的环境和财税专家合作而成的环境税征收实施方案一出现在研讨会上，就立即引起各界关注。它提出了独立型环境税方案、融入型环境税方案和环境税费方案这三种环境税征收方案。[12]2010年环境税征收方案就已获得财政部、国家税务总局、环境保护部三部门的一致通过，目前已上报至国务院。并且此次上报的环境税征收方案将首先对二氧化硫和废水两个税目进行征收，采取对污染物从量计征的办法，税负水平与当前的排污费相当。[13-14]

这些方案的提出也说明了费改税的提议在我国呼声只会越来越高，其改革的步伐也只会越来越快。对于排污费法律性质的研究只是关于费改税问题研究的第一步，以后对于费改税这一问题的探讨将会越来越深入。由此而引发的一系列问题，比如，为什么要进行费改税？如何进行费改税？费改税对我国的环境保护有何重要的意义？也将是我们以后将要讨论的对象。只有这些问题都解决了才能为费改税奠定一个良好的理论基础，才能更好的使排污费向排污税的转变，从而促使我国环境保护制度的完善。

[1] 人民日报.推动环境保护费改税[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/10/content_2656036.htm, 2014-12-11.

[2] 曾宪义,王利明.环境法（第四版）[M].北京:中国人民大学出版社,2013:58.

[3] 史海涵.论排污费的法律性质[J].企业天地·理论前沿,2005,(12): 150-151.

[4] 李慧玲.我国排污收费制度及其立法评析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2007,1(2):59-63.

[5] 袁向华.排污费与排污税的比较研究[J].中国人口·资源与环境,2012,(5):40-43.

[6] 王 勇.行政收费概念的重新确定[J].价格月刊, 2007, (4):359-362.

[7] 巫肖芬.我国排污收费等同于准排污税[J].中国税务,2007,(7). 55.

[8] 刘剑文,熊 伟.财政税收法（第四版)[M].北京:法律出版社,2007: 135.

[9] 王美涵.税收大辞典[M].沈阳:辽宁人民出版社,1991,82.

[10] 汪 劲.环境法学(第二版) [M].北京:北京大学出版社,2011: 104.

[11] 吴杭民.破除“排污费”变“人头费”的恶性循环[I/OL].http://hebei.hebnews.cn/2013-04/19/content_3211224.htm，2014-12-18.

[12] 吕忠梅.环境法[M].北京:高等教育出版社, 2009: 117.

[13] 济南日报.三部门通过环境税征收方案[EB/OL]. http://www. mpcyxh.com/news_xiangxi.asp?id=5632, 2014-12-19.

[14] 李 平. 长株潭两型社会建设的财税法制对策研究 [J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2014,8(4): 79-82.

Analyses of the Legal Nature of the Sewage Charge

REN Li-xuan
（Law School , Central South University, Changsha 410012, Hunan, China)

In recent days, fee-to-tax is a hot issue in China, however, why we carry on this policy is a long unresolved problem, and what is the legal nature of the sewage charge is also an argue and arguable issue. Some scholars simply take the legal nature of sewage charge as the administrative service fees or “Quasi pollution tax”, but after the analysis and the studies of the characteristics of the sewage charge and the comparison of the characteristics of different economic measures, we could know that the sewage charge and the object tax share the same essential features and the sewage charge is more like a kind of “Quasi object tax”

sewage charge; object tax; legal nature; fee-to-tax

F205；D912.6

A

1673-9272(2015)02-0084-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.02.018

2015-03-14

国家社科基金后期资助项目“环境规制研究”（14FFX087）；湖南省软科学项目“美丽湖南建设中的重金属污染风险防范和应用管理法律研究”（2014ZK3076）。

任丽璇，硕士研究生；E-mail：1548994973@qq.com。

任丽璇. 排污费的法律性质之辩[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015, 9(2): 84-88.

[本文编校：李浩慧]