城乡公共服务均等化制度障碍与破解

张莹

【摘要】党的十八届三中全会明确提出，要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这为破除城乡二元结构，实现基本公共服务均等化提供了重要依据。文章在探究这一现象深层次原因的基础上，提出了进一步缩小城乡差距，促进城乡公共服务一体化的路径选择。

【关键词】城乡二元结构    公共服务均等化    制度障碍    社会治理

【中图分类号】D912.29      【文献标识码】A

党的十八届三中全会明确提出，要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这不仅是我国农民的福音，更是破除城乡二元结构、实现一体化发展的一大创举。作为占人口绝大多数的农民，希望享受到与城市居民同等的公共服务和公共产品，这承载着每个农民最朴素的愿望，也是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然要求。

城乡公共服务失衡的趋势尚未扭转

改革开放以来，尽管我国城镇化进程不断加快，但不可否认，中国仍然是一个农业大国，农村依然是各类矛盾最集中、最突出的地方。目前有6亿多农民生活在广大农村，再加上2.45亿的城市流动人口，共占城乡总人口的2/3左右。虽然在人数上占很大优势，但是与城市居民相比，他们在公共服务方面，长期受到歧视性对待。近年来，尽管中央和各地方政府都加大了农村公共产品的供给力度，但城市与农村服务水平的差距在短时间还难以缩小，主要体现在以下四个方面。

社会保障体系非均等化。当前，我国城市已基本建立相对完善的社保制度，但广大农村地区却处于“草创”阶段，无论是参保人数、保障项目还是保障水平，都处于劣势地位，许多地方甚至还处在覆盖盲区。以养老保险为例，新型农村社会养老保险存在诸多缺失和限制，2011年新农保人均筹资450.94元，人均领取养老金658.72元，而城镇职工基本养老保险人均筹资7834.31元，人均领取养老金18699.86元，占城镇单位就业人员平均工资的比例为44.74%①，二者的差距是十分显著的。此外，在社会救济方面，2011年，全国城市救济“三无”人员19.3万人，同比增长30.9%，而农村五保供养对象共551万人，同比下降0.71%。与此同时，许多城市都在逐年提高城市居民最低生活保障标准，而农村的补助水平还不到城市的40%。

教育资源分配严重不均。长期以来，农村一直是我国教育事业发展的短板。无论在校园校舍、教学设施、仪器设备等硬件方面，还是在师资力量等软件方面，城市和乡村的差距都是相当明显的。这主要源于政府对农村教育投入的严重不足，据统计，2011年，普通小学人均公共财政预算事业费支出乡村与城镇相差近700元，而普通初中乡村与城镇相差900元。特别是在一些老少边穷地区，其办学条件十分简陋，根本达不到国家标准。从教师资源分配看，由于工资待遇低、工作环境差等因素，农村青年教师的流失现象相当严重，几近危险的边缘，这更加剧了二者义务教育发展的不平衡。另外，农民工子女的教育问题也非常突出，他们大多无法享受到与城市孩子平等的受教育权利，这必然会在他们幼小的心灵里埋下阴影，影响他们的健康成长。

医疗卫生服务差距悬殊。改革开放以来，我国医疗卫生事业取得了长足发展，部分医院的医疗技术水平和服务能力，已经迈入国际先进行列。然而，就是在这种情况下，还是存在着覆盖率低、城乡发展不平衡的矛盾。目前，先进的技术设备、优秀的医务人员都集中于中心城市，城市居民普遍享受着优质的医疗卫生服务;而在广大农村，甚至小城镇所拥有的资源却十分有限，每万人拥有的护士数、病床数、医生数，城市都远远超过农村，最高的时候达到3倍。尽管近年来，新型农村合作医疗逐步覆盖到了全国农村地区，在一定程度上缓解了医疗卫生服务的供需矛盾，但仍然没有从根本上消除城市和农村的差距。据统计资料显示，2011年，全国2/3农民的医疗卫生费用占全国总费用的比例还不到1/4。此外，现行制度还存在诸多缺陷，比如报销比例低、小病医疗缺失等问题，还不能从根本上扭转农民因病致贫、因病返贫的状况。

城乡基础设施建设极不平衡。目前，我国各地政府在基础设施规划布局上，明显存在重城市、轻农村的倾向。近年来，各城市的固定资产投入持续增长，普遍都是负债经营，存在很大的财政和金融风险。反观广大农村地区，由于投资主体单一、投入力度不大、投入机制不健全等多重因素的制约，基础设施建设严重滞后，极大地影响了农村经济社会的健康发展和农民收入的大幅提高。相当一部分农田水利设施老化失修，已经超过规定使用年限;农村公路技术等级低、抗灾能力弱，一旦遇到自然灾害，很容易发生塌方、挡墙倒塌等险情。此外，农村安全用水、电力供应、通讯网络、清洁能源、垃圾处理等基础设施建设，都不同程度地存在差距和不足②。的确，城市和乡村形成了鲜明的反差，难怪经常有人评论说：我们的城市越来越像欧洲，农村越来越像非洲。

城乡公共服务失衡的制度性障碍剖析

城乡二元结构的制约。客观上讲，城乡二元结构是任何国家实现经济起飞不可跨越的阶段，更是发展中国家普遍面临的一大难题。但由于我国特殊的历史和国情，又赋予了这一概念更深层次的含义。从历史上看，中央集权的统治模式、以家庭为单位的生产生活方式、小农意识，似乎形成了一个封闭循环的系统，不与外界沟通也能独立自存。它就像历代农民起义所导致的王朝更迭一样，总是周而复始地自我维持，而不愿迈出老旧的藩篱。在这片文化和制度的土壤中，如果不靠外力推动，很难生长出先进的工业文明。

新中国成立初期，为了迅速实现工业化，我们选择了计划经济体制，在城乡之间人为地设置了诸多制度性障碍，通过农村对城市、农业对工业的支持，形成了城乡二元对立的发展模式。当下的中国正处在由农业国向工业国迅速转型的时代，以社会化大生产为基础的工业文明和以小农经济为基础的农业文明共存于同一国度，必然会衍生出一系列差异，其中公共服务非均等化，正是这些现象的典型代表。可以说，城乡公共服务的歧视性差距正是随着城乡二元结构的产生、发展和确立而逐步形成的，城乡二元结构是导致这一问题的总根源③，具体表现在两个方面，一方面是从享有权利的角度看，另一方面是从社会治理能力的角度看。

城乡居民权利的不平等。所谓“三农”问题，就是指农业、农村、农民这三个问题，其核心是农民问题，确切地说是农民的权利问题。之所以这么讲，主要源于以下考虑：马克思曾经指出，“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”④这也就是说在探讨人类社会的各种问题时，必须从社会关系层面着手，而权利是对社会关系的规范和界定，自然应当成为我们研究的切入点。具体来讲，首先，由于城乡户籍制度的限制，现有公民被分为城市户口和农村户口两大部分，分别代表着不同的身份地位和福利待遇，农民被视为二等公民，反倒成为社会发展的“累赘”。其次，我国现行法律关于城乡居民权利某些不合理的规定，进一步加剧了不公平的现象。比如在宪法中，并没有城乡居民权利平等的规定，而在教育法、户籍法、社会保障法等部门法中也很难见到，相反却时时出现不平等的规定⑤。最后，城市的公共服务多是由政府供应，而在农村，由于供给的严重不足，普遍延续着传统的做法—由集体或村民个人自行解决。

社会治理能力的差距。应当讲，公共服务是国家治理体系和治理能力的集中体现。以古代中国为例，农业经济之所以如此繁荣，其中一个重要原因就是当时的水利工程在世界上遥遥领先。这些闻名于世的重大工程，不仅规模庞大、耗资巨大，而且设计水平相当高超，单靠一个人或一群人的力量是无法完成的，试想如果没有强有力的中央政府，没有健全完备的治理体系和高度发达的治理能力，都是不可能实现的。同样，透视当今西方发达国家的发展现状，也能明白这个道理。随着时代的发展和社会的进步，政府在行使统治职能的同时，更应当侧重于履行服务职能，即提供更多更好的公共产品和公共服务，以满足公众的各种需要。这理应成为一个负责任民主国家的核心要义。

党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制，这就要求建立包括政府、企业、社会组织、个人在内的社会主体，按照法律规定，通过民主协商的方式，共同管理其公共事物的新型体制。然而，目前我国广大农民，普遍缺乏参与政治的积极性，加之利益诉求渠道的不畅通，他们根本无法充分表达对公共服务的要求，导致绝大多数都是自上而下按照计划安排进行的，农民不是公共服务政策的制定者和受益者。即便是本来就不充足的资金到位了，也无法根据他们的意愿来处置。

可以说，上述这些因素既是城乡公共服务不均衡的原因，反过来又通过这种不均衡，进一步加重了原来的程度，二者互为因果、互相影响，形成了恶性循环，这也就是尽管各级政府下了很大功夫，但城乡差距始终没有明显缩小的原因之所在。

坚决破除城乡公共服务失衡的制度壁垒

推进城乡公共服务均等化的重要意义。党的十八届三中全会指出，健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这既是新时期推进城乡公共服务均等化的宣言书，也为实现这一目标提供了基本遵循。提供优质均衡公共服务有着十分重要的意义。

一是实现“中国梦”的重要保障。“中国梦”是全体中国人民的共同理想与目标追求，每一个公民，既是“中国梦”的参与者和创造者，也是“中国梦”发展成果的分享者。广大农民作为农村社会的主体，肩负着由农业文明向工业文明过渡的重担，在为社会主义现代化建设作出积极贡献的同时，理应享受到与城市居民大致相等的公共服务。况且公共服务涵盖了社会保障、教育、医疗、环境等诸多领域，关系着每个公民的生存发展，关系到社会的公平正义，必须坚持普惠原则，必须坚持均衡发展。

二是弥补市场机制缺陷的必然要求。按照经济学原理，市场机制在私人产品或服务的配置方面，是非常有效率的，但对于公共产品或服务，却表现出较大的局限性。“嫌贫爱富”是市场机制的固有属性，在它的作用下，社会资源大量流向大中城市，城乡居民收入差距不断扩大，城乡差异日益显著。对此，就需要充分发挥政府这只“看得见的手”的作用，通过实行公共服务供给的均等化，有效缩小贫富差距，保证弱势群体基本的生存和发展条件。所以从某种意义上说，公共服务均等化是对市场缺陷的一种矫正措施。

三是扭转城乡二元结构的重要抓手。在小农经济占主体、市场经济不发达的情况下，破解城乡二元结构，不可能依赖市场机制的自发作用，必须发挥政府作为第一推动力的作用，用对各种资源人为的优化配置来克服人为的制度缺陷。这里的思路是，围绕实现人的全面发展，为农民提供同样优质的公共服务，让他们拥有在就业、教育、医疗、社会保障等方面的平等机会，以城乡居民的齐头并进，来带动城乡的协同发展。

推进城乡公共服务均等化的对策建议。城乡公共服务均等化不应是一个理想模式，而是一个基本要求。但要想成功实现这一目标，还有很长的一段路要走。由于体系庞杂、牵涉面广，许多问题已经根深蒂固，真可谓牵一发而动全身，任何小修小补的举措都已经失去意义了，各级政府必须切实担起责任，采取更加有力的举措，最根本的还是要从制度层面进行顶层设计和系统改革。

一是着力构建服务型政府。公共服务具有非营利性，无论在城市还是在农村，都必须以政府供给为主，这是实现城乡公共服务均等化的重要前提。当前，我国政府和市场的关系并不协调，突出表现在政府还不同程度地存在“越位”与“缺位”的现象，前者是指政府管得过宽，挤压了本应由市场发挥作用的空间;后者是指政府没有履行好提供公共服务的职责。今后，各级政府要进一步转变职能，按照“全覆盖、多层次，兼顾公平和效率”的原则，不断缩小城乡公共服务的差距，促进均衡化发展。

二是破除城乡二元结构的制度障碍。这里最关键的就是要改革城乡二元分割的户籍制度，尽快消除对农民带有歧视色彩的制度壁垒和政策限制，着力构建不分地域和身份的、城乡均衡的公共服务体系，让他们公平公正地享受到国民待遇。农民的社会地位上升了，生产积极性自然会提高，相应地，农村生产力也会大幅提升。此外，还要通过实施新型城镇化建设、新农村建设、农业产业化、工业反哺农业等措施，逐步缩小城乡差距，不断夯实公共服务均等化的经济基础。

三是加大对农村公共服务的投入力度。着力提高农村公共服务财政支出的总量和比重，将每年新增的财力重点向农村倾斜，逐步建立起财政资金投入的稳定增长机制;要进一步明确各级政府的财权、事权划分，科学界定所应享有的权力和承担的职责，努力扭转财权上收、事权下放的状况;要不断完善转移支付制度，逐步提高一般性转移支付的规模和比例，规范专项转移支付，切实增强乡镇政府公共服务的供给能力。

四是实行科学的政绩考核机制。要坚决破除唯GDP和财政收入至上的评价考核体系，科学制定衡量城乡公共服务均等化水平的指标体系，将其纳入各级地方政府的绩效考核中，大幅度提高权重，并将评估结果与干部，尤其是领导干部的选拔任用结合起来，真正引导他们将主要精力和优质资源集中到改善民计民生、为城乡居民提供大体相等的公共服务上来。

五是创新社会治理体制。这就要求，在政府主导的前提下，充分调动企业、社会团体、乃至个人等社会各界的力量，形成农村公共服务供给的多元主体，努力谋求它们在农村公共服务领域的交集。另外，值得一提的是，要充分尊重广大农民的自主选择权、诉求表达权，相信他们有处理好自己事务的能力，并通过实行村民民主投票，发挥好农村合作社、协会等的作用，逐步构建“由下而上”的农村公共服务决策机制。

（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院;本文系新疆大学世川良—优秀研究生科研资助项目“从‘中国梦视角下探析城乡公共服务均等化”研究成果，项目编号：XJU—SYLLF13015）

【注释】

①张文，唐萧萧，徐小琴：“我国社会保障水平的城乡差异分析”，《求实》，2013年第5期。

②和立道：“医疗卫生基本公共服务的城乡差距及均等化路径”，《财经科学》，2011年12期。

③王谦：“城乡公共服务均等化的理论思考”，《中央财经大学学报》，2008年第8期。

④王伟同：“城市化进程与城乡基本公共服务均等化”，《财贸经济》，2009年第2期。

⑤《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：商务印书馆，1972年，第18页。

责编/张蕾