我国农村集体土地征收制度研究

作者简介：刘颖（1988.10-），女，汉族，河南商丘市人，法律硕士（法学），西北政法大学法律硕士（法学）专业，研究方向：民商法方向。

摘 要：在我国现行的土地制度框架内，农村集体土地进入市场必须先经过政府征收，政府在土地征收中占有绝对的垄断地位。因此，垄断下的征收难免在实际操作中不能很好的平衡各方利益，往往容易侵害土地权利人的利益。因此，建立科学合理的土地征收制度对于平衡国家、集体及个人利益，缓和社会矛盾具有至关重要的作用。理论的研究不是为了研究而研究，而是为现实的发展指明道路。本文结合十八届三中全会关于土地改革相关政策且立足于本国土地征收制度现状，通过研究西方发达国家的土地征收制度，以期在此基础上能够提出适合我国国情和现实需要的土地征收建议。

关键词：土地征收；公共利益；土地补偿

“地者，万物之本源，诸生之根菀也。”管子之言道出了土地对我们人类的重要性。随着社会的发展，土地所有权与使用权也随之不断的发生转移。在这种权利转移过程中，国家对土地的征收也就应运而生了。党的十八届三中全会在土地问题上高度重视，提出了一些很重要的改革思路，为我国土地制度的未来发展方向指明了道路。建立一套科学合理，与时俱进的土地征收制度具有很强的现实意义。

一、土地征收概念及特征

土地征收是指国家为了公共利益的需要而通过强制性的行政权力依法取得他人土地这一生产资料并给予一定的补偿的行政行为。土地征收具有政治性，主体的特定性，合法的强制性，补偿性的特点。

二、我国土地征收制度现状

1、“公益”范围界定模糊。《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征收必须要以“公共利益”为目的。[1]关于“公众利益”的界定，我国目前仍然没有形成一个一致的标准。在解释公共利益时，我们不能任意扩大解释。十八届三中全会《决定》中指出要缩小征地范围的指导意见，这是党的政策对土地政策征收程序的指导性意见。这个指导意见也暗含了对公共利益范围界定的缩小[2]。

2、补偿原则及土地征收救济制度不完善。沈开举教授曾说：“补偿是征收的核心要件，无补偿即无征收。”[3]党的十六届三中全会《决定》中曾提出“合理补偿”原则，但是2004年修宪时却并没有把“合理原则”吸收进去，故很长时期补偿“合理”原则被忽视了，很多地方存在着补偿标准非常低。我国实行的是政府主导型的土地征收模式，缺乏相关的征收监督机制，在征收执行中易侵犯被征收人权益，导致纠纷发生。

3、安置方式不科学。我国目前的补偿安置主要着重于货币补偿。笔者对补偿安置曾做过一个小范围的调查。调查结果显示，大多数人希望在土地征收中获得一次性的货币补偿。但是，货币一次性安置补偿没有长远性，容易产生后发问题。在现实生活中，农民往往不计自己以后生活，不能合理使用补偿款，当补偿款被挥霍用尽时新的矛盾就出来了。

4、土地征收程序的“无能”。土地征收程序的“无能”不是指我国土地征收程序不起作用，虚设，而是指土地征收在实际执行中的“无能”。我国规定的征收程序有公告、征收、听取村民意见等，但是在实际操作中，很多地方根本不按照程序进行。因此，打破政绩困局，建立一套科学合理的征收程序具有重要的意义。

三、国外关于土地征收制度的概述

美国的土地征收制度被称为“最高土地权的行使”。[4]美国法律规定在土地征收前必须先向被征收人报价，如果被征收人不同意双方可谈判进行协商，对于合理补偿，美国往往考虑了土地的增值潜力，一般采用公平市价计算补偿标准。法国的土地征收分为公用征收和公用征调。法国在其土地征收制度中增加了事先补偿原则，极具特色。面对强大的公权力，通过事先补偿，能够更好的保护被征收人的合法权益。日本将行政征收称为公共征用。[5]日本宪法规定了征收必须符合公共福祉，并规定了正当补偿条款。日本对公共利益的界定是相当的详细具体，如其《土地征收法》罗列49种“公共利益”。[6]日本对于土地征收的补偿还规定了“通损”补偿原则，通损补偿是对被征收人在征收过程中造成的附带损失。

四、完善我国土地征收制度的相关建议

1、提高补偿标准，明确合理补偿原则。根据十八届三中全会关于土地管理制度方面的规定可以看出，国家土地制度管理的改革方向就是“去計划性，走市场化”。对于征收价格，可以独立于单方强制行为，建立一个价格磋商前置程序。具体表现为首先得尊重价格规律，土地价格入市，打破以往政府单方面定价的格局，由政府和土地权利人作为平等的交易主体进行价格协商、谈判并自愿达成价格协议。

2、建立多元的安置补偿方式。虽然，我国也存在劳动力安置的方式，但是取得的效果却十分有限。一大批农民正在逐渐变化为“流民”。台湾除了对被征收人进行货币补偿之外又补充了补偿方式如土地债券、置换等其它形式。因此，我们可以结合我国国情借鉴其它国家或地区的补偿方式，建立科学的多渠道的土地补偿方式使土地权利人真正的被“安置”。

3、打破“土地财政困局”，完善征收程序。完善合理的土地征收程序立法是非常有必要的，但是再科学合理的规定如果没有很好的执行者的话，也是形同虚设。改革我国现行的中央与地方财政管理体制，推进财税改革，赋予地方政府更多的税收权限，扩大其财政来源途径；转换政府在土地征收中的角色，政府不能既作为土地征收的决定者、执行者和纠纷裁决者，让市场参与其中，让政府向监督者的角色转换。

4、引入多元救济渠道。目前土地权利人救济其权利只能通过行政渠道，而不能通过司法救济途径。在土地征收中，政府往往处于强势地位，同时扮演多种角色，往往因滥用权力而侵害了被征收者的合法权益，破坏了政府在群众心中的威严，导致社会的不和谐。因此，在土地征收中引入司法救济程序有很强的现实需要。

（作者单位：西北政法大学）

参考文献：

[1] 我国《土地管理法》第2条规定了：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

[2] 2013年11月份中共十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在建立城乡统一的建设用地市场中强调要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

[3] 邹爱华：《美国土地征收法的新发展及其对我国的启示》，中国农地法律网，http：//www.rurallandlaw.cn/R_P_Show2.aspx News_PI=4479，2013年12月11日访问.

[4] 沈开举：《中国土地补偿标准研究》，中华人民共和国国土资源部网站，http：//www.mlr.gov.cn/tdsc/lltt/201005/t20100513_718742.htm，2013年12月11日访问。

[5] 王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1998，（5）.

[6] 日本《土地征收法》第3条列举了49种可以发动土地征收的“公共利益”。其中包括依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为目的的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、蓄水池及其他设施；国家、地方团体进行改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等.

[7] 范进学.定义“公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛，2005：1.

[8] 李才锐.农村承包土地征用的法律思考[J].广西社会科学，2004，（9）：86.

[9] 王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997，（94）.

[10] 钟头朱.日本征收土地制度浅析[J].改革与战略，2010：6.