探索构建多层次动态复合型住房保障体系

任凤辉，于立君

(长春工程学院，吉林 长春 130021)

住房保障是政府宏观调控国民经济的重要手段之一，更是维系社会和谐和可持续发展的基础性工程。住房保障分为普遍保障和特殊保障两种范畴，前者是对普通居民以提高其住房消费能力为目的提供的普遍范围的住房保障，如住房公积金制度和住房金融支持，基本属于“需求面保障”的方式；后者是对少数偏低收入住房困难群体(含“夹心层”群体)提供的特殊保障(社会救助性质)，体现社会分配的公平和互助性。其中廉租房和公租房(合称“实物配租”模式)是特殊保障范畴中的“供给面保障”的方式，租赁补贴(租金核减)则是特殊保障范畴中的“需求面保障”方式。

一、实物配租是当前住房保障体系中的主流供给模式

实物配租是一国政府必须提供的一种住房保障方式，在住房保障体系中具有不可替代的作用，能够解决“需求面保障”所无法解决的中低收入群体(包括“夹心层”群体)的住房问题，实现“住有所居”的基本公民权利和政府的基本公共职能。从经济学角度看，短期内所有低端市场的住宅消费者都能从实物配租政策中受益，一部分居民获得入住廉租房或公租房的机会；另一部分居民则因为实物配租模式分流了一部分低端住宅需求者，从而一定程度上拉低了低端商品住宅的租售价格，因此可以为低端商品住宅支付相对更低的租金或买价而获益。从稳定房价的角度看，低端住宅产品如果能够主要或大部分由政府提供，能够一定程度上整体减弱住宅刚性需求总量，拉低房地产市场总体价格水平，促使中高端房地产市场需求者向下寻求低支出住宅，对稳定房地产市场价格的宏观调控目标起到一定的促进作用。

目前我国实物配租的保障房供应已经初具规模，保障范围逐年扩大。自党的十七大提出“要努力实现全体人民住有所居”的目标以来，国家大规模启动实施了保障性安居工程，先后确定了“十二五”时期开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)、2013年至2017年改造各类棚户区1000万户的目标。来自住建部的数据显示，“十二五”前三年，保障房建设总体开工超过2500万套，基本建成约1500万套，已经完成的保障性住房以廉租房为主，公共租赁住房占比很小。2014年全国计划新开工城镇保障性安居工程700万套以上，基本建成480万套。截至9月底，已开工720万套，基本建成470万套，分别达到年度目标任务的103%和98%，完成投资10 700亿元。其中中央财政投入从2007年的72亿元跃升到2014年的近2000亿元，保障性安居工程的支持力度明显加大。目前通过廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房等实物方式及发放廉租住房租赁补贴，全国累计解决了4000多万户城镇家庭的住房困难问题，其中约1900万户是城镇低收入家庭(包括约450万户城镇低保家庭)。目前我国现有城镇低保家庭已基本实现了应保尽保。

尽管取得了明显的成绩，但多数省份存在保障房建设用地供应不足，后续建设资金链紧张；已经建成的廉租房建后管理和回笼资金困难，产品质量和物业管理多受诟病；公共租赁住房房源狭窄，供应量非常有限，分配对象指向不明确；低收入群体集群化、边缘化趋势明显；棚户区改造规划布局不合理、配套建设严重不足、项目前期推进慢等诸多问题，实物配租的供需矛盾仍然突出。

二、租赁补贴(需求面保障)目前属于辅助的住房保障手段

目前我国的住房保障模式短期内仍将延续实物配租和租赁补贴并行的模式，对低保无房和低收入无房户主要以提供廉租房的形式(采取实物配租方式)尽快解决“住有所居”的最低住房保障标准；对低保有房户以住房困难程度为主要考虑标准确定轮候次序，轮候期间根据现人均居住面积和实际收入水平定期发放租赁补贴款(或进行租金核减)；对低收入有房家庭以发放租赁补贴(租金核减)为主，鼓励居民自行购买产权住房，通过还款能力的考核提供一定年限的无息贷款或按揭补贴款。

我国的租赁补贴制度目前还属于辅助的住房保障手段，但在住房保障制度推行过程中也发挥着不可替代的作用。最近的统计数据显示，截至2012年底，廉租住房租赁补贴平均水平达到每人每月75元，比2010年增长13.63%。以吉林省为例，抽样调查数据显示，吉林省在2013年6月份以前，针对处于廉租房轮候状态的居民家庭和低收入边缘群体发放住房租赁补贴平均每年超过30万户，年度补贴款超过4.5亿元，能够基本解决补贴对象房租的50%以上。目前各地区接受租赁补贴的居民总数一般是获得实物配租居民总数的3～4倍左右，未来这个数字还将上涨。据对世界各国住房保障制度发展历史的研究表明，我国国情应该属于“社会型”政府模式，短期内无法达到“全面责任型”政府模式的公共福利水平，因此未来的住房保障将会逐步倾向于租赁补贴方式为主、实物配租为辅的模式。[1]

三、远期(长效)应构建多层次动态复合型住房保障体系

各国长期以来的住房保障政策演变显示，住房保障的政策制定与方式选择和当时的住房市场供求以及政府财力等状况有密切联系，具有动态的、阶段性发展规律。所以，经济发展阶段决定了住房保障的覆盖范围和程度，并影响各种保障方式的选择。国家的经济政策、经济发展程度及其决定的政府保障能力、住房发展阶段、低收入居民住房保障需求等，是决定一国住房保障体系设计的重要因素。住房保障体系本身也要随着具体情况的变化而不断调整，而且住房保障方式多样化是必然趋势。除了保障性住房供应(实物配租)和租赁补贴这两种基本保障方式外，财政、金融政策甚至必要的行政手段，都可以在解决中低收入居民住房问题中发挥重要作用，需要统筹配合。

缺乏科学的多层次住房保障体系构建思路和规划，会严重阻碍住房保障制度的推行成效，导致保障性住房供求结构失衡，并逐步加剧保障性住房的供需和分配矛盾。构建动态的多层次复合型住房保障体系，满足不同收入群体在不同经济发展阶段的多样化住房保障需求，最大限度地实现住房保障制度的功效，是保障房民生工程推行到现阶段必须面对和亟待解决的关键课题，直接关系到住房保障制度的可持续性，关系到政府形象与社会的和谐稳定。

(一)以住有所居为目标，坚持租、售并举

保障房的实物配租坚持以租为主、以售为辅、租售并举，发挥政府财力的“蓄水池”作用，有效改善城市最困难群体的住房条件。在政府财力许可的范围内，持续向住房困难家庭提供大量面积适宜、售价合理、租金低廉的可租可售型保障性住房，形成与低收入居民收入相适应的多层次住房供应结构。实物配租覆盖家庭人均收入不足地区人均收入80%的全部居民，严格实行收入监控机制，随着居民收入的提高不断提高租金水平直至居民主动退出保障范围或通过购买产权实现“带房退出”保障范围的目的。[2]

(二)区分两类性质完全不同的住房保障对象分别提供保障政策

根据被保障对象未来收入不断提升(提高住房支付能力)的可能性将其划分为两类。一类保障对象(Ⅰ类)是所谓的“双困户”，即住房困难的贫困居民。这里的“贫困”应包含“长期贫困”的内在含义，主要指一些老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独等以低保补助为主要收入来源(低保家庭)，已无再就业能力，身边无人照料或子女幼小，较长时期内都无法脱贫的家庭。这类人员可以入住社会安置所、政府养老院等慈善机构，其生活居住支出全部由政府公共财力负担。其中未来有可就业家庭成员的2人户以上贫困家庭，可以入住完全政府产权的廉租房，其居住支出主要由政府公共财力负担，是否收取象征性租金视地方财政情况而定，待到其家庭成员就业后则逐步纳入Ⅱ类保障范畴。

另一类保障对象(Ⅱ类)是有一定的家庭收入，但其当前收入偏低(低收入家庭)，因此在短期内无法通过商品住宅市场自行解决住房问题的居民。这类居民的共同特点是有可就业的家庭成员，但由于各种原因(就业不久或家人重病等)短期内收入水平偏低，未来有收入持续增长的态势，住房支付能力会逐步提升。为实现这类居民被保障阶段无缝覆盖，脱保后顺利过渡到商品房市场，建议采取多层次动态复合型保障体制。[3]

表1 多层次动态复合型住房保障体系简表

基本思路是：低收入家庭人均收入不超过上年度地区人均收入40%的无房家庭，可以入住完全政府产权的廉租房，缴纳必要的租金(保证房屋维养成本)和物业费，如处于轮候期间或放弃(含有房)保障房实物配租，则地方政府按照当地人均最低居住面积标准补贴廉租房同档次住宅市场租金的60%；家庭人均收入超过上年度地区人均收入40%，不超过60%的无房家庭，可以入住按份共有产权的廉租房，入住时自购产权比例不低于40%，缴纳必要的租金(保证房屋维养成本)和物业费，如处于轮候期间或放弃(含有房)保障房实物配租，则地方政府按照当地人均最低居住面积标准补贴廉租房同档次住宅市场租金的40%。原廉租房住户收入达到此栏标准但暂时无力购买自有产权的可逐步提高租金水平；家庭人均收入超过上年度地区人均收入60%，不超过80%的无房家庭，可以入住公共租赁住房，公租房租金不低于同档次住房市场租金的70%。如处于轮候期间或放弃(含有房)保障房实物配租，则地方政府按照当地人均最低居住面积标准补贴公租房同档次住宅市场租金的20%。原廉租房住户收入达到此栏标准必须退出廉租房或购买40%以上自有产权，同时提高租金水平至与公租房持平，直至迫使其“带房退出”。

以上标准和收入比例的设置各地区可以按照当地财力灵活设置并随着每年度财政情况的变化动态调整，廉租房和公租房的品类界限无需过于清晰，仅从政策上加以区分即可。廉租房由政府统一规划建设，严控单元面积；公共租赁住房来源可以非常广泛，鼓励社会闲置房屋纳入公租房供应范畴。对于公租房单元面积超标的房屋，超出部分原则上要严格按照市场租金水平执行，以体现住房保障的公平性。

(三)财政金融政策配合，逐步扩大住房保障范围

在现有的实物配租和租赁补贴基础上，随着各地区经济发展水平和财力的提升，逐步实现提高全民居住福利住房保障政策的根本目标。而居住福利的提升在公共租赁住房之上，应切实转变为依靠各项政策福利根本解决居民的“居者有其屋”问题，即实现从使用权房到产权房的转变。这个保障阶段实现的关键在于制定更加灵活的财政金融支持政策。财政金融政策的配合重点体现在住房公积金政策和政策性贷款两方面。

目前我国的住房公积金政策虽然采取的是“低存低贷”原则，但即便最新调整后的5年期以上个人住房公积金贷款利率降为4.25%，对比上年结转的个人住房公积金存款利率2.35%，存贷利差仍然达到1.9%，具有较明显的盈利性。同时一部分低收入群体被根本排斥在公积金保障制度之外，缴交公积金的低收入群体通常也无法获得较高的缴纳比例和补贴政策，加之公积金监管机制不完善，违规挪占现象时有发生，都一定程度上阻碍了公积金发挥“解决中低收入居民购房问题的福利性金融政策”的作用。[4]因此建议在公租房之上大力推行“两限商品房”(限面积、限价格)，对于利用公积金购买首套住房的无房家庭，符合两限房购买条件的，可以放宽公积金缴存提取比例，放宽首付款比例和贷款年限，进一步降低公积金贷款利率水平，削弱其盈利性，存贷利差以操作成本持平为原则设计贷款利率，更好地发挥其福利政策的作用。同时对于公积金尚未覆盖的特定“夹心层”群体，可以制定有财政扶持的政策性低息贷款条件，帮助他们解决购买两限商品房的资金问题。

而对于利用公积金购买二套以内普通商品住房的家庭且家庭公积金新增账户余额不超过年度应还款总额的应予支持，可以适当放宽首付款比例和信贷条件，以支持居民更快充实家庭财产，提升生活居住水平。此举也有利于实现我国稳定商品住宅价格的宏观调控目标。

[1]王福林，张宝平.山东省多层次住房保障体系演进模式研究[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2009，(4).

[2]张婷婷，栾世红.我国保障性住房体系发展状况及趋势分析[J].辽宁经济，2014，(5).

[3]郭江华，程财军，徐志强.谈多层次保障性住房供应体系的困境与出路[J].商业时代，2012，(9).

[4]纪楠楠.从住房属性谈我国保障性住房发展走向[J].财经理论研究，2014，(5)