我国PPP模式的政府性债务与预算机制研究

吉富星

(中国青年政治学院 经济管理学院，北京 100089)

一、引 言

传统政府采购或公共投资普遍存在预算超支、进度超期、效率较低等弊端。相比较而言，发端于1992年英国的PPP(公私合作伙伴关系、政府与社会资本合作)模式则优势明显，不仅有利于加快项目实施、降低项目全寿命周期成本，还能有效提高质量与绩效、改善公共管理。目前，PPP在英国、澳大利亚、加拿大、美国、日本、印度等多个国家广泛应用，取得了良好的效果。

在当前经济形势下，我国推进PPP广泛应用具有现实需求和深层改革意义。根据城镇化规划，预计未来十年带动40～50万亿元投资，引致的新型城镇化融资需求巨大。但是我们也注意到，2013 年6月底全国政府性债务为30.27万亿元，其中，全口径地方政府性债务为17.89万亿元。一方面，新型城镇化需要巨额资金，另一方面地方政府融资管控失当、财政风险累积较大，因此，地方政府亟需改变以往投融资体制。2013年我国PPP投资额仅占全国基础设施建设投资的1%，未来成长市场空间非常大。故此，PPP的广泛应用将有助于缓解当前地方债务压力和解决部分城镇化资金，此外，还具有非常重要的深层意义。长期以来，地方政府非规范融资导致缺乏市场约束、预算约束；在此过程中，政府与市场的边界也发生错位，产生了较为严重的“挤出效应”，民间资本频繁遭遇“玻璃门”、“弹簧门”。应该说，当下推进PPP有利于提高国家治理水平、促进市场化改革。PPP模式总体上契合深化财税体制改革的方向和目标，可有效改变以往单一年度的预算收支管理，逐步转向中长期财政规划。

然而，面对目前的PPP热潮应审慎乐观，不夸大，更不应排斥，尤其要防范以往出现新生事物的“冒进、过剩”以及“放乱收死”的局面，政府在微观操作、宏观体制层面均应主动应变。值得注意的是，PPP模式在西方市场经济国家实施过程中依然存在许多争议和效率不确定性问题，其投资额占比通常也不超过20%，还只是财政投入的补充而非替代。我国推广PPP具有非常积极意义，但并不意味着效率提升可自动实现、政府风险和支出责任可完全剥离，也无法完全依靠PPP来全部解决债务及资金需求问题。

长期以来，我国地方政府性债务尚未全面纳入预算，也未建立起跨年度预算平衡机制，导致地方财政行为扭曲、负债管理异化。目前，世界上三分之二国家实施了中期财政规划，但我国依然是年度预算为主，中期财政规划刚起步。当前，非常有必要厘清PPP模式的政府性风险机理和支出责任，将PPP置于中长期财政规划和预算框架内进行研究。

二、PPP模式效率存在不确定性，可能会诱发财政幻觉和风险隐匿

(一)PPP模式效率存在不确定性

传统政府采购或公共投资项目，主要是通过银行、信托、回购(BT)、垫资施工、延期付款等方式运作，容易造成预算软约束、道德风险、地方财政风险累积过大等问题。PPP模式有助于缓解当期支出压力，改善财政预算行为；但PPP模式使用不当、过滥，也可能与降低债务、提高效率的初衷相悖。

PPP 模式可广泛适用于基础设施、公用事业、社会事业等多个领域。通常，这些领域的投资规模大，运作周期长，多具有自然垄断属性。但由于当事人有限理性，无法事前预测、约定在未来各种情形下的责权利，在投资过程中容易呈现出资产专用性强、信息不对称等特征。故此，PPP项目大都存在不完全契约状态，风险和效率不确定性大，并且动态化发展。

由于当事人都可能存在逆向选择、道德风险，同时私人部门以盈利为目的，与项目公益性目标可能冲突，即便在PPP模式比较成熟的英国等西方国家，也有相当一部分批评声音认为，PPP模式实质上从私人部门获取了一大笔“零首付长期贷款”，最终会导致政府花费太高，私人谋取暴利(黄景驰、弗莱德·米尔期,2013)。[1]有些国家，如韩国等国专门限定PPP的投资范围和总量上限。PPP项目的不完全契约特性在发展中国家或转轨经济体中尤为突出，不确定性风险更大。Guasch(2004)分析了拉丁美洲地区1980～2000年近1000份PPP合同发现，30%的合同重新谈判，并且更有利于私人投资方，造成财政软约束。[2]

PPP项目存在量化评估难、监管难问题，导致PPP效率大打折扣。PPP评估普遍采用物有所值(VFM)这一理念，最常用的定量工具是应用公共部门参照标准(PSC)方法。PSC由初始PSC、转移风险、保留风险和竞争中立四项之和构成，VFM价值就是PPP价值相对于PSC的差值(Dorothy,2008)。[3]其中，初始PSC 值是指公共部门进行项目建设、维护、运营等花费的成本；转移风险是指政府部门将项目风险转移给私人部门的总价值；保留风险是指由政府部门承担的风险价值；竞争中立是指由于政府公有制存在的政府竞争优势的价值(如税收优惠或许可权等)。现值(PV)是未来收益现金流的折现值，需要对时间、风险、现金流、折现率等因素进行假设和估计，但这些因素不确定性较高，难以准确估计。同时，风险价值占有较大比例，测定取决于发生的概率和后果损失，取值具有较大主观性。此外，大量产品或服务的质量、绩效不易量化，私人部门很容易通过降低费用、“规制俘获”等手段来取得更高的利润，进而导致PPP效率大打折扣。综上，PPP周期较长，不可预见性因素多，边界条件通常不断发生变化，评估难且容易人为操纵，故此，VFM在度量方面存在较大的局限性，目前西方国家也不完全依靠此定量分析工具。

PPP模式容易导致政府失灵或市场失灵，需要很强的治理机制应对。一旦项目效率偏低、财政支出过高，则会导致社会福利损失、政府失灵；反过来，财政付费或补贴不足将会导致市场失灵，进而导致政府陷入“两难”困境。需要关注的是，很多PPP项目并不是很有效率，但政府通过各种补贴和优惠政策掩盖着低效和浪费。在条块分割、各自为政的PPP管理体制下，PPP项目普遍处于不完全契约状态，其效率和社会福利水平非常难以准确度量和有效规制。从国际经验来看，PPP 的效果或成功率与国家治理体系和治理能力存在正向相关关系(吴卓瑾、乔宝云，2014)。[4]

第二,适当数量的竞争者以及对优先发表权的高度关注是一流论文产出的重要条件。适当数量的竞争者可以激励、鞭策研究者们不断进行科研探索,对优先发表权的高度关注使得他们在探索过程中加快脚步或另辟蹊径。各领域优先发表的论文常常成为“巨人的肩膀”,供后来者攀登。在技术创新领域,有一种“渐进式创新”的方式,强调在原有产品或服务的基础上加以改进。在学术研究领域也存在大量“渐进式”或“查漏补缺式”的论文,这些论文通常以优先发表的论文为基础,改进优先发表的研究成果,使优先发表的论文更有可能成为高被引论文。

(二)PPP模式可能诱发财政幻觉和风险隐匿

对大量公共品及公共服务项目而言，政府付费或政府补贴通常是吸引私人部门投资的主要支点。从投资者最关注的收入来源看，PPP项目主要分为三类，即使用者付费、政府付费、使用者付费与政府补贴相结合的混合方式。通常，完全靠使用者或用户付费来覆盖投资及收益的项目很少，这类项目的融资和资产证券化都相对容易，可以完全推向市场。事实上，社会资本大都以BOT(PPP模式的一种)等方式投资运作了这些相对优质的项目，地方政府相对容易解决经营性领域的投入。对地方政府而言，资金需求量最大、投入难度最大的是使用者付费不足以覆盖投入成本及收益，或无项目收益的各类准经营性、公益性项目，这就涉及到政府购买或补贴等方面的支出责任。多数情况下，为吸引投资者、让项目更能商业化运作，政府需要拿出额外资源或财力，或配置、捆绑、让渡其他权益来平衡。这时，PPP项目就会产生相应的政府性债务或潜在的支出责任，风险则具有不确定性。

PPP模式在平滑财政支出压力的同时，可能会隐匿风险，诱发债务风险或危机。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、不合理补贴或补偿等游离于资产负债表外，未纳入财政预算和负债管理，必然引发中长期沉重的财政负担。更有甚者，许多国家或地方政府有意利用PPP模式来突破财政约束，将债务移出资产负债表。即便是在英国，有关报告显示，直到2010 年英国仍有一半以上的私人融资项目没有体现在政府的任何财务报表之中，招致许多批评。印度尼西亚、马来西亚、泰国等国家由于PPP产生了大量的政府或有负债，加剧了1997年亚洲金融风暴(Aliona，2008)。[5]2011年葡萄牙政府发生的财政危机的重要诱因就是PPP滥用以及负债管理不当。

政府由于筹资方式、公共收入获取形式、或有债务安排等方面差异，很容易导致“财政幻觉”现象。同时，由于政府预算会计不完备及政府“有意识”金融性操作，进一步加剧了债务风险隐匿、低估、错配，反过来诱发或加剧了经济风险。同时，财政风险也必然导致政府无法及时、足额支付给项目公司(SPV)，则直接影响投资者、金融体系的投资回报和现金流，进一步损害经济运行。PPP模式的过度使用、不当使用则会演化为地方政府寅吃卯粮的融资工具，导致道德风险蔓延，易加剧、扩散经济风险。政府必须确保PPP被用于提高效益的正确目的，而不是被用来将支出移出预算和将债务移出资产负债表(IMF,2007)。[6]

三、PPP模式的政府性债务、风险与分类预算

(一)政府性债务厘清与风险分担机制

PPP项目合约基本都处于不完全契约状态，效率、风险均存在较大不确定性。PPP项目在每个阶段都存在较大风险，在建造阶段通常有设计不当、成本超支、工期延误、技术不当等风险；在运营阶段存在原材料供应和价格、市场需求、销售价格、环境污染等风险；在生命周期内都存在不可抗力、政治、政策、外汇、利率、通货膨胀等风险。故而，政府与私人部门的博弈在所难免，全世界均是如此。

或为了项目更具有财务及商业可行性，或源于讨价还价能力差异，政府往往需要提供融资、担保、补贴、救助等方面的责任。如市场预期较差时，私人部门往往要求政府提供“兜底”保障，如用户或使用量保证、限制竞争保证、价格调整保证等。这些责任或承诺就构成了政府的或有、隐性债务风险，如表1的债务风险矩阵。政府承担着直接的、显性的债务风险，还承担着或有的、隐性的债务风险。债务风险处理不当，则会导致原本通过PPP剥离债务的诉求落空。

表1 PPP的债务风险矩阵分析

事实上，考虑私人较高的投资收益要求后，政府的支出责任与传统政府投资或采购相比而言并不一定降低，反而可能加重。项目收益能完全覆盖投入和收益的项目，可完全市场化运作，通常可降低政府债务，但用户收费机制不完善的PPP项目不一定降低未来政府支出责任。PPP项目公司又称之为特殊目的公司(SPV)，具有风险隔离作用，但政府承担的风险可能大得多。以伦敦一个地铁项目为例，项目公司于2007年破产时，地方政府承担95%的责任和大概38亿英镑的遗留债务，而私人部门仅承担很小责任。大部分PPP项目的政府支出责任是否降低，很大程度上取决于政府承担的或有、隐性债务或责任。

但这并不意味着政府应将全部风险转移给私人部门。如果简单地将风险转移给对方，可能造成合作难以为继，单方也无法把控所有风险，可能会造成“零和博弈”或“双输”。PPP理念的价值来源于双方优势互补以发挥协同效应，政府提升效率的同时，私人部门则通过各种创新、自身管理能力获得一定的市场溢价收益。如果私人没有足够承担风险的能力或意愿，反而会形成风险扩散、放大，引起项目失败，最终实际加大政府财政“兜底”责任。但是，私人部门如要求较高的风险承担代价，即对价过高，往往会造成风险应对的不经济，或形成“敲竹杠”现象。因此，PPP项目不在于风险的最大化转移或剥离，而重在风险合理分担和治理机制安排。这就要求在恰当的激励机制或合理对价下，让最有能力控制风险的一方承担该风险，以使得风险的净收益最大或净损失降到最低。

在不完全契约框架下，PPP项目的债务、效率、风险三者密不可分。在风险分担和治理机制安排失效情形下，让政府来承担重大损失，则加大了政府债务负担，影响项目效率和社会福利；让私人部门负担重大损失，私人部门出于自利动机，极大可能通过各种方式降低损失或要求较高的补偿，进而影响项目绩效。故此，如将PPP聚焦在降低财政支出或债务、降低政府风险方面，显然定位狭窄且作用有限，反而会造成财政风险的隐匿、风险管理不当，最终政府因“兜底”承担更大风险和债务，效率更无从谈起。从结果导向看，若项目效率较高，则会促进社会发展、增加财政收入，形成良性发展，进而降低政府负债。如果进一步延伸开来，如风险分担适当，政府未来支出责任则主要取决于私人部门降成本、提效率的能力。故此，就债务论债务没有意义，PPP模式下债务、风险、效率三者紧密相关，互相影响。

综上，从中长期预算管理角度看，对于大量的准经营性、公益性领域的PPP项目而言，PPP并不必然降低政府未来支出责任，与其交易结构、风险分担机制密切相关。合理的风险分担属于治理的范畴，分担策略取决于决策者对风险的态度和承受力、对价水平。PPP模式下，如无法形成良性合作伙伴关系、有效促进私人部门的创新意愿与能力，就会产生资源耗散，效率急剧下降，PPP也就失去了意义。为了应对合约的不完全性、目标冲突性，PPP项目必须进行有效的风险分担，形成行之有效的激励相容与规制机制。PPP最终目的是实现项目效率的提升、社会福利的增进，通过协作创新、良性运作以平滑当前债务、降低最终债务总量。故此，PPP不应囿于降低政府债务之短期诉求，而应将其支出责任融入中长期财政规划框架予以规范化，注重治理机制安排。

(二)债务的分类管理与相应预算

依据政府还款来源，将PPP项目支出责任进行相对清晰的划分，以便更好匹配预算安排。其一，对于项目收益可以完全覆盖投入成本及收益的PPP项目，如高速公路BOT、电厂BOT等项目，应采用使用者付费的市场化方式，将债务转化为企业债务，不纳入政府债务和预算管理，政府更多承担监管责任。其二，对于项目有收益，但还款来源于政府性基金收入或专项收入(如土地出让金、事业单位质押收费权等)的PPP项目，如土地储备开发项目，应将债务列入专项债务，纳入基金性预算，实现风险内部化、投融资模式的闭合。其三，对于有一定收益但无法完全覆盖成本及收益的PPP项目，如污水处理BOT项目等，在有效监管制度下获得市场收益后的缺口资金，则应列入一般债务，纳入一般公共预算。其四，对于完全没有收益的公益性PPP项目，如义务教育、环境治理等，政府原则上应将其偿债来源列入一般公共预算，作为一般债务，主要依靠地方税收、地方债、上级转移支付等渠道偿付。

PPP项目应充分考虑财政可承受力，纳入中长期财政预算机制。PPP 作为一种特殊形式的融资，应按照权责发生制原则，分类纳入资产负债表管理。其一，将当前债务压力和中长期财政可承受力统筹考虑。严控地方政府负债率(债务余额/GDP，通常应小于60%)、债务率(债务余额/政府综合财力，通常不宜超过90%～150%)指标，同时，应动态考虑区域发展潜力、债务风险的收敛性，具有一定的灵活性。其二，加强公私协作来降低风险，建立严格的防火墙制度，以避免向公共财政风险渗透。PPP项目具有不确定性，政府支出责任存在难以预测性、可变性，应审慎对待各类或有风险、价格调整等事宜。其三，采取滚动预算方式，充分考虑绩效和产出后，将支出责任纳入财政规划框架内。

客观地讲，随着新预算法以及加强地方债务管理新规的逐步落地，地方财政收入在增速放缓而支出刚性强的背景下，相当部分省份、低层级政府的债务、预算支出存在巨大压力。其一，虽然我国地方政府债务风险总体可控，但存在债务期限错配、存量过大、增量难以降低等问题，依然存在局部性风险。与2010年底相比，2013年6月底地方政府性债务年均增长超过7000亿元，从全口径政府债务率(政府性债务/地方政府综合财力)看，只有青海等6省债务率低于90%。2013年地方支出缺口约5万亿元规模，主要依赖于中央税收返还和转移支付。其二，我国经济已进入新常态，从高速增长转为7%～8%的中高速增长，财政部门及金融部门亦承受了较大压力。财政收入增速下滑，呈现累退性特点，但支出压力却依然不减。同时，当前货币供给M2存量巨大，货币政策已不能再走大规模刺激之路，只能立足于稳健基础上盘活存量、优化结构，注重定向调控。其三，由于巨大的债务存量、区域发展差异、金融市场的约束，短期内很多省的地方债券规模很难大举扩张、难以完全替代原有的地方融资模式。2009年起地方政府开始试点发行债券，2009年和2010年由财政部代理发行，2011年以来自发试点，但2014年只有上海等10个地区自发自还债券总规模为1092亿元。从1997年起，地方债务增长每年都在20%以上，近些年还本付息压力巨大，2014年还本高达2.4万亿元，每年利息高达数千亿元。在城镇化巨大资金需求的大背景下，财政支出不减、收入放缓，债务存量大、增量难满足，财政预算压力非常大，这将倒逼财政体制改革、地方投融资体制改革。

但是，我国政府拥有大量的非税收入及国有资产，如国有企业、国有资源(如土地、矿产等)、非经营性资产(如行政事业单位土地、房产等)等，这是当前应对债务风险与预算支出的非常有利条件。此外，我国政府负债背后形成了大量的优质资产，产生了较好的经济和社会效益或正外部性，负债背后的预期收益和风险明显存在一定的替代关系，关键是如何进行系统的制度安排。

综上，PPP模式是一个缓释风险、平滑债务的有效工具，但是很长一段时期内依然难当重任去解决存量和增量资金需求。这就需要从国家治理的角度来进行中长期财政规划安排，从税权、产权、债权等收入层面和直接、或有债务等支出层面同时入手，进行系统的债务管理和预算安排。PPP的良性运作需要一个定义明确、激励相容、约束有效、运转协调的治理框架和机制设计。

四、中长期财政规划框架下PPP债务管理与预算的制度安排

当前应将PPP置于中长期财政规划框架体系下，在微观操作层面、宏观体制层面构建合理的债务管理与预算安排制度，切实提升政府治理能力。相关建议如下：

第一，重塑中央地方财政关系、政府与市场关系，统筹“税收权、财产权、举债权”，硬化预算约束，提升地方治理能力。其一，调整和改革当前事权和财权，完善税制，充实地方政府税源和财力，形成“财力、财权、事权”协调匹配，减轻低层级政府支出责任。其二，大力引入社会资本，扩大地方政府自主发债权，逐步扩大并最终形成“中长期地方债券、PPP模式”并举融资的主渠道模式；此外，加大对欠发达省份及区域的财政支持、政策性金融支持力度。其三，建立省、市辖区财政平衡责任，加快推进PPP模式，并统筹安排税收返还及转移支付、政府基金收入(主要是土地出让收入)、国有资产(国有企业、非经营资产、国有资源等)的处置、地方债券分配等。其四，建立PPP 项目财政准备金或风险基金制度，分类建立跨年度平衡机制，合理安排支出责任的时序。其五，强化债务管理，严肃财政纪律，防范道德风险。中央政府原则上实行不救助但追责原则，真正建立“预算编制有目标、执行运行有跟踪、资金支出有评价、评价有结果反馈、评价反馈结果有应用”的“五有”机制。

第二，从存量和增量两个层面推行PPP模式，做好统筹规划，合理选择操作模式，构建合理的风险分担机制、激励相容的合同体系。其一，遵循国民经济和社会发展规划，对运营的、在建的、规划的项目进行系统分析梳理、有保有压，形成高质量的项目序列。其二，合理选择交易结构和运作方式，界定可行性缺口补助(Viability Gap Funding)或补偿机制，并创新财政支出方式。根据项目特性，选择建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、委托运营(O&M)、管理合同(MC)等模式。探索设立PPP融资支持基金以债权、担保、股权等形式扶持项目，也可采取补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式支持，总体上让财政资金起到扶持但不替代的作用，充分发挥其引导和杠杆功能。其三，相对清晰界定责权利，合理进行风险分担和激励，尤其是重点约定需求、项目功能与产出、融资方案、回报机制、价格调整机制、争议解决及退出安排等关键点。根据风险成本最低、风险收益对等、风险偏好、归责等原则，让最有能力控制风险的一方承担该风险，保障其享有对等的收益。激励私人部门主动、有效管理风险，推动私人创新，控制政府总体风险暴露程度。

第三，根据PPP项目政府性债务特性与可变性，将支付责任一并放入中长期财政规划中予以统筹考虑，强化权责发生制的资产负债管理。其一，将各类规划的、在建的、运营的PPP项目一并融入三年滚动财政规划、长期财政规划之中，对未来政府财政收支进行分析预测，统筹调配安排。其二，建立债务规模控制和分类管理机制，根据PPP项目偿债来源发行一般债券融资、专项债券融资，纳入一般公共预算或政府性基金预算管理。建立修正的现收现付制或修正的权责发生制资产负债表，全面考虑土地、国有资产以及各种隐性、或有负债等要素，及时向资本市场、社会披露。在PPP实施过程中，不该政府承担的风险或债务应严格区隔、不纳入预算，拟支付的财政资金应预先形成滚动性预算安排。对于一些或有、隐性债务或重大事项可以采用表外披露方式，并据实调为表内管理，纳入财政预算。其三，加强政府规制，以产出为基础，根据绩效付费，运营者收入主要取决于资产可使用性和服务质量。

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