吉林省城镇职工养老保险基金收支的困境与出路

韩 烨，郭珊珊

(1.吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130021； 2.长春中医药大学，吉林 长春 130117)

一、引 言

我国城镇职工基本养老保险制度(简称“职工养老保险”，下同)自颁布实施开始，部分省份就面临着养老保险基金当期“收不抵支”的困境。根据《中国养老金发展报告》显示，随着制度覆盖面的扩大和政府财政补贴的增加，2004年以后，职工养老保险“收不抵支”的省份逐年减少，2011年减少为12个；但是2012年的数据显示，“收不抵支”的省份又上升到20个，资金缺口共计1205亿元(见表1)。这说明，从宏观层面来看，养老金有大量结余，制度运行良好；但从微观层面来看，部分省份的养老金问题尚未得到有效解决，且缺口不断增大。

吉林省一直都是养老金“收不抵支”的省份之一，且近年来收支差额不断增大。因此，分析总结吉林省职工养老保险基金当期“收不抵支”的原因，探索解决问题的方法和对策，对于完善我国职工养老保险制度有一定的理论意义和现实价值。

表1 2006～2012年全国职工养老保险基金收支状况和“收不抵支”省份统计(单位：亿元、个)

数据来源：《中国养老金发展报告2012》。[1]

二、吉林省职工养老保险基金运行发展现状

统计数据显示，吉林省职工养老保险基金的征缴收入大幅增加，支付能力也空前提高。2012年吉林省职工养老保险征缴收入已达269.97亿元，比上年增收20.19亿元。近十年的平均增长率已达18.06%。同时，养老保险的基金支出规模也颇为可观， 2012年基金支出高达377.6亿元，比上年增加85.15亿元，近十年的年平均增长率也达到17.09%(见表2)。从基金征缴收入与支出相抵后得出的当期收支结余额来看，近十年都出现了缺口，而且缺口呈逐年扩大趋势，2002～2009年基金收支差额一直在25亿元左右徘徊，但近两年收支缺口急速升至50亿元以上。截至2012年末，吉林省的缺口更高达107.63亿元。

表2 2002～2012年吉林省职工养老保险基金收支及差额情况 (单位：亿元、%)

从养老保险基金的财务指标来看(见表3)，吉林省的人均缴费率近几年一直在20%上下波动，且幅度不大。对比表4数据可以发现，人均缴费率一直与全国均值水平很接近。这种特征符合之前学界得出的养老保险基金负结余率高的省份人均缴费水平一般也较高的结论。[1]同时，从数据的变化趋势上看，没有明显的下降趋势，反而有上升的迹象，这说明吉林省维持着较高的缴费率水平，以期实现制度收支平衡。从养老金替代率指标角度看，吉林省基本始终低于全国均值，数值大多在50%以下。养老金替代率整体水平呈下降趋势，主要原因是人均养老金的增长速率慢于同时期社会平均工资的增长速率。从制度赡养率看，吉林省的制度赡养率相对较高，大幅高于全国均值，且有逐年上升的趋势，六年内上升了10个百分点。这种情况的出现与吉林省是老牌工业基地密不可分，传统国有企业离退休职工人数比重大，赡养负担沉重。从当期结余率看，吉林省养老保险基金当期结余率在六年间始终为负数，当期收支亏损缺口大，且逐年加剧，已完全陷入收不抵支困境，加上人口老龄化速度加快的影响，财务收支失衡状况日益加重。

表3 2007～2012年吉林省职工养老保险制度财务运行情况(单位：%)*人均缴费率是参保城镇职工人均缴费数额与上年度城镇在职职工平均工资水平之比；养老金替代率是离退休城镇职工人均养老金水平与上年度城镇在职职工平均工资水平之比；制度赡养率是当前城镇职工基本养老保险制度下当期参保城镇在职缴费职工人数与离退休城镇职工人数之比；当期收支结余率是当期养老保险基金征缴收入与基金支出的差额与当期养老保险基金收入之比。

数据来源：同表2。

表4 2007～2012年全国职工养老保险制度财务运行情况(单位：%)

三、吉林省职工养老保险基金“收不抵支”成因分析

形成吉林省职工养老保险基金“收不抵支”这一现状的原因可以归纳为三个方面：历史欠债、经济发展状况和制度赡养率。

(一)历史欠债

从1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)开始，养老保险制度在本质上就存在着一定程度的不公平。当时的已退休职工和在岗职工的绝对数量和相对比例各省差异较大，养老金水平差距也固有存在。从绝对数量方面进行对比，截至1997年底，吉林省的离退休职工人数为95.8万人，而少的省份,如西藏,离退休职工人数只有3.1万人，宁夏和青海也都不到20万人。由此可见,制度建立前留给吉林省需要赡养的离退休职工人数的绝对数值较大。而从相对比例方面看，作为老工业基地的吉林省因国有企业和集体企业所占比重大，需要发放养老金供养的已退休职工数量负担要远远大于非老工业基地和工业基础差的省份。因而在建立制度之初，吉林省在历史债务问题上可以说是具有“先天缺陷”，也成为影响吉林省养老保险制度财务可持续性的“定时炸弹”。另外，工资水平在很大程度上影响了吉林省的养老金水平。1997年吉林省国有经济单位职工的平均工资为6017元，城镇职工平均工资为5664元，二者之比为106.23%。而现行制度实施前，国有经济单位职工为参保人群的主体，国有单位退休职工相对较高的赡养水平造成的累积效应，使得吉林省的历史欠债情况更加复杂。[2]

(二)经济发展状况

地区经济发展状况的好坏很大程度上决定了各省养老保险基金财务状况。在职职工平均工资既是养老保险制度缴费额度的计算基数，又是离退休人员领取养老金的计算基数，即工资水平高的发达地区用作计算的缴费基数大。长期以来，我国一直享受着人口红利带来的种种好处，因而缴费基数大的省份从中获益良多。[3]而吉林省工资水平在全国范围内属于中等，享受红利带来的收益就有限。此外，由于养老金上调速度与工资增长速度不同步，吉林省工资的增长速度显然没能为其带来额外收益。其次，地区经济发展状况直接影响当地财政实力，而财政实力决定其对于城镇职工基本养老保险制度的财政补贴水平。对于吉林省来说，财政实力决定其无法向职工提供更多的养老金补贴。

(三)制度赡养率

通过观察不难发现，制度赡养率较高的省份基本都是收不抵支的省份(见表5)。值得注意的是，2012年吉林省职工养老保险制度赡养率达到68.03%，在全国各省份中居第三位。从参保职工结构来看，国有企业参保人数占企业部门总参保人数的比例为63.72%，集体企业参保人数占企业部门总参保人数的比例达到9.47%，对应的制度赡养率分别为95.12%和142.71%。从参保群体整体数据来看，国有企业和集体企业参保人员的制度赡养率要明显高于其他类型的参保者(其中，港澳台及外资企业4.58%，其他经济成分企业18.83%，以个体身份参保人员35.16%)。由此可知，国有企业和集体企业参保人员数量接近企业部门参保人员总数的二分之一，较高的制度赡养率一直给养老保险基金筹集和发放带来了沉重的负担。[4]同时，人口年龄结构的变化也加快了老龄化的进程，根据吉林省统计年鉴提供的数据，65岁及以上老年人口赡养比从1997年的8.5%上升到2012年的10.53%。赡养更多的老年人必然给养老保险基金带来巨大压力，进而影响职工养老保险基金财务状况的可持续发展。

表5 2012年各省区制度赡养率、养老保险基金收支差额表(单位：%、亿元)

数据来源：根据《2013年中国统计年鉴》和中国劳动(人力资源)与社会保障事业发展统计公报信息数据计算而得。

四、对策及建议

综上所述，笔者认为解决吉林省养老保险基金收不抵支的财务问题可以从以下几方面入手：

(一)“多管齐下”化解养老保险历史债务

吉林省养老保险基金的“历史欠债”问题，说到底就是养老保险制度转轨的隐性成本问题。吉林省作为老工业基地，国有企业和集体企业中的“老人”和“中人”绝对数量多，加之相对较高的职工平均工资水平，是造成吉林省养老保险基金收不抵支现状的主要原因之一。[5]要解除历史债务问题的困扰，首先，需继续扩大制度覆盖面，扫除制度覆盖“盲点”，将非公有制企业职工，包括进城农民工、下岗再就业人员及灵活就业人员等都纳入到制度中来；第二，养老金作为一种延期支付的工资，在计划经济时代变为了财政收入和企业发展基金，成为国有经济的一部分，因而可以考虑对部分国有资产进行变现，以补偿因赡养“老人”和“中人”造成的资金缺口；第三，循序渐进地推行延迟退休的制度，延迟退休制度的实施可以直接增加基金收入，减少领取养老金的年限，进而减少支出，其对缓解历史债务缺口继续扩大具有重要意义。

(二)激发地区经济活力，提高基金支付能力

吉林省经济发展相对缓慢是不可否认的客观事实，并直接对养老保险基金运行造成影响，因而激发本省经济活力，增强财政实力，提高基金支付能力，是解决当前基金运行财务问题的必由之路。发展经济需结合本省实际。吉林省作为农业大省，发展过程中要注意扬长避短，紧扣“绿色发展”的主题，将本省森林、湿地、草原等生态资源转化为生态资本，形成良性循环，科学、可持续地发展。另外，要重视地区品牌经济的贡献和支撑，在未来的发展中，要考虑结合“一汽”汽车工业正处于其生命发展周期的成长期和高峰期阶段的实际，鼓励创新，发展新能源、环保节能、电动汽车等产业项目。同时，吉林省的北方气候特点、独特的生态景观、少数民族风情、汽车文化、电影文化等丰富的旅游资源也是不容忽视的经济增长点。

(三)合理运用基金投资，规避因人口老龄化产生的财务风险

吉林省制度赡养率相对较高现象侧面反映出随着吉林省人口老龄化程度的加深，基金运行受到巨大压力。因而，养老保险基金的保值增值问题必须得到重视。出于基金安全性的考虑，一直以来养老保险基金只用于购买国债和存在银行，较低的收益率加之通货膨胀，可能造成其实质上的贬值，因此必须积极稳妥地盘活资金理好财，以保证百姓的“养老钱”安全保值、有效增值。[6]在基金增值途径方面，可资借鉴的方式主要有：由省内统一的社保基金理事会等机构运营，可选购票面利率较高的中长期建设债券，或将一定比例的基金累计结余直接进入股市；另外，基金还可投资于交通、电力、保障住房等国家基础设施建设项目，一举两得，既能刺激内需，拉动经济，又能缓解养老保险基金财务困境。

(四)实行统筹基金与个人账户分账管理制度

基于当前吉林省养老保险基金收不抵支的现状，加之养老保险基金运行一直以来并未真正实行分账制度，职工个人账户中的资金多被违规拆借补充统筹基金账户缺口，用以支付当前退休人员的养老金，养老保险基金“空账运行”问题始终存在。因而，统筹基金与个人账户必须实际实行分账管理，切实做实个人账户，保证个人账户的基金积累并使账户内资金参与投资运营获得收益。实行分账管理还有利于以全局的视野思考养老保险基金的规划、集中与调配，实现省内区域间收入调节和财富再分配，充分体现社会公平，保障养老保险基金的互济共享，促进劳动力资源跨地区自由流动和优化配置。

(五)大力推进经办能力建设工程

养老保险事业的发展使提升养老保险经办能力成为必然要求，经办机构能力提升的工程需从硬件和软件两方面着手。硬件方面，建设高效、统一的社保信息平台是一项重点工作，其代表就是吉林省正在建设中的“金保工程”和“一卡通”信息系统。社保信息共享系统的建成将一举消除社保信息不对称引致的经办低效率。软件方面主抓队伍建设，出台各经办岗位职责规范，树立机构人员服务形象，培养出业务精通、服务高效、操作规范的经办队伍，为维护劳动者权益、促进社会经济发展和维护社会稳定贡献力量。

[1]郑秉文.中国养老保险基金发展报告2012[M].北京：经济管理出版社，2012:28-42.

[2]杨娟.养老保险全国统筹战略的实施路径探讨[J].中国青年政治学院学报，2009，(6):75-79.

[3]龚秀全.中国基本养老保险全国统筹的制度转换成本与路径研究[J].人口与经济，2007，(6):64-69.

[4]郑秉文,孙永勇.对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策[J].上海大学学报：社会科学版,2012，(5):33-35.

[5]赵应文.城镇职工基本养老保险基金“收不抵支”原因分析与对策选择[J].北京社会科学，2013，(3)：73-81.

[6]蒋琰.我国社保基金管理模式的新探索[D].成都：西南财经大学, 2011:188-189.