制度供给的失衡与地区间小学教育均等化问题研究——基于地区间生均教育成本差异的视角

胡德仁

(1.中国人民大学，北京100872; 2.河北省财政厅，河北 石家庄 050051 )

当前小学教育在区域之间处于不均衡发展的状态。造成这种不均衡发展的原因很多，现行的很多制度忽视了地区间生均教育成本上的差异，制度供给的失衡是造成地区间教育不均衡的重要原因。影响地区间教育均等化的主要因素有两项，一是生均教育经费，二是生均教育成本。目前有关研究主要集中在生均教育经费差距方面。在讨论地区间教育均等化以及财政转移支付时，如果不考虑生均教育成本差异的影响，直接将各地区生均教育经费差异进行比较，教育资源配置均等化的真实情况就会被掩盖，得出的结论也会失去真实性，因此地区间义务教育成本差异的研究具有重要意义。

一、文献综述

目前关于地区间教育均等化和差异的探讨，大多没有考虑不同地区间生均教育成本的差异。有的虽然考虑到地区间生均教育成本的差异，但是不够全面和准确。美国学者从20世纪70年代开始了对义务教育地区成本差异的调查研究，而中国在这一领域的研究几乎是一片空白。付尧和袁连生研究认为，除学校投入的教育资源差异外，不同地区的价格差异也会引起义务教育成本的差异。[1]杨晓霞和刘晖研究认为，中国地域广阔，地区之间经济发展不平衡，并由此带来地域间价格水平的差异。不同的地区，同样数量的教育经费的购买力也是大不相同的。如果不考虑到这些因素，直接进行比较，往往可能夸大义务教育发展水平的差异程度。因此，在衡量区域之间义务教育均衡发展水平时，地区价格差异因素同样是需要考虑的重要方面，必须根据不同地区物价水平对名义教育经费进行调整，才能得到真实的区域间发展差异情况。[2]从理论上讲，计算生均教育成本调整系数需全面考虑所有影响成本的因素，对各种因素分别赋予一定的权重，加总构成最后的成本调整系数。杜育红设定教育文化行业全国平均工资为1，用各省区教育文化行业平均工资除以全国平均工资，所得系数为成本调整系数。用生均经费除以成本调整系数，就可以计算出按实际购买力衡量的生均经费。[3]我们认为仅仅依据各省区教育文化行业平均工资除以全国平均工资作为生均支出成本的调整系数不够全面。有的研究虽然综合考虑到这些因素，如钟晓敏等人建立的模型中，生均教育成本调整系数对人口密度、城市化水平等因素给予了考虑，但其权重的确定具有一定的主观性。[4]影响生均教育成本的这些因素中，哪些是主要因素，哪些是次要因素，不应根据研究者的主观判断来确定，而应根据科学计量模型来确定。

不同地区之间教育服务的提供存在很大的成本差异，充分考虑生均教育成本差异会使均等化的比较更具有现实意义。政策制定者在未来的政策制定中可以根据各地社会经济状况的不同或学生特点的差异，建立学生密度、教师工资水平等恰当的成本指数，并应用于地区间教育均等化的政策之中。[5]所以本文先探讨如何测算各地区生均教育成本。

二、生均教育成本差异理论和模型构建

在学校教育领域中，学校规模存在着一个适度规模。[6]当学校的生均规模小于适度规模时，教育产出的增长率将大于教育投入的增长率，此时的边际成本小于平均成本，平均教育成本还可以降低，可以再扩大学校规模，平均成本随学校规模的扩大而下降;而当学校规模超过适度规模时，教育产出的增长率将低于教育投入的增长率，甚至有可能出现负增长，平均成本将随着学校规模的扩大而上升。为了使培养出质量相同的学生所花费的教育成本最低、生均成本最低，按照规模经济理论，就要扩大学校规模，产生规模经济效益。[7]国内外一些学者的研究表明，在中小学校同样存在着规模效益问题，即学校的办学成本随着学校规模的变化呈现出逐渐下降的趋势[8]，反之亦然。

本文测算生均教育成本的思路为：先测算出各地区的生均标准人员经费和生均标准公用经费，将各地区生均标准人员经费和生均标准公用经费相加可以得到各地区生均教育成本。[9]将义务教育经费分为人员经费和公用经费来分别测算，有助于更加精确地测算地区间义务教育成本差异。[1]本文中生均教育成本只考虑人员经费和公用经费，因为基本建设支出每年的变动较大，难以进行回归分析。

某地区生均教育成本=该地区生均标准人员经费+该地区生均标准公用经费

(1)

(一)各地区生均标准人员经费的测算

生均标准人员经费取决于资源价格、学校规模和学生需求等因素。[5]不同学区的资源价格不同，有如下几个原因:生活成本、劳动力市场状况、地方设施和雇员的工作条件。生活成本越高的地区，学区需要支付越高的工资来吸引高质量的雇员。当地劳动力市场状况也会影响学区所需支付的工资水平。失业率越高的地区可供选择的工作机会越少，学区也就更容易以较低的工资吸引教师和管理人员。

根据公式(2)来测算各地区生均标准人员经费。即：

某地区生均标准人员经费=该地区标准教师人数×该地区平均工资水平/该地区学生数

(2)

这里之所以选择标准教师数而不是实际教师人数，是因为只有根据各地区的学生人数、学生密度等因素测算的标准教师数才真正符合小学教育需要，而实际教师人数则有可能存在冗员等不合理因素，依此测算生均标准人员经费不利于控制编制的增长。关于标准教师数量的测算，我们假设一个地区的标准教师的数量应该与学生人数呈正相关关系，与该地区学生密度呈负相关关系。这样的理论假设是基于这样的考虑，学校的布局一般根据两个因素：一是学校的地域配置，二是学校的规模。[10]学校地域配置的主要原则是方便学生上学。从每个学生来说，上学的距离当然是越近越好。但是，如果学校配置过于密集，由于学生有限，每个学校就不可能有一定的规模。学校没有规模，资源(资金、设备、人员等)分散使用，办学的成本就会加大。在教育总的投入不变的前提下，如果办学成本加大，分配到每个学校的资源就会不足，进而影响到教育的质量。从另一方面说，如果规模过大，学校数量过少，学生上学的距离就会过远。对于小学生，尤其是低年级的学生，上学的距离过远显然是不合适的。所以，学校的合理配置是在小学生上学(一般是步行)可接受的距离内，并使学校有一定的规模。这就造成一些学生密度低的地区为了照顾学生就近入学，学校往往达不到一定的规模，师生比较高。如一些偏远山区，由于受到自然条件的限制，学生密度较低(本文引入学生密度的概念，学生密度=学生人数/区域面积)，人们居住分散，交通不便，造成学校数量多、规模小、师生比较高。[6]

虽然近年来有些农村小学通过寄宿制来解决班级规模较小的问题，但是寄宿制需要增加生活老师和其他成本。根据《中国教育蓝皮书2009》中《中国中西部地区农村寄宿制中小学调查》，寄宿制带来的新增成本占整个学校总经费的16%。[11]总体来说，学生密度低的地区师生比相对较高，如果假设成立，标准教师数量对学生密度的回归系数应该是负的。通过这些假设我们构建这样的模型：

lnjsi=c(1)+c(2)×lnxsi+c(3)×lnmdi+ε

(3)

其中，jsi、xsi、mdi分别代表各地区标准教师数量(这里用各地区小学教职工数量来表示各地区标准教师的数量)、学生数、学生密度。其中各地区教职工数、学生数的数据来源于《河北经济年鉴(2014)》；学生密度根据各地区学生数和区域面积计算得出；各地区区域面积的数据来源于《河北经济年鉴(2014)》。将2013年的数据分别代入模型(3)，用EVIEWS5.0进行回归，可以得到以下的回归结果：

lnjsi=-1.270845+0.882203×lnxsi-0.069051×lnmdi

(-3.110771) (20.288600) (-2.849883)

R2=0.788073 调整的 R2=0.784887

从回归结果上看，模型(3)回归结果的拟合程度均在78%以上，学生数和学生密度对标准教师数量的影响均在1%的水平下显著。学生人数与教职工人数呈正相关，学生密度与教职工人数呈负相关，符合理论假设。

现行的小学教育教师编制标准只规定了师生比这一指标，即在教学点和教师配备时只考虑学生数，而没有考虑学生密度，在制度供给上出现“失衡”。[12]中国现行的2001年中小学教师编制标准规定，城市、县镇、农村小学的师生比分别为1:19、1:21和1:23。

现行编制标准制定的理论假设是建立在规模效益理论之上的。[13]学生密度高的地区，学校生源充足，校均规模大，办学规模效益明显，属于规模效益下的资源配置，可以以在校生数为唯一依据核定教师编制。学生密度低的地区，学校生源不足，校均规模小，很难产生规模效益，如果仍以在校生数为唯一依据核定教师编制，就难以满足这些地区的实际需要。现行的教师编制标准假设同一类别的学生在同一所学校就学，同一类别的教师在同一所学校任教。现行标准的唯一依据是学生数，而实际上，所有学生按区域分散在不同学校就学，不可能全部集中在一所学校上学。特别是在学生密度低的地区，由于地域广、校点较多、规模较小，所以，相同数量的学生在学生密度低的地区就读需要的教师要多于学生密度高的地区。因此，现行的教师编制标准不应以在校学生为唯一依据来核定教师编制。

根据模型(2)可以得到各地区生均标准人员经费。为了验证测算的生均标准人员经费是否科学合理，根据上面的理论分析，假设生均标准人员经费与工资水平呈正相关、与学生密度呈负相关的关系。我们可以构建这样的模型：

lnryi=c(1)+c(2)×lngzi+c(3)×lnmdi+ε

(4)

其中，ryi、gzi、mdi分别代表各地区标准人员经费、各地区工资水平、各地区学生密度。将各地区人员经费和现行的工资水平和学生密度的数据分别代入模型(4)，用EVIEWS5.0进行回归，可以得到以下的回归结果：

lnryi=-2.038183+0.968515×lngzi-0.104891×lnmdi

(-11.00752) (53.55694) (-21.56031)

R2=0.965638 调整的R2=0.965121

模型(4)回归结果的拟合程度均在96%以上，工资水平和学生密度对生均标准人员经费的影响均在1%的水平下显著，生均标准人员经费与工资水平呈正相关，与学生密度呈负相关，符合理论假设，说明测算的生均标准人员经费是科学合理的。

(二)各地区生均标准公用经费的测算

公用经费包括取暖费、交通费、电费、维修费、办公用品等，一般说来，在生均教育成本的构成中，公用经费所占比重较小，人员经费的比重在72%以上。影响地区间公用经费差异的因素主要是规模因素和价格因素。 一般来说，学生密度低的地区，为了照顾小学生上学方便，小规模学校和寄宿制学校的比重会更高，小规模学校和寄宿制学校的办学成本相对较高。而现行公用经费标准的制定是建立在非寄宿制学校成本基础之上的，确定之初并没有更多地考虑寄宿制和小规模学校成本结构的特殊性。[14]因此，在现行标准下，没有寄宿生、很少寄宿生或者大规模的学校基本上可以维持正常开支，而存在寄宿生且寄宿生人数偏多的学校，现有的拨付标准显然难以保障正常运转。根据部分学校的经验数据，管理一名寄宿生所耗费的公用经费相当于1.5名非寄宿生，同时，学校寄宿生比例也是影响生均成本的主要因素之一。基于此，学校生均公用经费标准的核算必须区分大规模学校和小规模学校，寄宿制与非寄宿制学校，在达到一定寄宿率(假定为50%)以上的学校之间，按1：1.5的比例拨付非寄宿生与寄宿生公用经费；对于低于一定寄宿率(如50%)的学校，寄宿生虽然很少，但是满足寄宿条件的基本设施和人员配备并不会成比例地减少，因此应当依据补偿原则，适当提高生均公用经费的比例。

通过以上分析，我们认为小规模学校和寄宿制学校的办学成本相对较高，而学生密度低是造成小规模学校和寄宿制学校的决定性因素，因此可以认为各地区生均标准公用经费与学生密度是负相关的 。这样假设主要是考虑规模经济的原因和寄宿制、小规模学校的需要。为保障学生规模不足100人的村小学和教学点正常运转,很多地区都提高了小规模学校的生均公用经费标准,对不足百人的村小学和教学点按百人拨付公用经费。因为学生密度低的地区小规模学校和寄宿制学校的比重会较高，并假设地区间公用经费差异最大级差为1.50。

三、地区间小学教育均等化程度的度量

(一)地区间小学教育均等化程度的度量方法

由于地区之间自然条件、教师的收入水平和学生密度的差异很大，生均教育成本的差异也较大，仅仅通过对生均教育经费的测算，很难反映地区间生均教育成本方面的差异，无法实现有效的均衡。所以本文引入生均教育经费指数的概念。即：

生均教育经费指数=生均教育经费/生均教育成本

以这些指数作为度量地区间教育投入均等化的依据。这样的测算更实际，更能反映各地区财政保障能力。

(二)研究方法

四、主要结论与政策建议

(一)主要结论

当前小学教育在区域之间处于不均衡发展的状态，造成这种不均衡发展的原因很多，制度的短缺与不健全是根本，现行的教育财政制度供给上存在失衡的现象，没有考虑到地区间生均教育成本上的差异。应综合考虑生均教育经费和生均教育成本两个变量对地区间教育均等化的影响，用生均教育成本因素修正只考虑生均教育经费带来的偏差，计算出地区间教育不均等的真实差距。基本的结论是，综合考虑生均教育经费和生均教育成本两个因素的影响，地区间教育不均等要小于名义上的不均等。充分考虑生均教育成本差异使地区间小学教育均等化的比较更具有现实意义。

(二)政策建议

本文结论的现实意义在于：很多研究教育均等化的文章只考虑生均教育经费上的差异，没有考虑到地区间生均教育成本上的差异，也没有考虑到现行的教育财政供给制度上的失衡是造成地区间小学教育非均衡发展的重要原因。从人员经费(教师配备)上看，教师编制制度不考虑各地区学生密度上的差异，难以满足学生密度低的地区的需要；从公用经费上看，所有的地区均实行一个标准，难以满足学生密度低的地区，尤其是小规模学校和寄宿制学校的需要。现行的义务教育经费保障机制只是简单地把全国划分为东部、中部、西部实行不同的政策，只考虑地区间财政能力的差异，而没有考虑各地区的财政需求。因此，笔者认为地区间教育均等化的制度设计既要从供给角度考虑地区间财政能力的差异，又要从需求角度考虑不同地区的生均教育成本的差异，二者相结合确定均等化补贴办法。以有效的制度供给推动小学教育均衡发展。

本文的不足之处在于：一是影响生均教育成本的因素很多，本文只考虑到各地区教师工资水平和各地区学生密度这两个主要因素，有些次要因素没有考虑进去。二是本文教育经费投入是以教育事业性经费支出为依据，主要包括人员经费和公用经费，而没有考虑基本建设支出。因为教育事业性经费支出是维持性支出，每年变动不大，用回归来分析比较有说服力；而基本建设支出每年的变动较大，难以进行回归分析。三是本文研究认为学生密度是影响地区间公用经费差异的主要因素，但是在测算上采取的是经验估算，没有经过模型推导。这些不足之处有待于在以后的研究中进一步深化。

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